黨政關系視角下加強黨的執政能力建設

焦會

（陜西師范大學政治經濟學院，陜西　西安　710119）

黨政關系視角下加強黨的執政能力建設

焦會

（陜西師范大學政治經濟學院，陜西西安710119）

如何正確處理黨政關系，是社會主義國家普遍存在的一個重大理論問題和實踐問題。黨政關系對于經濟發展和政治文明建設，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。解決好這一問題，才能有效地克服官僚主義，促進社會主義民主與法制建設，加強和改善黨的領導，黨的執政才可以實現長治久安。設計符合中國政治文明的黨政關系模式，加強黨內民主制度建設，以法制規范黨政關系，科學運行黨政關系，不斷強化黨的執政能力。

黨政關系；執政能力；科學執政；民主執政

隨著時代的發展，人民群眾對政治民主和法治的訴求也逐漸增強。改革開放以后，我們黨充分意識到這一問題，開始致力于尋找新的合法性基礎。而其中最主要的一個手段，就是加強黨的自身建設，提高黨的執政水平。十八屆三中全會突破性地為中國改革“升級”，提出“全面深化改革”的全新主張。政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。政治體制改革的突破口之一就是理順并規范黨政關系，黨政關系是當代中國政治的主要問題，任何改革和發展試圖繞開黨政關系都是不可能處理好的。處理好黨政關系，對于加強黨的執政能力，以及推動中國政治發展，具有深遠的意義。

一、我國黨政關系的歷史以及現狀

早在井岡山時期，毛澤東同志就開始思考這一問題，歷屆黨的領導人都對此進行了長期艱難的探索，這種探索現在仍在繼續。

從歷史的角度來看，建國后我國的黨政關系經歷了三個階段：改革開放前的黨政不分、以黨代政，20世紀80年代短暫的黨政分開的改革嘗試，和80年代末開始的以黨統政。

新中國建立以后的大部分時間實行“黨政不分”、“以黨代政”的管理體制，黨組織本身在事實上已然成了一種社會公共權力，相當于國家組織而又超越了國家組織。

黨的十一屆三中全會以后，我們黨對這種黨政不分、以黨代政的高度集權的舊體制的弊端有了更為清醒的認識。在這方面鄧小平同志有過許多非常深刻的論述，他還多次明確把實行“黨政分開”作為政治體制改革的關鍵、突破口或首要步驟。改革開放以來，在鄧小平同志的領導下進行了黨政分開的改革嘗試，但是黨政分開的改革嘗試因為出現了各種政治經濟社會問題而中止了。首先，從社會政治文化根源看，“黨的一元化領導”思想是一些黨員干部的思維定式和政治傳統。權力高度集中的以黨治國思想在我們黨的一些黨員干部中根深蒂固。其次，從1989年前后的歷史背景看。1989年前后，國際上發生了“蘇東劇變”，國內也出現了“六四”政治風波，一些同志由于擔心繼續“黨政分開”的改革調整，勢必危及黨的領導和執政地位，因而在行為上“回歸”傳統。再次，從我們黨的組織結構看，我們黨是一個組織健全、結構嚴密的國家化的政治組織，從中央到地方各級黨組織與同級政府系統具有相似的結構，二者表現出顯著的同構性。這種結構上的同構性必然帶來職能上的交叉與重合，由此產生權責不清、效率低下、官僚主義等流弊是顯而易見的。這是黨政職能分開提出多年卻始終未能落實的結構性根源。

從20世紀80年代末開始，國內相繼出現了“黨政一體化”、“黨政合一”的思潮，一些地方也逐漸延緩了“黨政分開”的改革嘗試。十三大以后，為實現黨的領導方式的轉變，各級黨委相繼撤消了某些與同級政府部門對口重疊的職能部門，大量日常性、事務性和行政性的工作開始由行政部門和業務部門承擔。黨的領導人開始反思黨政分開，并于黨的十四大后逐漸確定了以黨統政的思路。黨的十四大根據實際工作的需要，恢復了十二大黨章關于在中央和地方國家機關、經濟組織和文化組織中成立黨組的規定，并增寫了其討論和決定本部門的重大問題和指導直屬單位黨組織的工作的內容。黨的十五大通過的黨章完全繼承了十四大黨章有關黨組的性質、地位和基本任務的規定。黨的領導人也先后提出了一些加強黨的領導的重要思想，如江澤民代表黨中央做的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》的報告和胡錦濤關于加強黨的執政能力的報告，都反映了這些思路。

21世紀初，國際、國內的形勢發生了很大變化，特別是社會主義市場經濟體制已初步建立，由經濟改革的深入引發的加快政治改革的呼聲日漸高漲。黨的十六屆四中全會關于“改革和完善黨的領導體制和工作機制”的命題，尤其是對“黨政關系規范化”的要求，是我們黨主動順應歷史發展潮流的產物。

2014年新年開始，是中國黨政關系的新起點，其標志是相繼成立的超級改革領導機構即中央全面深化改革領導小組和中央國家安全委員會。全社會對于這樣的超級機構都給予高度評價，這是改革決心的彰顯。因為是全面改革，涉及政治體制乃至軍事體制，確實需要這樣一個設立在黨中央的超級機構。過去由國務院去執行的事直接由黨中央去決策去執行，權力的轉移意味著黨政關系有了新變化。中央國家安全委員會上，它首先是黨的機構，而不是流行的一般意義的國家安全委員會，直接對政治局負責，主席是總書記，副主席分別是國務院總理和人大常委會委員長，由此可以被視為黨、政、人大的“三大班子”的“三合一”機構。中央全面深化改革領導小組尤其是中央國家安全委員會的設置意味著，在黨管國家的體制中，不但黨政分開是不可能的，更要在黨政同構的基礎上強化黨政合一，黨政合一的超級機構不但要進行政治領導即做決定，還要具體執行，這是一種加強版的黨政合一關系。

二、黨政關系規范化的重要性

黨政關系問題一直伴隨著國際共產主義運動，但至今仍然沒有得到徹底解決。從國際上來說，馬克思、恩格斯由于實踐的局限，沒能對黨政關系作出論述；列寧在社會主義建設的實踐中曾提出過一些正確的思想主張，但來不及付諸實踐。比較遺憾的是，繼任的歷屆蘇共領導人也都沒有正視這個問題，更沒有加以科學地解決，終于釀成無可挽回的悲劇。

黨政關系模式決定著中國共產黨的執政方式，也最終決定著中國的政治發展。在中國，共產黨擁有合法的創制性地位，在國家治理中扮演著制度設計者和實踐領導者角色。中國的黨政關系呈現出典型的兩位一體特征，在這一關系構成中，黨與政府之間不是分立的權力形態，而是二者間處于高度重合的相互依存狀態，執政黨通過政府來實現自己的國家治理目標，政府則通過對國家的治理行為來不斷鞏固執政黨的地位，成為執政黨理念和價值的具體執行者。

黨政關系一旦出了問題，就會左右一個黨甚至一個國家的命運。黨政關系問題關系到黨興衰成敗和國家生死存亡的重大問題，是我們黨領導中華民族偉大復興事業走到今天再也不能不解決的歷史課題。黨政不分、以黨代政、黨政一元化體制的最大弊端是造成權力過度集中、權力不受制約，由此產生官僚主義、重大決策失誤和腐敗行為泛濫等種種嚴重后果。蘇東劇變、“文化大革命”十年浩劫的慘痛教訓，一些觸目驚心的腐敗現象，從根本上說，都是源于黨政關系出了問題。作為當代中國政治關系體系中最基本、最核心的政治關系，它能否得到正確的處理將直接關系到黨的執政地位的鞏固，關系到黨的前途和命運，關系到我們中國特色社會主義建設事業的興衰成敗。

黨政關系問題是我們黨一直特別重視并仍在著力探索和解決的重大問題。解決這一問題的最大難點是一黨長期執政如何與人民民主的國家政權實現制度上的有機結合，保證共產黨在執政的過程中，能夠得到有效的監督和制約。這個問題解決好了，才能有效地克服官僚主義，促進社會主義民主和法制建設，加強和改善黨的領導，黨的執政才可以實現長治久安，黨的領導地位才能隨著歷史的進步而不斷鞏固，也才能一直贏得人民群眾的真誠信賴和擁護；相反，這個問題如果解決不好，黨長期執政的法理基礎就會受到損害，作為工人階級執政黨的先進性也會逐漸喪失。

三、以黨政關系規范化帶動和加強黨的執政能力

近年來，中國經濟、社會發展進入一個新的轉型時期，經濟建設由超常規的粗放型發展模式，向常態的可持續發展模式轉型，社會建設則由單一化的社會結構向多元化的社會結構轉型，經濟和社會的雙重轉型投射到國家治理層面，要求黨政關系也必須做出新的適應性調整和變革。

在中國，從政治體制改革漸次展開的角度看，黨政關系的調整是許多項重要改革工作的邏輯起點?！案母锏膬热荩紫纫h政分開。解決黨如何善于領導的問題，這是關鍵要放在第一位。”因為黨政關系的問題，如果沒有得到一個有深度的解決，就不可能深入認識加強執政能力建設問題的重要性，也就不可能統籌安排好加強執政能力建設中的一系列核心問題。

規范黨政關系來加強黨的執政能力需從以下幾個方面著手：

（一）設計中國的黨政關系模式，應該立足于中國現實政治生態

不照搬任何一個政黨的執政方式，但也不宜忽視某些共性的因素，在黨政關系規范化的過程中，要善于在執政方式的規律性和多樣性上尋求結合點，善于在直接領導和間接領導之間尋求結合點。在廣泛借鑒中外政治實踐經驗的基礎上，創造出既超越中國傳統黨政關系模式，又有別西方黨政關系模式的新途徑，在“一元化領導”、“寓黨于政”、“黨政合一”等模式之外，再開辟出一條新路來。

（二）科學界定執政黨與國家公共權力的不同職能，正確處理二者間的關系

首先，必須正確規范黨與人大的關系。當今中國政治生活中，黨和人大是兩個具有重要影響的因素。這種重要性不僅體現于其在政治生活中的地位上，更體現在二者關系的模式對社會主義民主具有的標志性意義。從歷史淵源看，人大是在黨的主持下建立的；從現實看，人大是黨可以利用的最重要、最基本的政治資源。我們黨作為唯一的執政黨，對作為國家機關的人大行使政治上的領導權是不容置疑的；人大體現的是人民的權力，人民通過自己的代表實現對國家事務的管理，通過立法體現國家意志與人民意志得到統一。理順黨與人大關系的關鍵，是如何把實現黨的領導與充分發揮人大的作用統一起來。通過黨政關系的規范和調整，既加強和改善黨的領導，又真實代表最廣大人民群眾的根本利益。黨要善于利用各級人大作為自己開展重要政治活動的場所，作為自己培養政務干部的學校，作為凝聚民心黨心的基地，作為參與國際政治斗爭的工具；黨要善于將自己的主張和政策通過法定的程序，以提案的形式向人大提出，通過人大的民主審議，變成具有普遍約束力的法律，從而實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合。

其次，必須正確規范黨與行政和司法機關的關系。在現實政治生活中，有些地方黨政“內耗”比較突出，嚴重影響經濟和社會發展。究其原因，一是職能分工重疊；二是權力邊界不清；三是領導手段陳舊，習慣于以黨代政。

（三）加強黨內民主制度建設，以黨內民主推動黨政關系規范化

現代政治，包括西方國家，普遍實行的是政黨政治。隨著民主化浪潮的推進，政黨政治民主化的趨向已經成為世界性的潮流，這也是中國當前深化民主國家建構的主要任務之一。目前，在黨的組織建設中還存在著一些問題。如一些黨員干部素質不高并且嚴重脫離群眾，一些黨的基層組織軟弱渙散、組織紀律性不強、腐敗現象層出不窮等。這些問題在很大程度上是由于黨內民主氣氛不濃、民主制度不健全造成的。由于缺乏民主的實踐和鍛煉，導致一部分領導干部執政能力下降，執政意識淡??；由于黨內監督機制的不健全，導致黨的權力高度集中于“幾個書記，特別是集中于第一書記。”黨內民主，絕不僅僅是黨自身的問題，同時還是推動黨政關系規范化的有效途徑。在我國獨特的政黨制度背景下，黨內民主率先拓展和完善的過程，也是人民民主不斷推進的過程。伴隨著黨自身組織工作和活動方式的轉變，黨和政之間聯系的機制、黨和政之間的關系、黨在領導政權機關過程中的運作模式，都會隨之發生相應的“民主性”的變化。

（四）以法制規范黨政關系，走依法執政之路

現代政治的基本邏輯之一就是“職權法定”，規范黨政關系也必須遵循這一邏輯。以法制明確“黨”與“政”各自的職能范圍，確定二者的權力關系，避免隨意性。黨的十八大以來，新一屆黨中央領導集體致力于在法治的框架內來推動制度創新，大力加強法治建設，使黨的領導和政府行政都能夠納入法治軌道。形成合理、規范的黨政關系應遵循以下三點：

首先，堅持中國共產黨的領導是黨政關系變革的基本宗旨和原則。因為黨是我國社會主義各項事業的領導核心，是依法治國的啟動者，堅持黨對國家政權的領導是實現黨政關系法治化過程中應當堅持的首要原則。我們強調用憲法和法律來理順黨政關系，克服黨政不分、以黨代政的弊端，目的是為了加強和改善黨的領導，從而提高黨的執政水平和整體戰斗力。但關鍵是黨如何領導國家政權，這就涉及黨領導政府的途徑和方式問題。黨必須通過立法程序，把自己主張轉化為國家意志，才能實現黨的領導權。當前，我們必須運用憲法和法律對黨和國家政權機關的職權進行合理的配置與界定，黨、政各司其職，在此前提下，黨領導國家政權機關的途徑、方式、方法、程序等都要有法可依，從而建立起一整套理順黨政關系的法律體系，使黨政關系由原來的以黨代政、黨政不分，轉變為黨對國家政權機關進行政治、組織、思想上的領導，國家政權機關獨立行使職權的新型黨政關系。

其次，黨政關系法治化還要求完善監督制約機制。這就首先需要突出憲法的權威，將黨政關系納入憲法監督之中。我們一方面必須樹立憲法至上的觀念，加大憲法監督的力度，建立違憲審查制度；另一方面必須將黨政關系的理順和規范納入憲法監督之中，以增強對黨政關系監督的有效性。同時，應積極加強和發揮黨員、廣大群眾和新聞媒體的監督作用。

最后，要健全制約機制，使權力的行使受到必要的約束，一旦超出法律所規定的范圍，將受到合法的制約。對權力運行進行全程制約，有效克服黨政權力的濫用和侵權行為，實現黨政關系法治化。

（五）黨政運行科學化

長期以來，黨政運行并不科學。黨管了許多不該管的事情，使黨常常成為矛盾的中心和焦點。這不但沒有增強黨的權威和凝聚力，反而有損黨的形象。政權機關也沒有充分發揮與自己職權相符合的功能，對黨的直接領導聽之任之，導致了國家政權機關辦事效率低下，對黨的權力運行缺乏有效的監督和約束，以致出現了一些黨員干部的腐敗現象。

我國的黨政關系具有特殊性，黨既是領導核心，又是執政主體。這就決定了我們黨的運行機制既有一般政黨的屬性，又有一些特殊性。因此，黨的運行必須科學化，不能包辦一切，干預一切，過多地履行國家的功能，造成黨政職能混亂，政治績效低下。這就要改革和完善黨的領導方式和執政方式，不斷提高黨的執政水平和領導水平，努力提高黨整合社會資源的功能。把黨的活動納入法制的軌道，按照“總攬全局、協調各方”的要求，使黨從具體紛繁的事務中解脫出來，充分發揮黨在政治上的領導作用。黨的領導要通過執政來體現，這就要規范黨政機構的設置體制。黨政機構設置要適應社會進步和經濟發展的需要，適應堅持和改善黨的領導的需要，適應科學理順黨政職能關系的需要，統籌規劃，總體設計，穩步推進。要按照精簡、統一、效能的原則，科學規范黨政各部門職能，合理設置黨政工作機構，逐步撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，理順工作關系，改進管理方式，切實解決層次過多、職責交叉、多頭管理等問題。要適當擴大黨政領導成員交叉任職，切實解決分工重疊的問題。這樣，既有利于避免因職責分工重疊引起的黨政不分、相互扯皮等現象，也有利于強化黨委總攬全局、協調各方的能力。

總之，從國際共產主義運動的經驗教訓來看，改革和完善黨的領導方式和執政方式，理順黨政關系，既要積極、大膽、堅決，又要循序漸進，不能操之過急。一方面，改革是加強黨的執政能力建設的需要，必須積極、大膽、堅決地推進；另一方面，它又是一項十分復雜和艱巨的任務。今后黨要有意識地減少以黨政聯合發文的形式頒布政策，而是善于把自己的思想依照法定程序轉變為政府政策。要逐步減少黨對政府的直接命令，盡可能使黨的方針、政策和工作部署通過黨組和擔任領導職務的黨員干部來貫徹執行。

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A

1009-6566（2016）05-0048-04

2016-08-02

焦會（1993—），女，陜西榆林人，陜西師范大學政治經濟學院碩士研究生，研究方向為科學社會主義與國際共產主義運動。