公安機關執法規范化建設的問題及對策——以甘肅少數民族地區為例

王喆

（中國人民公安大學治安學院，北京100038）

公安機關執法規范化建設的問題及對策——以甘肅少數民族地區為例

王喆

（中國人民公安大學治安學院，北京100038）

提高公安執法規范化水平是貫徹黨在十八大確立的“全面推進依法治國，建設社會主義法治國家與法治體系”精神的重要體現。在提高公安執法規范化水平的進程中，甘肅省少數民族地區公安隊伍起到了舉足輕重的作用，它為甘肅省乃至整個西部地區社會經濟的穩定與發展做出了重大的貢獻。然而，當前甘肅少數民族地區公安執法規范化建設還存在著執法理念的偏差、執法權的運行脫離法定程序、警務保障問題亟待解決等不足之處。因此，在新形勢下提高甘肅少數民族地區公安執法規范化建設水平具有十分重大的意義。

公安機關；執法規范化；少數民族

一、甘肅少數民族地區公安執法規范化建設的現狀

甘肅省是一個多民族聚居的省份，其少數民族地區主要包括臨夏回族自治州、甘南藏族自治州、肅北蒙古族自治縣、肅南裕固族自治縣、阿克塞哈薩克族自治縣、張家川回族自治縣和天祝藏族自治縣。隨著法治社會的不斷推進，法律體系與制度的建設也日趨完善，法治理念逐步深入人心，人民群眾對安全的需求層次逐步提高，少數民族群眾運用法律武器維護自身權益的意識日益增強，對公安執法的要求不斷提高。2016年5月20日，習近平在中央全面深化改革領導小組第二十四次會議上強調了深化公安機關執法規范化建設的重要性，“要求完善執法制度，提高執法公信力。”同時會議強調“增強執法主體依照法律履行職責的能力，樹立執法為民的理念，嚴格執法監督的方式，努力讓人民群眾在每一項執法活動和每一起案件中感受到社會的公平正義。”深化公安執法規范化建設是全國公安工作之需，也是少數民族地區公安工作的當務之急，影響到甘肅少數民族地區公安工作的建設。但在公安執法規范化建設的過程中，甘肅少數民族地區還存在著“執法態度不端正、執法制度不健全、執法程序不規范、執法監督不到位，警務工作保障問題亟待解決等不足之處”。因此，要使甘肅少數民族地區公安執法規范化建設水平達到期望中的高度，就要腳踏實地，杜絕在執法規范化建設中出現不必要的問題，以期在行動上充分保障公民的合法權益，提高執法公信力。

二、甘肅少數民族地區公安執法規范化建設存在的現實問題

（一）執法理念未融入到執法工作中去

正確的意識對實踐具有指導作用，執法理念的正確與否直接影響到公安執法規范化效力發揮。近年來，少數民警的執法理念與執法方向出現了一定程度的偏差，在實際工作中曲解了公安機關人民民主專政的職能，嚴重影響到少數民族群眾的根本利益，給甘肅少數民族地區公安執法規范化建設造成了不必要的損失。其主要表現在以下幾點：

1.公安工作執法理念滯后。

對于甘肅少數民族地區的執法民警而言，由于受困于匱乏的公安資源，他們習慣了較為守舊的工作程序和保守的工作方法，在思想上不能緊跟時代的腳步，執法理念上又落后于當地人民群眾不斷提高的法律維權意識，因此在執法過程中往往會產生警民沖突，甚至會引起帶有宗教性質的大規模群體性事件。

2.公安特權思想嚴重。

公安執法規范化建設過程中，民警作為戰斗在一線的執法主體，其工作的質量高低關乎著執法是否公正，影響著公安機關的形象，影響著和諧的警民關系。然而，個別民警經常以“權力的擁有者”來定位自身，執法為民意識不強，執法態度生硬，執法方式不當，導致當地少數民族公民的合法權益受到侵害，產生警民矛盾，甚至導致矛盾激化。

3.公安執法理念培訓流于形式。

執法理念決定著公安執法規范化建設的方向，少數民族地區公安執法規范化建設首先要從理念抓起，當地民警的執法理念要通過定期的、高質量的培訓來不斷深化和提高。目前少數民族地區業務工作量大、警務任務繁重，個人休息時間壓縮，致使部分少數民族地區的執法理念培訓較為被動，并且很少能通過培訓達到有效提升民警素質的目的。

（二）執法權的運行脫離法定程序

正如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用自己手中的權力，這是一條萬古不變的經驗。”毋庸諱言，少數民警在行使執法權時容易忽視權力行使的界限，從而導致權力行使跨過執法程序的要求，進而造成執法權運行混亂的不良后果。

作為甘肅省公安執法規范化建設的主力軍，少數民族地區公安隊伍是黨和人民的忠誠衛士，是黨和人民意志的執行者，民警的執法權必須在法定的程序要求內下進行，執法活動不能超過界限。然而，部分民警執法并非如此，他們在辦理案件過程中忽視執法權的法定程序要求、違反應有法定程序。其主要表現在：

1.執法主體資格不合法。

當前，全國各地警力緊缺的問題普遍存在，特別是甘肅少數民族地區，如甘南藏區、天祝藏區、臨夏回族地區、肅南裕固族地區警力不足問題尤為突出。在這種情況下，公安民警在處理繁重的工作任務時，將一些工作交給不具備執法主體資格的協輔警人員來完成，造成了非警務人員參與執法，由于受制于機制、體制等復雜因素，加之甘肅公安協輔警隊伍建設和管理存在著人數多、法制素質偏低、法律意識不強等一系列問題，往往產生不良的執法后果。

2.輕視法定辦案程序。

甘肅省公安執法環境較之北京、上海、廣東等經濟發達省市的執法環境還有一定的差距，少數民族地區表現得更為明顯。在實際辦案過程中，當地個別領導和民警片面強調破案和查處的結果，卻忽視或不合理地簡化了法定的必要程序，他們認為案件只要能結案就好，程序上簡化并無大礙。同時由于少數民族地區公安隊伍編制有限，警力不足，部分民警在執法中也沒有嚴格按照要求辦案，因此出現了一些例如民警單人調查取證、檢查和調查詢（訊）問、先偵查后立案、先告知后取證、先執行后送達、法律文書漏寫、錯寫等較為低級的問題，此類行為一定程度上削弱了法律的嚴肅性，使法律的權威受到了影響。

3.執法方式隨意化。

現今，公安機關行使的執法權非常廣泛，覆蓋社會生活的方方面面，涉及對公民財產以及人身自由的限制乃至剝奪。但當地有些民警在執法過程中不注重嚴格公正執法，片面追求工作業績，在執法過程中任由其隨意行使自由裁量權處理案件，影響案件公正處理，傷害到了當地少數民族群眾的切身利益，甚至釀成冤假錯案，造成不良后果。

（三）公安執法規范化警務保障問題亟待解決

狹義的警務保障，是指規范、保障人民警察有效履行職責的人員配備條件和物質條件，主要包括各個有關部門對公安機關和人民警察的工作在經費、權益保障等諸方面所提供的必要組織人員保障和物質保障［1］。簡而言之，警務保障就是人與物的保障。就目前發展狀況而言，甘肅少數民族地區公安執法警務保障規范化建設還處于探索階段，警務保障建設還不能滿足實踐執法工作的要求，主要表現在以下三個方面：

1.急缺精通少數民族語言的公安專業人才。

語言作為人與人溝通最基本的方式，受到當地文化環境的影響與制約。甘肅是一個多民族聚居的省份，具有少數民族人口眾多、分布地域廣、語言差異大的特點，不同民族使用的語言及相同的民族在不同環境下所使用的語言差異巨大，僅臨夏州境內就有回、東鄉、保安、撒拉、土、藏等31個少數民族，而精曉少數民族語言的公安民警寥寥無幾，這在執法過程中為民警帶來了極大的困惑。溝通困難、交流無頭緒，甚至在執法過程中不經意間的言語誤會便會造成對少數民族禮節文化和民情風俗的誤解。

2.經費保障不足影響執法工作。

一直以來，經費保障不足困擾著甘肅省各級公安機關的建設與發展，是甘肅公安執法規范化建設的大難題。盡管多年來黨中央、國務院和地方各級黨委、政府對公安經費保障工作給予了高度重視，而且全國各省、市、自治區均制發了縣級公安機關經費保障標準，為加強和改進公安經費保障工作奠定了基礎。但由于全國經濟發展不平衡，中西部地區經濟欠發達，僅僅依靠縣級財政的努力還無法落實保障標準，特別是甘肅少數民族地區公安機關經費保障落實尤為困難，這已經成為不爭的事實。經費保障不到位、不及時、不積極，必然影響到少數民族地區公安執法工作的效率與質量，導致執法工作舉步維艱。

3.缺乏實質的民警執法權益的保障機制。

目前，我國關于民警執法權益保障的法律主要是《人民警察法》，該法保護了公安民警執法權益，意義重大。隨著當前執法環境形勢日益嚴峻，社會矛盾的和社會環境越發復雜，公安執法工作要考慮多方面因素，但該法的有關民警權益保護的具體規定大多停留在基礎性的條款，缺乏實質性內容。另一方面，在惡劣的執法環境中，少數民族地區干警承擔著重大的政治責任和社會責任，壓力巨大、工作過度忙碌、休息時間少、久而久之勞累成疾，使民警對工作出現了較為厭倦和消極狀態，而且警察在執法過程中常常遭遇謾罵、毆打等現象，給公安民警執法心理和身體造成了極大沖擊，嚴重影響到了民警的執法權益，也為少數民族地區公安執法規范化帶來了挑戰。

三、甘肅少數民族地區公安執法規范化建設的路徑探析

公安隊伍過硬的本領離不開執法規范化建設的要求，執法規范化建設更是公安隊伍茁壯成長的堅實保障。當前，少數民族地區公安執法規范化建設還存在著諸多問題有待進一步處理，這就要求甘肅少數民族地區的公安機關要將執法規范化建設放在突出的位置上。

（一）樹立理性平和文明規范的執法理念是關鍵

樹立科學的執法理念，是加強公安執法規范化建設的關鍵。黨的十八大以來，“社會主義法治理念”、“執法為民”理念已深入人心，少數民族地區公安隊伍應將科學執法理念融入至執法工作中去，讓理念與公安實踐工作相結合，使執法工作提升到新的高度。

1.以社會主義法治理念引導公安執法工作。

深化公安執法規范化建設的首要目的，就是讓社會主義法治理念成為少數民族地區公安機關堅定不移的信仰，繼而推動公安執法規范化建設的進程。民警應遵照文明執法的要求，在考慮其不同民族背景、執法環境、執法經驗、執法能力的前提下充分發揮主觀能動性，盡可能確保執法措施與文明執法要求的力度大體一致，一以貫之，執法質量有望得到有效保障和顯著提升，從而達到深化公安執法規范化建設的目的和要求。

2.將執法為民理念牢記于心。

全心全意為人民服務是公安執法規范化的必然要求，也是公安機關的根本宗旨，執法為民更是公安隊伍始終不懈的追求。搭建少數民族地區警民溝通與互動的平臺，建立具有符合民族特色的便民服務機制，加強學習執法為民、服務于民的理念，使執法為民、服務于民的價值觀根植在少數民族地區公安干警的大腦中，落實在各項執法工作和執法細節上，讓少數民族群眾看得見，感受得到，從而化干戈為玉帛，在本質上化解警民矛盾，增強警民合作的信心，維護少數民族群眾的切身利益。例如，肅南裕固族自治縣公安機關積極開展“換位”思考活動，讓每位民警牢固樹立“權力就是服務，服務就是責任”的執法為民理念，規范服務程序，改變精神面貌，全面提高窗口單位辦事效率和服務質量；加強對民警執法為民的宗旨意識教育，端正執法思想，不斷提高民警執法為民的自覺性。

3.重視理念與實戰相結合的公安執法培訓工作。

公安部印發的《2014—2017年公安民警培訓規劃》（以下簡稱《規劃》）明確指出：“將執法理念的培養和實戰能力的培養作為公安民警培訓的工作重點。”甘肅省公安廳根據《規劃》精神組織了“送教基層行”活動，將公安執法理念、警務作戰技能送教到各級公安機關，得到了各級公安機關的歡迎和好評。2013年暑期，公安部組織公安大學、刑警學院等公安院校組建教官團，深入甘肅等西部省區公安機關開展教學培訓活動［2］。通過這些培訓活動，參訓的少數民族地區民警認真學習了先進的執法理念，熟練掌握了警務作戰技能，使思想與身體一起行動，使廣大民警真正把培訓成果轉化到當前各項公安工作中，為公安隊伍執法規范化建設打下牢固的基礎。

（二）保證執法權運行與法定程序環環相扣

執法權的運行是一把雙刃劍，運用合法與否要做到三個必須：必須要求執法權與法定程序相統一、必須完善各項工作細則、必須使明晰的實體制度與程序制度相統一，同時建立嚴格的執法權運行問責監督機制，讓執法權力在法定程序下運行。

1.健全協輔警管理制度，明確協輔警工作細則。

協輔警是在公安機關及人民警察的指揮和監督下從事警務輔助工作的人員，同時也是少數民族公安機關重要的輔助執法、維護社會治安穩定的力量。協輔警在一定程度上緩解了在編警力的不足，分擔了民警繁重的工作壓力。雖然在2016年1月中央審議通過了《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，但是此意見尚未轉化為法律法規，在無明確去法律法規的狀況下，協輔警在執法過程中的遭遇種種尷尬，尤其是進行輔助執法活動時面對涉及民族糾紛等敏感問題時，可能會造成矛盾進一步放大。因此，在公安執法規范化建設的過程中，應盡快制定協輔警法律法規,將協輔警隊伍的管理納入法制軌道，明確協輔警人員的法律地位和崗位職責，完善工作保障，增強協輔警工作人員的職業榮譽感和責任感。

2.執法程序制度化規范化。

公安機關發布了各類執法規范，減少執法中公安機關自由裁量的空間，保證執法程序標準化，有效解決民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的問題。2012年《刑事訴訟法》修訂后，公安部在年底相應修訂了《公安機關辦理刑事案件程序規定》（2012年12月13日公安部令第127號發布，2013年1月1日實施），尊重和保障人權也納入了公安機關在刑事訴訟中的重要任務，尊重和保障人權是公安執法規范化建設的終極目標［3］；在第八條除嚴禁刑訊逼供之外，引入了“不得自證其罪”的原則。根據《行政處罰法》、《行政強制法》、《治安管理處罰法》等相關法律法規，制定和修改了《公安機關辦理行政案件程序規定》（2012年12月19日公安部令第125號發布，2013年1月1日實施）。公安部根據辦理刑事、行政案件程序規定等23部部門規章，制定了《公安機關執法細則》，發布了“財物管理《公安機關涉案財物管理若干規定》、《公安機關代為保管涉案人員隨身財物若干規定》”，“現場執法《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》”等重點執法環節的330余件規范性文件［4］。這為案件的辦理程序作了明確、細致的的規定。在現實辦案過程中，針對民警在執法辦案過程中關于調查取證、詢問和訊問、立案偵查、取證告知等執法過程中出現的問題，必須要求民警嚴格遵守實體和程序的規章制度，保證實體與程序公正，最大限度地減少民警自由裁量權的范圍，合理使用自由裁量權，使案件辦理有章可循，杜絕冤假錯案。

3.建立嚴格的執法權運行問責監督機制。

沒有規矩不成方圓。當前，甘肅少數民族地區公安機關有關執法規范化建設的規章制度已足以符合執法權行使的要求，但在現實中執法方式隨意化仍然屢禁不止，根本問題就在于缺乏嚴格的問責機制，沒有建立富有成效的執法過錯責任追究制度，最終致使制度形同虛設。防止執法權行使隨意化，追責和懲罰不可避免性。因此，少數民族地區公安機關需因地制宜，結合自身實際狀況，建立符合當地公安工作的內部問責監督機制，同時公安法制部門應協同公安紀委、督察部門應發揮其職能作用，加強對民警執法權運行的監督，促成有效監督，保證每個環節都在法定執法程序要求下進行。

強化外部監督，對此公安部出臺了《公安機關執法公開規定》，要求公安機關向特定對象和社會公眾公開執法的流程、依據、結果等信息，公安機關通過互聯網等媒介公開執法辦案信息，廣泛聽取社會各界的意見和建議［5］。

（三）建立合理的人、財、物警務保障體系

“兵馬未動，糧草先行”，可見警務保障對整個執法規范化建設起到了至關重要的作用，沒有基本的保障，也就沒有高質量、高效率的執法工作，公安執法規范化建設便會處于癱瘓狀態。因此，解決公安執法規范化警務保障問題應從以下幾個方面入手：

1.建立特殊語言的教育培訓體制和招錄體制。

解決公安執法規范化警務保障問題，人是關鍵因素。因此加強少數民族地區公安干警的民族語言培訓、學習成為克服語言障礙的重要途徑。例如在新疆、青海等兄弟公安機關和西北民族大學的大力支持與幫助下，甘肅省公安廳政治部在甘肅警察職業學院組織開辦了干警民族語言班，按照學習培養方案，民警們完成了既定的警務語言課程，此舉目的在于培養藏語、東鄉語、維吾爾語的公安干警人才，為少數民族地區公安民警在執法時打好語言基礎，也為深化公安執法規范化建設注入一劑強心劑。同時，少數民族公安機關應會同當地編制、人力資源社會保障、財政、公務員局等部門，根據人民警察錄用有關規定建立起符合當地公安工作需要的招錄體制，特設少數民族語言職位，招錄精通少數民族語言、個人素質優良的人才充實公安執法隊伍。

2.完善的民警執法權益規范化建設的保障制度。

《人民警察法》是民警行使執法權的主要依據，是民警執法權益保障的護身符，對民警執法權益保障意義重大。要保障民警執法權益，就應將該法中有關人民警察執法安全保障、執法權限保障、執法救濟途徑等方面進行細化和修訂，必要時要特別設立人民警察執法權益保障法，從法律層面上保護民警執法權益；在執法環境層面上，當地公安機關應重視宣傳，使少數民族地區群眾認可和支持公安執法工作，減輕警民之間的抵觸情緒，促使警民相互理解，同時，保障公安執法干警的安全及權威，對于妨害公安工作、擾亂社會秩序的閑雜人員加大懲罰力度，嚴懲侵犯民警執法權益的行為。

3.建立立體經費保障制度，保證公安執法工作穩步進行。

“條塊結合，以塊為主”是我國公安機關現行的體制管理模式，即由同級黨委、政府和上級公安機關的雙重領導，以同級黨委、政府領導為主的體制。根據我國現行的公安體制特征，公安機關經費保障機制應以宏觀調控和分級管理為主。宏觀調控方面，當地公安機關要積極爭取各級黨委、政府、人大、政協“四大班子”的支持，并且協同有關財經部門建立經費協商機制；微觀層面上，少數民族地區各級公安機關要因地制宜，根據本地區經濟發展狀況實行內部剛性預算，重新評估現有的經費保障制度、合理優化經費分配機制，做到哪里缺，哪里補，努力讓實戰經費得到保障，必要時向財政部門申請專項經費，給予公安隊伍足夠的支持，保證公安機關執法工作穩步進行。

［1］壽遠景，王建.公安機關執法規范化建設研究［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2013.216.

［2］公安部人事訓練局教育訓練一處.公安部政治部組織開展2013年“送教西部基層行”活動［J］.公安教育，2013，（11）.

［3］姚占軍，程華.法律視角下的公安執法規范化建設［J］.中國人民公安大學學報，2009，（1）：94.

［4］郭聲琨.國務院關于公安機關執法規范化建設工作情況的報告——2013年6月26日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上［J］.中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2013，（4）：666.

［5］毛羽.論公安執法規范化建設［D］.河北師范大學，2014.25-26.

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A

1009-6566（2016）05-0074-05

2016-07-11

王喆（1990—），男，河南漯河人，中國人民公安大學治安學院碩士生。