行政權力清單制度與政府治理現代化

饒彩霞

（中共蚌埠市委黨校公共管理教研部，安徽　蚌埠　233040）

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行政權力清單制度與政府治理現代化

饒彩霞

（中共蚌埠市委黨校公共管理教研部，安徽蚌埠233040）

〔摘要〕行政權力清單制度的建立和完善，直接關系到政府治理現代化的效能。安徽省蚌埠市在近年來推行行政權力清單制度取得的一些好的經驗和做法值得推廣，存在的一些共性問題如社會參與度不高、權力清單的權責不明晰、相關配套制度未及時跟進等需要反思。為此，應建立健全行政權力清單制度，加強頂層設計、依法確權、簡政放權、陽光示權、全程控權，推動政府治理由無序到統一、由人治到法治、由管理到服務、由無限到有限的轉化。

〔關鍵詞〕行政權力清單；依法確權；簡政放權；陽光示權；全程控權；政府治理現代化

黨的十八屆三中全會提出，要推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，四中全會進一步指出，推行政府權力清單制度，要堅決消除權力設租尋租空間。2015年3月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又下發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》。由此可見，黨和國家對推行權力清單制度給予了高度的重視。在黨和政府的強力推動下，行政權力清單制度自上而下全面展開，有效提升了政府的治理能力，為實現政府治理現代化創造了條件。筆者以安徽省蚌埠市為例，深入探討了其在推行行政權力清單制度與實現政府治理現代化過程中一些好的做法和經驗，以便對我國地方各級政府在推行行政權力清單制度方面的建設提供借鑒（文中調研數據均來自蚌埠市委黨校課題組的調研）。

一、實現政府治理現代化必須建立和完善行政權力清單制度

政府治理現代化的核心是政府權力的科學配置與運行。政府治理是國家治理的核心部分，實現政府治理的現代化，應當根據現代化建設的發展方向和內在要求，切實推行科學行政、民主行政、依法行政，并用制度和程序保證其規范化、常態化。科學行政、民主行政、依法行政的關鍵在于政府權力的科學配置與運行，從這個角度講，政府治理現代化雖然涉及很多方面，但更具有本質性的要求則是政府權力的科學配置與運行。行政權力清單制度強調行政權力配置的合法性、科學性，有效規范了行政權力的運行流程，有利于公民依法自主活動和市場主體依法經營，有利于改善公職人員的工作作風和提高政府工作效能，有利于加強群眾監督和政府部門的內部監督，有利于確保將權力真正關進制度的籠子里。權力清單制度的核心是依法制權，同時也體現了權責一致的精神。建立權力清單制度，使政府的各項權力的依據、來源、界定、配置、使用、制約更加明晰，使政府權力的配置與運行更加科學、規范，有利于提升政府治理能力，有利于實現政府治理現代化。

二、推行行政權力清單制度的有效實踐

經過多年的努力，安徽省蚌埠市全方位啟動了行政權力清單制度建設工作，創新了許多好的做法，積累了一些新經驗，值得借鑒。

（一）注重總體設計，構建三級權力清單制度

2014年10月27日，蚌埠市委市政府下發了《蚌埠市關于深入開展市級職權清理推行行政權力清單制度的通知》，成立了蚌埠市深入開展職權清理推行行政權力清單制度領導小組辦公室，全方位啟動了行政權力清單制度建設工作。行政權力清理的范圍涉及53個部門，包括市政府工作部門、直屬機構、派出機構等。開展清理并列入權力清單的職權事項，包括行政審批（行政許可審批和非行政許可審批）、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認、行政裁決、行政規劃等十多類事項。要統籌規劃三級政府權力清單制度建設，市級先行，縣區、鄉鎮以次推進。市級于2014年11月啟動，2015年1月底完成；縣級于2014年12月啟動，2015年2月底完成；鄉鎮（街道）于2015年4月啟動，2015年6月底完成。

（二）堅持簡政放權，精心編制行政權力清單

經過清權、確權、確責、曬權、制權、優化流程等環節，2015年2月16日，蚌埠市正式公布實施包含權力清單、責任清單、運行流程、廉政防控“四位一體”的權責清單制度。按照能減則減、能放則放的原則，對省政府取消的權力一律對應取消，對省政府下放的權力，原則上下放到縣區，對市縣區共有的行政權力，原則上實行屬地管理。經過清理，蚌埠市共保留行政權力1 751項，精簡率達62％。根據每一項具體的權力，將對應的責任細化到條、落實到款。蚌埠市共編制2.76萬個責任事項，3.63萬條追責情形。按照規范行政權力運行和便民高效的要求，確定了696個行政權力運行流程圖，進一步簡化了辦事環節，明確了辦事程序、時限、承辦機構、監督舉報電話等，實現了權力運行的“流程再造”。而對保留的行政權力，逐項明確廉政風險的表現形式、風險等級、防控措施、責任機構、人員等，審核排查廉政風險點11 000余個，制定防控措施1萬多條。

（三）開門建設清單，主動接受社會各界監督

蚌埠市通過多種形式，廣泛征求意見，主動接受社會各界監督。一是深入征求市政府部門和縣區意見。市政府各行政部門對權力事項存在異議的，主動與各相關部門對接，充分聽取意見，不斷修改完善，形成共識。對下放、動態管理權力事項，積極聯系各部門開展可行性與合理性研究，廣泛征求縣區編辦和有關部門意見。對公共資源交易等涉及多家單位的行政權力事項，領導小組辦公室要召開協調會，商討解決權力上報、劃轉事項。二是組織專家論證。蚌埠市邀請省專家、市人大和市政協領導、市政府法律顧問、安徽省財經大學法學教授、市委黨校教授等組成專家組對市政府權力清單和相關問題進行“把脈問診”。三是公示清單。將政府權責清單在市政府信息公開網上進行公示，廣泛征求社會各界意見。

（四）實行多策并舉，推動清單落地生效

一是科學劃分監管事權。要明確政府各部門行使權力的范圍和邊界，防止出現政府監管“真空”，防止各級政府重復監管，如市民委對市、縣區民族宗教事務和宗教團體、機構監管等事權進行了劃分，真正做到各層級權力運行職責清晰、規范有序。二是結合政府職能轉變和機構改革工作將部門清單中精簡、取消、轉移的事項進一步明確下來，確保清單制度落地見效。結合市級行政權力下放情況，推進行政編制向基層傾斜，從市級下劃24名行政編制、35名事業編制和相關人員到市轄四區。三是與監管制度相銜接。將建立權力運行的事中事后監管制度與政府權責清單制度建設工作同步進行，如市公共資源交易監管局，在建設權力清單制度的同時，同步建設全市統一的公共資源交易電子監察系統，針對20類問題35個風險點，通過一網運行系統對各類交易活動實時監控、預警糾錯、績效評估、全程留痕。通過轉變管理方式，強化事前事中事后監管。

三、推行權力清單制度中存在的不足之處

蚌埠市盡管在推行權力清單制度建設中取得了一定的成效，得到群眾的一致好評，但認真回訪追究，發現還存在許多不足，亟需完善。

（一）社會參與度不高，效果不明顯

在實踐中，行政權力清單制度往往由政府“自編、自導、自演”，社會參與度不高，權力清單事項一般在政府網站一掛了之，公開與透明度不高，普通百姓不主動搜尋很難獲悉相關情況。除了市編辦、市法制辦、市行政審批監管局、市監察局等幾個直接參與的部門外，其他不直接參與行政權力清單制度建設的部門和工作人員普遍對行政權力清單制度建設情況知曉不多，由此出現了圈內熱、圈外冷的不良現象。面向蚌埠市委黨校主體班學員和安徽省委黨校研究生發放的400份并有效回收348份的問卷調查結果也反映了這一現象。25.6％的人認為，蚌埠市推行行政權力清單制度效果明顯，56％的人認為，蚌埠市推行行政權力清單制度效果一般，7.8％的人認為，行政權力清單在實施中走樣、變形，10.6％的人表示不知道此事，甚至有17.2％的人不知道自己行使的是什么行政權力。

（二）權責不清，導致執行中走樣變形

1.行政權力邊界不清晰。在權力運作過程中，上下級政府和不同部門之間行政權力邊界不清晰依然突出，在放權和清理行政權力的過程中，各部門都會尋找對自己有利的法律和依據，遇到有利的事情相互爭搶，遇到不利的事情相互推諉，從而導致權力執行的扭曲和上下級政府機構間非制度性博弈的日益加劇。通過問卷調查，47.7％的人認為，市直部門間的權力分配缺乏明確規定，存在交叉現象；44％的人認為，部門內部權力配置沒有法定化、制度化、清單化，存在疊加或者缺失現象。

2.每項權力應承擔的責任不明確。國家行政機關依法享有管理國家和社會事務的權力，但每一項權力的行使背后需要承擔什么樣的責任不是很明確，即使各單位按照要求出臺了責任清單，但多數是在倉促的時間內為完成任務而應付了事的。盡管各部門都普遍抱怨編制嚴重不足，無法承接上級下放的權力，但同時部分單位仍存在著養懶人現象，導致有些崗位有名無實，致使權力清單制度在推行中走樣變形。

（三）部分做法有悖于改革最初的價值目標

推行權力清單制度，界定政府的權力邊界，旨在給市場和企業帶來更大的發展空間，給百姓帶來更多的便利。同時我們也要看到，在規范權力運行過程中，由于減少了權力尋租的空間，一些部門的工作人員無所作為、消極應對，具體表現為：一是打包權力。調查問卷顯示，49.1％的人認為，有些單位為了完成清理任務，將權力事項捆扎打包，以減少改革后的項目數量；34.2％的人認為，部分單位因“行政權力進清單，清單之外無權力”，爭相擴大權力事項，將一些機關內部的運行管理、公共服務等列入權力事項，以增加清理前的權力基數。二是轉移權力。調查問卷顯示，45.4％的人認為，一些部門迫于權力清單的高壓態勢，不得已將相關權力事項取消，但又巧妙地轉移給“二政府”即各類評審機構。權力清單雖“清”了、“短”了，但企業要跑的事項還是很多。三是消極規避。權力清單公開后對權力運作有所限制，這可能導致一些手握權力者借權力清單之名不作為；或者權力擁有者口頭上也不離清廉服務為民，但背地里依然我行我素。調查問卷顯示，37.6％的人認為，部分干部借權力清單為名不作為。

（四）相關配套制度未及時跟進

1.行政權力清單制度與相關法律法規不同步。我國的法律、法規制度會根據當前社會經濟發展的形勢需要經常立、改、廢，如果沒有專業人士及時對相應的具體執法項目提出修改意見，就有可能出現行政權力清單與相關法律法規不同步現象。若一律基于“清單之外無權力”而被廢除，就會導致某些領域疏于管理，或者無視清單規定而行使不正當的管理權力。還有一部分行政權力已無必要行使，但是由于法律沒有及時修正，就不能廢止。調查問卷顯示，60.6％的人認為，行政審批事項經過多次清理，目前保留事項基本具有法律法規依據，但是有些法律法規本身已經滯后或不符合實際需要，甚至帶有明顯的部門利益傾向，這對推行權力清單制度極為不利。

2.行政權力公開透明不夠。第一，公開權力清單的平臺較少，除了政府網站和政務信息公開網等官方途徑之外，其他載體少見權力清單相關信息。第二，行政權力網上運作平臺尚未完全建成，功能還有所欠缺，橫向與部門沒有實現互聯互通，縱向與省、縣區沒有實現互聯互通。政務服務中心軟硬件設施老化，容量不足，影響公眾的辦事效率和權力運作的透明度，同時，也給部分權力的暗箱操作及“潛規則”運作留下了空間。

3.監管缺位。由于紀檢在監督方面的實效性達不到，輿論監督、法律監督、民主監督權威性不夠強，人民群眾監督的渠道不很暢通，因而導致不同監督的合力作用沒有充分發揮，權力監督制度中的漏洞和屏障較多，存在“牛欄關貓”現象，各種監督制約權力的作用大打折扣。調查問卷顯示，68.4％的人認為，落實整個權力清單制度缺少相應的監管制度。

四、建立健全權力清單制度，助推政府治理現代化

政府通過推行權力清單制度，進一步理順了政企、政社、政事關系，由此，轉變了政府職能，推動政府治理由無序到統一、由人治到法治、由管理到服務、由無限到有限的轉變，切實將政府職能落實在創造良好環境、提供優質服務、維護社會公平正義等方面。

（一）加強頂層設計，促進政府治理由無序到統一轉化

1.權力清單應該全面覆蓋所有權力才能形成改革合力。第一，權力清單應當覆蓋所有層級，即縱向到底，從上到下的各級黨政部門都必須公開各自的權力清單，不遺漏任何一個層級。第二，權力清單在橫向上應當覆蓋所有部門，即橫向到邊，所有掌握公權力的部門（國家安全機關除外）都應推行權力清單制度，不允許存在不受監督的特殊部門。第三，全面梳理“非權力清單”，使得非權力行為與權力行為要求一致，配置科學、合理，依法行使，全面發揮出清單制度的功效。

2.制定全國性的法律法規，全面規范行政權力清單制度。權力清單制度的推行是一項嚴肅性的工作，我國政府有必要制定全國性的法律法規予以保證，否則，各地標準不一，容易導致混亂，銜接不暢。國務院要充分吸納地方政府在推行權力清單實踐中所積累的經驗和創新做法，將其整合、提升，制定行政權力清單“條例”，全面規范行政權力清單制度。第一，為維護權力清單制度的統一性和嚴肅性，該“條例”中要有強制性條款以保證清單的權威性，并用規范性文件形式統一公布清單，以保證形式上的統一。強制性條款包括規定權力清單編制和出臺的主體、程序、主體的權限、客體范圍、權力清單的適用范圍、性質和效力以及違反權力清單需承擔的責任等。第二，“條例”應當鼓勵地方政府在不影響我國政府推行權力清單制度的大原則前提下自行探索、創新，根據不同地方的實際情況自主選擇適合本地的權力公開方式和途徑等。

（二）嚴格依法確權，促進政府治理由人治到法治轉化

1.要從立法上明確各級政府的權力邊界。我國各級政府的權力來自憲法及地方組織法的授權，但這些法律對于各級政府到底有哪些權力的規定比較原則、抽象，實踐中往往容易出現權力濫用現象，使權力偏離公共性，給權力尋租帶來機會。各地在建立權力清單制度過程中，立法機關基本不參與，即沒有在源頭上明確各級政府和各部門的元權力的權力邊界，改革還是沒有超越單純的行政改革范圍，改革的合法性、持久性和有效性無從保證，因而難以從根本上解決問題。筆者建議，應組建一個高端的專家團隊，擬定各級政府權力邊界初稿，在充分征求社會各方意見的基礎上，將各級政府權力細化為政府和部門的權力清單，提交各級人大討論通過，即權力清單的內容不是由其他部門說了算，而是由立法機關來確定，這樣以保證權力清單的嚴肅性、合法性及執行的強制性。

2.修改完善與清單有關的法律規定。第一，修改《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，把各級政府權力清單納入人民代表大會及其常務委員會的監督范疇，作為規范性文件的備案審查范圍。第二，修改行政復議法和行政訴訟法，實現其與權力清單制度的融合，明確權力清單在行政復議和行政訴訟過程中的地位和作用，增加權力清單在行政復議和行政訴訟中具體運作條款。第三，修改國務院的《信息公開條例》相關內容，把權力清單納入政府必須公開的信息目錄范圍之內。第四，完善政府部門的法治考核指標，把推行權力清單的過程與效果納入政府法治建設之中。

3.建立權力清單和運行流程動態調整機制。調查問卷顯示，63.8％的人認為，應對權力清單實行動態管理，建立有進有出的機制。第一，建議實行權力清單年審制度，每年審核一次，由立法機關負責。無論是保留項目，還是增減項目，均由政府廣泛征求社會各界意見，各方綜合評估后，經立法機構審核表決通過，交由政府組織實施。第二，經立法機構審核確認的權力清單統一由立法機關按年份分級在政府網站等載體上進行公布、公開。

（三）結合簡政放權，促進政府治理由管理到服務轉化

1.通過推行權力清單制度，進一步加大簡政放權的力度。第一，凡是對直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的經濟社會管理事項，盡量下放到基層管理。第二，對行政處罰事項，要重點推進屬地管理。推行權力清單制度應使政府權力事項大幅度減少，真正把權力清單做成一份“瘦身”的清單、政府職能歸位的“清單”。

2.通過推行權力清單制度，進一步提高簡政放權的質量。第一，推行權力清單制度，要突出問題導向和百姓關心的重點，抓住主要矛盾。當前，百姓訴求最多的問題主要集中在審批事項和執法領域的那些與企業生產、群眾生活密切相關的、直接面向行政相對人的政府權力，所以，應該順應民意，首先清理和規范這兩類行政權力，讓老百姓看到實實在在的效果。第二，權力清單制度要切實起到高效便民的作用，必須要求政府對各種權力事項，特別是對企業生產、群眾生活、就業創業等方面有直接影響力的權力事項，逐項繪制簡明扼要、百姓能看懂的權力運行流程圖，真正起到“辦事指南”的作用。

3.通過推行權力清單制度，進一步理清理順權責關系。調查問卷顯示，58.6％的人認為，應當明確各層級政府各部門及其內部權力劃分。第一，以推行行政權力清單制度為契機，按照財權、事權相統一的原則，明確規定省、市、縣、鄉不同層級政府的職權重點，在各自職權范圍內推行行政權力清單制度。第二，強化部門責任。按照政府不同部門性質和職責定位，明確各自的職能重點和責任。為防止責任分化、淡化、弱化，應該堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門和其他部門責任，確保責任落實到具體的部門和崗位。第三，合理劃分部門間的職權，理順部門間的權力關系，明確規范部門職責分工，破解部門間職責交叉、協調不暢等難題，切實提高行政效率。

（四）推進陽光示權，促進政府治理由封閉到公開轉化

1.公開示權。經過立法機關審核通過的行政權力清單、責任清單、負面清單、權力運行流程等項目的所有信息和要素，除涉及國家秘密及依法不予公開之外，應當完整、準確地在政務服務中心網、政府門戶網站等通過專欄進行公示。將政府權力的所有項目和流程全部置于群眾的視線內，不留死角，增加權力運作的透明度，保障百姓的知情權，讓權力在陽光下運行。

2.拓寬權力信息公開的渠道。探索直接、快捷、有效的數字電視、告知單、公告牌、明白卡等途徑公開政府信息，做到規范簡潔、便于操作、權威可信，真正實現權力公開信息讓人民群眾“看得懂、聽得到、信得過、能監督”。同時還要發揮政府其他信息公開載體的功能和作用，如通過“12345市長熱線服務中心”、電視臺“政行風熱線”、新聞發布會等問政互動平臺，微博、微信、客戶端等快捷回應平臺，完善探索信息發布工作。

3.加強權力公開的宣傳教育。第一，把推行權力清單公開納入各級干部培訓計劃，增強各級干部特別是領導干部的政策執行力。第二，對政府權力公開主體分管領導、機構負責人、工作人員等要進行業務和技能培訓，全面提高系統工作能力，提升權力公開工作質量。第三，通過宣傳教育使群眾逐步適應權力公開的形式，要加強對群眾辦事方式的引導，宣傳無紙化辦公、網上辦事，改變群眾依賴窗口和現場辦事的慣性，積極鼓勵他們網上遠程自我服務。

（五）深化全程控權，促進政府治理由無限到有限轉化

1.監督和制約權力的前提是公開權力，政府治理必須對權力運行實施全方位、全領域、全過程監控。權力清單制度從權力源頭著手，要劃清政府與市場、政府與社會、政府內部各層級和部門間的權力邊界，以清單形式公開，讓權力在陽光下運行，為群眾監督權力，也為上級政府和監督部門掌握、監督各級政府部門的公共權力行使狀況提供有效途徑。清單的公開，有效強化了輿論監督、公眾監督、民主監督等多元監督作用，能有效彌補黨政自我監督的不足。調查問卷顯示，64.4％的人認為，應加強和完善清單內外權力的監督。

2.要加快制定出臺政府權責清單運行監管辦法和相關配套制度，構建有效監管機制，推動權力監督工作的常規化、程序化、規范化，突破自我監督的弊端，提升綜合監督的信度和效度。確保各部門嚴格依法行政、依清單行使行政職權，使清單制度落地見效。

3.完善、細化責任清單和責任追究，確保清單制度的系統性與協調性。第一，為避免相關部門規避制度性漏洞和責任，盡可能不讓它們自己制定并完成本部門的責任清單和責任追究工作，應將責任清單和責任追究擬定工作交給紀檢、法制辦等中立部門把關，防止責任異化，確保把責任落實到具體部門和個人身上。第二，加大巡視檢查的力度和強度，嚴格追究用權者錯位、越位、不到位、不作為、亂作為的責任，對不按照清單行使權力的部門和個人，要嚴肅追究責任，讓用權者謹慎用權，敬畏權力。

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責任編輯李雯

〔中圖分類號〕D63

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）03-0070-05

〔收稿日期〕2016-04-02

〔基金項目〕中共安徽省委黨校2015年重點課題。

〔作者簡介〕饒彩霞（1970-），女，湖北浠水人，中共蚌埠市委黨校公共管理教研部副教授，研究方向為公共管理。