“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”的正當(dāng)性研判

2016-02-12 16:32:30宋崇陽

中共山西省委黨校學(xué)報 2016年3期

宋崇陽

（中國政法大學(xué)研究生院，北京　100088）

宋崇陽

（中國政法大學(xué)研究生院，北京100088）

〔摘要〕合法性與正當(dāng)性是衡量法律制度的重要標(biāo)準(zhǔn)，正義的法律制度應(yīng)當(dāng)符合“合法且正當(dāng)”的要求。隨著《行政訴訟法》的不斷完善，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”的合法性問題得到解決，而對正當(dāng)性問題的研究并不充分，導(dǎo)致實踐中經(jīng)常出現(xiàn)合法性與正當(dāng)性的混淆。“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”的正當(dāng)性確定，應(yīng)從概念正當(dāng)性、實證正當(dāng)性及規(guī)范正當(dāng)性等方面加以研判，確認(rèn)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”屬于“合法且正當(dāng)”的法律制度。

〔關(guān)鍵詞〕《行政訴訟法》；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；概念正當(dāng)性；實證正當(dāng)性；規(guī)范正當(dāng)性

“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”被譽(yù)為“執(zhí)政為民的試金石”、“法治建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)”、“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新的大智慧”、“政府自身建設(shè)的好抓手”〔1〕。目前，各地政府也出臺了許多相關(guān)規(guī)定，在地方上率先開始要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭。許多學(xué)者從各個角度對該制度進(jìn)行了大量的研究和探索，為建立和完善該制度提出了極有價值的見解。但有些學(xué)者也提出了質(zhì)疑，認(rèn)為行政首長出庭應(yīng)訴不宜由行政訴訟法將其確立為統(tǒng)一的強(qiáng)行法規(guī)范。《行政訴訟法》第三條規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”該規(guī)定解決了“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”的合法性問題，但對該制度的正當(dāng)性問題，關(guān)注的人并不是很多。筆者旨在探討“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”的正當(dāng)性問題，以求教于大家。

一、“正當(dāng)性”的研究進(jìn)路

正當(dāng)性與合法性的對立統(tǒng)一是現(xiàn)代法律制度的重要特征。盡管在現(xiàn)代社會正當(dāng)性通常表現(xiàn)為合法性，但合法性與正當(dāng)性概念不可混淆，更不可互相代替。離開正當(dāng)性的合法性就可能成為單純的統(tǒng)治工具；而離開合法性的正當(dāng)性也是空中樓閣〔2〕。“正當(dāng)性”追問的是政治權(quán)力的道德證成基礎(chǔ)，也就是在什么條件下人們在道德上可以接受別人對他們進(jìn)行統(tǒng)治〔3〕。

現(xiàn)在的研究中出現(xiàn)兩種情況：其一，對合法性的理解較為寬泛，用合法性涵攝正當(dāng)性，把正當(dāng)性作為證成合法性的要素之一，即完成了合法性的證成，正當(dāng)性就是不證自明的。其二，研究中談?wù)?dāng)性或者在使用“正當(dāng)性”這個術(shù)語時，將其視之為一個可以任意使用的研究“范式”，而對“正當(dāng)性范式”的具體內(nèi)涵、方法、手段、過程、標(biāo)準(zhǔn)等不進(jìn)行分析〔4〕，因而經(jīng)常會出現(xiàn)“正當(dāng)性”研究大多處于必要性、可行性等層面，或者導(dǎo)致研究內(nèi)容本身并非是“正當(dāng)性”研究。

正當(dāng)性多用于哲學(xué)、政治學(xué)、法哲學(xué)等領(lǐng)域，在具體法律制度中的正當(dāng)性判斷，尚不清晰。因此，筆者首先嘗試分析正當(dāng)性在其他領(lǐng)域的界定，再將其運(yùn)用于考察行政訴訟法的具體制度中來。

哈貝馬斯認(rèn)為，“正當(dāng)性意味著對于一個正直秩序所提出的被肯認(rèn)為對的及公正的這項要求實際上存在著好的論證；一個正當(dāng)?shù)闹刃驊?yīng)得到肯認(rèn)。正當(dāng)性意味著政治秩序之被肯認(rèn)之值得性”〔5〕。盧曼將“正當(dāng)性”定義為：“事實上存在著約束性決定賴以為基礎(chǔ)的法律、原則或價值的普遍信念。”〔6〕洛克認(rèn)為，政治權(quán)力的正當(dāng)性需要三個層次的要求：一是符合法定授權(quán)，二是符合道德層面的要求，三是需要公民主體在自由情況下的認(rèn)可。

從上述對正當(dāng)性的闡述中，可以概括出“正當(dāng)性”應(yīng)具有的幾個標(biāo)準(zhǔn)：首先，某項制度或法律需要得到公民的認(rèn)可，且這種認(rèn)可必須在公民處于自由狀態(tài)下，即公民是自由、發(fā)自本心地承認(rèn)該項制度或法律，基于社會契約的原理，公民的認(rèn)可得以賦予正當(dāng)性。其次，該項制度或法律需要符合憲法的要求，即在合法的前提下檢視正當(dāng)性問題。第三，公民認(rèn)可該項制度或法律后，需要承擔(dān)守法的義務(wù)，無論這種守法義務(wù)是直接來自于法律還是來自于道德，“認(rèn)可”與“守法義務(wù)”有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。最后，從法律技術(shù)的角度來看，要對法律或制度中出現(xiàn)法律概念進(jìn)行正當(dāng)性解釋，即確定法律概念的使用及解釋符合該法律或制度的目的。

由此，以“正當(dāng)性”范式檢視“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”可因循以下路徑：第一，檢視該制度規(guī)范的概念使用問題，即確定“負(fù)責(zé)人”的內(nèi)涵和外延，并與其他類似概念進(jìn)行區(qū)分，研究該法律概念的使用是否是正當(dāng)?shù)摹Ｍㄟ^研究各地方規(guī)章的相關(guān)概念內(nèi)涵、外延的規(guī)定，明確《行政訴訟法》中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的具體內(nèi)涵。第二，檢視該制度的“認(rèn)可”和“守法義務(wù)”的問題，即一方面從實證的角度考察公民、社會等對該制度的傾向，考慮地方行政機(jī)關(guān)對相關(guān)的制度的執(zhí)行情況，以及公民對該制度的具體認(rèn)知和態(tài)度；另一方面，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的守法義務(wù)的來源與違反守法義務(wù)的后果，以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行事。第三，檢視“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”的合法性問題，此處的合法性不僅僅只考慮法律的授權(quán)問題，更多的是要考慮法律體系內(nèi)部的自洽問題。制度的正當(dāng)性蘊(yùn)含了與其他制度之間的協(xié)調(diào)和融洽，因此，法律體系內(nèi)部的自洽，應(yīng)當(dāng)成為檢視制度正當(dāng)性的重要環(huán)節(jié)。

二、概念正當(dāng)性：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的正當(dāng)性解釋

現(xiàn)有研究和地方政府規(guī)章經(jīng)常使用“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”和“行政首長”兩種表述，有的地方政府規(guī)章還采用“行政機(jī)關(guān)法定代表人”的表述，而《行政訴訟法》采用的則是“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”，還有其他法律中與之類似的“直接負(fù)責(zé)的主管人員”和“直接責(zé)任人”的表述。只有對上述幾個類似概念進(jìn)行分析和區(qū)別，才能解釋《行政訴訟法》采用“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”表述的因由，論證該法律概念使用的正當(dāng)性。

（一）“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的界定

在實踐中，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的概念尚未統(tǒng)一，不同地方政府規(guī)章對“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的界定也不一致。有的政府規(guī)章界定“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”為單位的法定代表人、主持工作的負(fù)責(zé)人或者分管負(fù)責(zé)人；有的界定為行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、分管法制和分管業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人以及其他負(fù)責(zé)人；還有的界定為包括各縣（市）區(qū)人民政府，市和縣（市）區(qū)政府工作部門，省以下實行垂直管理的部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織等單位的主要負(fù)責(zé)人或分管業(yè)務(wù)等其他負(fù)責(zé)人。最高人民法院發(fā)布的司法解釋中，明確把“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”確定為行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人，排除了其他的負(fù)責(zé)人。

（二）“行政首長”的界定

有些地方性政府規(guī)章中采用“行政首長”的用法，但觀其內(nèi)涵有所不同。實踐中，“行政首長”的內(nèi)涵主要有三層意思：一是特指政府及各部門正職領(lǐng)導(dǎo)，二是指政府的行政正職和副職，三是把行政首長與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人等同。

《憲法》第八十六條和第一百零五條規(guī)定了我國行政機(jī)關(guān)采取首長負(fù)責(zé)制。“行政首長”在憲法上特指負(fù)責(zé)中央和地方各級人民政府工作的最高首長。《憲法》作為具有最高效力的根本大法，對“行政首長”已然作出相應(yīng)的規(guī)定，那么“行政首長”的內(nèi)涵和外延的確定應(yīng)當(dāng)同樣依照憲法來確定。因而，各級人民政府的“行政首長”應(yīng)當(dāng)有且只有一人，其他的副職領(lǐng)導(dǎo)協(xié)助工作。

（三）采用“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”概念的正當(dāng)性解釋

從邏輯上來看，第一，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政首長，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭當(dāng)然不排斥行政首長出庭，這就從概念上給予實踐一定的選擇性。第二，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)的負(fù)責(zé)人，其他非行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人不包括在內(nèi)。直接負(fù)責(zé)的主管人員則可能是任何單位內(nèi)的主管人員，其范圍要大于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，且該概念并不限于行政機(jī)關(guān)的范圍內(nèi)，因而在《行政訴訟法》中不能使用。第三，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)由哪些人負(fù)責(zé)的問題，而直接責(zé)任人則指具體執(zhí)行或直接實施違法行為的人員，排除了決策者，也就排除了經(jīng)常作為決策者的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。

從實證的角度來看，采用行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的表述更加符合現(xiàn)實情況，更易于制度的實現(xiàn)和落實。首先，根據(jù)最高人民法院公布的數(shù)據(jù)來看，2014年各級人民法院受理的一審行政案件15.1萬件〔7〕。與之相比，行政首長的數(shù)量則遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于行政案件的數(shù)量，再加上二審案件和再審案件，要求行政首長做到出庭應(yīng)訴，在現(xiàn)實中是不可行的。而行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人所包含的不僅僅是行政首長，還包括副職負(fù)責(zé)人，在應(yīng)訴人員的范圍上有一定的擴(kuò)大，在保證政府工作正常運(yùn)行的同時，可以讓他們參與到庭審中來。其次，作為主管某項事務(wù)的負(fù)責(zé)人對本領(lǐng)域內(nèi)行政事務(wù)比較熟悉，更了解作出行政行為的具體程序和內(nèi)容，庭審過程中便于從他們那里得到真實的信息和情況，有利于庭審的效果和裁判的落實。最后，司法解釋限定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍的解釋，是為了防止行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人范圍的擴(kuò)大，避免行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制成為空架子。

三、實證正當(dāng)性：“認(rèn)可”與“守法義務(wù)”

“認(rèn)可”意味著承認(rèn)國家及法律道德上的正當(dāng)性，由“認(rèn)可”衍生的“守法義務(wù)”，不再只源于權(quán)力的要求，還源于對正當(dāng)性確認(rèn)的要求。從國家層面來看，國家的認(rèn)可更多的是對法律效力的賦予，通過法定程序?qū)崿F(xiàn)“合法化”，從而完成了法律權(quán)威來源的證成。從社會層面來看，實踐中的“認(rèn)可”需要參照法律在社會中運(yùn)行的情況，法律的社會效果從客觀上為正當(dāng)性賦予提供參考。從公民層面來看，公民一旦在自由狀態(tài)下“認(rèn)可”，即承認(rèn)國家和法律對自身管理的正當(dāng)化，公民則被要求承擔(dān)服從法律的義務(wù)。

法律的正當(dāng)性、法律權(quán)威與守法義務(wù)是法哲學(xué)中密切關(guān)聯(lián)的三個論題，守法義務(wù)對應(yīng)著法律權(quán)威，按照自然法傳統(tǒng)的觀點(diǎn)，二者共同源于法律的正當(dāng)性。一切法律文本都旨在轉(zhuǎn)化為法律現(xiàn)實，一切立法也都期望化為具體的守法行動，這是法律制度之目的所要求的〔8〕。

（一）國家認(rèn)可：合法性證成

在承認(rèn)合法性與正當(dāng)性不同的基礎(chǔ)上，兩者之間的邏輯關(guān)系可以概括為四種：“合法且正當(dāng)”、“合法但不正當(dāng)”、“不合法但正當(dāng)”、“不合法且不正當(dāng)”。一個好的法律或制度應(yīng)當(dāng)符合“合法且正當(dāng)”的模式。

行政法中首先要考察合法性問題，合法性原則也正是行政法的基本原則之一，缺乏合法性的行政行為不具有相應(yīng)的效力，缺乏合法性的法律也不能獲得相應(yīng)的法律效力。合法性可分為兩個層面解釋，其一是立法的合法性問題，即法律或制度的創(chuàng)設(shè)是否具有法律上的授權(quán)，是否違反上位法的規(guī)定；其二是執(zhí)法的合法性問題，在這里關(guān)注更多的是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時，是否符合法律的權(quán)限、范圍、程序、手段、方法等。《行政訴訟法》修改之前，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”經(jīng)常受到來自第一層面合法性問題的詰難，即缺乏上位法的授權(quán)和法律依據(jù)，原因是《立法法》第八條規(guī)定，訴訟和仲裁制度只能制定法律，地方各級政府規(guī)章對負(fù)責(zé)人出庭制的規(guī)定，就會面臨越權(quán)的風(fēng)險。

在法治國家，只有在合法的前提下來討論正當(dāng)性才有意義。《行政訴訟法》修改之后，明確規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”，為該制度提供了法律依據(jù)，解決了該制度的合法性問題。制度的法律化本身就帶有國家認(rèn)可的性質(zhì)，恰如法律的經(jīng)典定義所述“法是由國家制定、認(rèn)可并由國家保證實施的”〔9〕。

（二）社會認(rèn)可：制度落實的實效性

自2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》以來，有些地方政府制定規(guī)章，開始對“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”進(jìn)行實踐和探索。2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》發(fā)布后，各地方政府規(guī)章紛紛出臺，對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定。

地方政府本身也對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭情況進(jìn)行了觀察和統(tǒng)計，并提出各種對策提高行政訴訟中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭率。《江蘇省高級人民法院工作報告（2015）》中顯示，2014年江蘇省全省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)86.10％，全省41個縣（市、區(qū)）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)100％。一審行政案件以撤訴方式結(jié)案2 378件，撤訴率為28.04％，可以看出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭有助于行政爭議的實質(zhì)性化解。《山東省高級人民法院工作報告（2015）》同樣提到要“推動落實行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度”。北京市高級人民法院也提出相應(yīng)的要求，努力實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的全覆蓋。

由此可見，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制在實踐中已順利實施，并獲取了大量的經(jīng)驗。這說明，一方面是地方政府在積極執(zhí)行國家依法治國、依法行政的政策，另一方面也反映出了實踐對該制度的認(rèn)可。

（三）公民認(rèn)可：“定分止?fàn)帯崩砟畹靡约訌?qiáng)

《行政訴訟法》第一條明確規(guī)定了解決糾紛的目的，而實踐中行政訴訟面臨的問題就是“案結(jié)事不了”。對于公民來說，行政訴訟意味著相對人與行政主體之間發(fā)生了爭議，無論最終結(jié)果如何，公民的首要目的就是為了解決糾紛。訴訟本身就是為了判斷紛爭而存在的，公民在訴訟的同時也在經(jīng)歷著辨明是非的過程，即使最終敗訴，公民只要明確了解敗訴理由，也是可以接受的。對于行政主體來說，即使公民勝訴，也不見得可以解決糾紛，其主要原因可能是：其一是代表行政機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟的代理人沒有如實或按期地進(jìn)行匯報，導(dǎo)致可以作出決定的負(fù)責(zé)人依然不了解案情，以致無法履行或不愿履行裁判；其二是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不了解庭審情況，不知道行政機(jī)關(guān)敗訴之因由，從而不知如何履行，或者重新作出依然有爭議的行政行為。

“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”在地方實施以來，對實質(zhì)性解決糾紛有著重要的作用。首先，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直接出庭應(yīng)訴，可以更為直觀地了解案件的來龍去脈，通過庭審可以明確法律的要求以及最終裁判的因由，對于法院的裁判更加容易接受和履行。其二，對于相對人提出的相關(guān)問題，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人得以給出權(quán)威的解答，在法定職權(quán)范圍內(nèi)可以最短的時間作出相應(yīng)的決定，從而化解糾紛。其三，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人得以與相對人直接接觸，溝通順暢，相對人的訴求也得以引起行政機(jī)關(guān)的重視，對糾紛的解決有著重要的意義。

（四）行政機(jī)關(guān)的“守法義務(wù)”

政治理論中的守法義務(wù)強(qiáng)調(diào)較多的是公民的守法，而非國家的守法。在法律的視野下，守法的義務(wù)則是平等的，無論自然人、法人還是其他組織都有服從法律之義務(wù)，行政機(jī)關(guān)也不例外。尤其在行政法領(lǐng)域，行政主體對法律的遵守更是法律監(jiān)督的核心問題，缺乏守法的行政主體，則可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用。

行政機(jī)關(guān)的守法義務(wù)可以從兩個層面加以考察：一是規(guī)范層面的義務(wù)，即具體法律的規(guī)定問題；二是道德層面的義務(wù)，即正當(dāng)性本身的義務(wù)問題。對于前者來說，《行政訴訟法》第三條與第六十六條共同構(gòu)成了完整的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭”的守法規(guī)范，第三條為假定條件，第六十六條為法律后果。這就意味著從規(guī)范層面來看，如果行政機(jī)關(guān)不履行其守法義務(wù)，則會承擔(dān)相應(yīng)的不利后果，以此強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)遵守法律。對于后者來說，道德義務(wù)源于“認(rèn)可”。國家的認(rèn)可意味著該法律具有權(quán)威性，作為國家代表的行政機(jī)關(guān)本身具有服從國家法律的義務(wù)；社會的認(rèn)可意味著法律實效性的問題，社會認(rèn)可賦予行政機(jī)關(guān)以輿論壓力；公民的認(rèn)可意味著可接受性問題，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)挑戰(zhàn)已經(jīng)為公民所接受的行為方式，從而避免公民的不服從。

四、規(guī)范正當(dāng)性：法律體系的“自洽”

法律或制度的正當(dāng)性還在于該法律或制度是否符合法律體系的要求，是否得以正當(dāng)?shù)靥幱诜审w系內(nèi)部，即不與其他相關(guān)的法律規(guī)則相抵觸，不與其他相關(guān)的法律制度相抵觸，不會挑戰(zhàn)整個法律體系的完整性和邏輯自洽。“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”不僅在條文上需要融入《行政訴訟法》中，而且需要在行政法內(nèi)部以及整個法律體系內(nèi)部完成其邏輯證成。此處討論的規(guī)范正當(dāng)性問題，毋寧是在合法性的前提下，考慮與其他法律或制度之間的交互，從規(guī)范的正當(dāng)性導(dǎo)入法律體系內(nèi)部的正當(dāng)性。

（一）《行政訴訟法》內(nèi)部自洽：實質(zhì)平等的要求

對于“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”存有質(zhì)疑的人認(rèn)為，在沒有強(qiáng)迫行政相對人出庭的情況下，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭的做法有違平等的要求。從表面上看，此種做法是有增加行政機(jī)關(guān)義務(wù)的嫌疑，但事實上，這是符合平等要求的，具體應(yīng)從以下兩方面理解：

1.平等的實質(zhì)。“平等”可以分為形式平等與實質(zhì)平等，形式平等的理念隱含在法律和制度之中。作為平等原則，形式平等只關(guān)心原則上的正義和公正，對于實質(zhì)上的正義和公正則不述及〔10〕。形式平等意味著同樣事件同樣對待，遵守同樣的規(guī)則，并不探究規(guī)則本身是否符合正義的價值。實質(zhì)平等注重結(jié)果上的平等，它對于什么是平等和不平等已有先在的評判標(biāo)準(zhǔn)，而這種標(biāo)準(zhǔn)往往訴求于道德的直覺〔10〕。實質(zhì)平等是從平等本身的內(nèi)容出發(fā)，以在過程和結(jié)果中檢視是否平等，尤其以結(jié)果為重，實質(zhì)平等是對形式平等的進(jìn)一步發(fā)展，換句話說，形式平等可以解決合法性的問題，實質(zhì)平等則需要求諸正當(dāng)性。

2.“負(fù)責(zé)人出庭”的“平等性”。行政訴訟區(qū)別于其他訴訟的最重要特點(diǎn)在于當(dāng)事人雙方實質(zhì)權(quán)力和權(quán)利的不平等，即使在訴訟中具有同樣的地位，也很難說當(dāng)事人雙方具有同樣的訴訟能力。在平衡當(dāng)事人權(quán)力和權(quán)利的過程中，對行政主體施加更多的義務(wù)，也是不違反平等的實質(zhì)的。另外，行政訴訟中的其他制度也有類似的考慮，例如，《行政訴訟法》中關(guān)于舉證責(zé)任的相關(guān)制度就要求行政主體承擔(dān)遠(yuǎn)重于行政相對人的舉證責(zé)任，其理由在于行政主體的地位更能夠獲取證據(jù)，并以此加強(qiáng)對行政權(quán)行使的監(jiān)督。同理，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制也是基于實質(zhì)平等要求而設(shè)立的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為了免于出庭應(yīng)訴，對具體行使行政權(quán)的公務(wù)人員也會提出更高的要求，從而控制行政權(quán)的濫用。

（二）法律體系內(nèi)部的自洽：代理人制度的消解

“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”面臨的另一個矛盾是代理人制度的適用問題。《行政訴訟法》第三十一條規(guī)定：“當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人作為訴訟代理人。”而負(fù)責(zé)人的法定出庭義務(wù)與代理人制度相抵觸，其理由在于，作為當(dāng)事人，在訴訟中當(dāng)然可以委托代理人代為參加訴訟。但事實上，兩種制度之間并沒有抵觸，可以配合適用。

首先，《行政訴訟法》中并沒有剝奪被告委托代理人的權(quán)利，對于該制度的質(zhì)疑本身混淆了當(dāng)事人出庭和委托代理人之間的關(guān)系。當(dāng)事人是否必須出庭應(yīng)訴與當(dāng)事人是否有權(quán)利委托代理人是兩個問題，當(dāng)事人出庭強(qiáng)調(diào)其出庭義務(wù)，而委托代理人則屬于當(dāng)事人訴訟權(quán)利的范疇。因而以后者否定前者，在邏輯上也是說不通的。

其次，法律要求當(dāng)事人必須出庭也有先例可循。大多數(shù)情況下，當(dāng)事人可以委托代理人代為參加訴訟，但在一些法定情形下，即使有代理人，當(dāng)事人也要出庭應(yīng)訴，例如《民事訴訟法》第六十二條規(guī)定：“離婚案件有訴訟代理人的，本人除不能表達(dá)意志的以外，仍應(yīng)出庭；確因特殊情況無法出庭的，必須向人民法院提交書面意見。”從該立法例可以看出，訴訟代理人制度并非是絕對普遍適用的，通過法律的規(guī)定得以對代理人制度的適用加以限制。

最后，從訴訟代理人制度的起源來看，訴訟中的代理人制度起源很早，最早是具有法律知識和技術(shù)的人，幫助當(dāng)事人進(jìn)行訴訟而建立的制度，隨后經(jīng)過發(fā)展成為訴訟中最重要的制度之一。訴訟代理人制度建立的核心在于，法律知識和技術(shù)并非普遍可以獲得的，作為極具專業(yè)性的活動，普通當(dāng)事人沒有能力獨(dú)立進(jìn)行訴訟。如果代理人僅具有進(jìn)行訴訟程序的能力，而不具有對訴訟標(biāo)的本身的了解，代理人制度的有效性就被大大削減。行政法本身就是極具專業(yè)性的，行政機(jī)關(guān)依據(jù)其專業(yè)知識和技術(shù)對本領(lǐng)域內(nèi)的事項作出相應(yīng)的行為，即使法律也不能過多干涉實體方面的問題，司法權(quán)也需要對行政權(quán)保持一定的謙抑態(tài)度。因此，對于專業(yè)化的處理，完全依靠代理人是難以實現(xiàn)的。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對作出行政行為的事實、依據(jù)等負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任，對相關(guān)情況的掌握和了解也要比普通人員更為熟悉。因而，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭，無論在程序上還是實體上均有著重要的法律意義和實踐意義。

綜上所述，法律正當(dāng)性的問題有著極深的歷史淵源，把正當(dāng)性作為研究范式分析具體的行政法律制度，可以從更深的層次對法律和法律制度加以理解。《行政訴訟法》作為“民告官”的法律，為公民權(quán)益提供了重要的保障途徑，隨著法律的修改完善，對公權(quán)力運(yùn)作的要求越來越高。“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制”的確立從法律上結(jié)束了公民告官不見官的窘境，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴也有了法律上的依據(jù)。法治國家的要求不僅要從合法性上對具體的法律制度加以判斷，還要從正當(dāng)性的角度對具體的制度加以分析，最終能夠制定出“合法且正當(dāng)”的法律制度。

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責(zé)任編輯李雯