推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設研究*

廣東省司法廳課題組

推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設研究*

廣東省司法廳課題組

黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，促進國家治理體系和治理能力現代化；并提出“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務”。在國家治理體系和治理能力現代化的大視野下，司法行政機關緊緊圍繞建設法治政府、服務政府，統籌整合政府和社會的各類法律服務資源，建設覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系，推進法治宣傳、法律服務、人民調解、法律援助、安置幫教等基本公共服務進駐城鄉村社，運用宣傳、教育、咨詢、顧問、調解、援助、幫扶等方式，引導、幫助和依靠群眾通過法律途徑表達訴求、協調利益和化解矛盾，推動公共法律服務在國家治理尤其是基層治理中發揮“法治、服務、為民”的獨特作用，努力成為維護公民合法權益、促進社會和諧穩定、實現國家長治久安的“第一道防線”，在國家治理和法治建設中發揮更大作用。

本文通過分析廣東省公共法律服務的發展現狀和存在問題，研究廣東省公共法律服務體系的核心要素，包括基本概念、基本屬性、服務內容、惠及范圍、服務主體、供給方式、資源配置、服務平臺、管理運行、績效評價等，提出廣東省“十三五”公共法律服務體系建設總體目標、基本要求、具體目標和工作措施。

一、我省公共法律服務的發展現狀和存在問題

（一）發展現狀

目前，我省公共法律服務體系正在初步建設中，公共法律服務作為基本公共服務，正在廣東“五位一體”、“法治廣東”、“平安廣東”、“幸福廣東”建設中發揮著越來越重要的作用。“一村（社區）一法律顧問”工作扎實開展。全省2.6萬個村（社區）實現了律師法律顧問全覆蓋，2015年，7300多名村（社區）法律顧問提供法律咨詢近28萬人次，舉辦法治講座5.4萬場次；調處矛盾糾紛2萬多宗，參與處理群體性、敏感性案件約1200件；代理群眾訴訟和實施法律援助7000多宗，出具法律意見書和審查各式合同1.6萬份，修改完善村規民約近4000份，村（社區）依法治理成效初顯，基層干群關系得到改善。公共法律服務內容不斷豐富。全省開展各類法治宣傳活動84多萬場次，已有普法電視頻道、廣播電臺、報刊欄目、網站351個，普法微博、微信170個，基層“以案說法”平臺3500多個；全省律師年辦理各類訴訟事務26.5萬多件、非訴訟法律事務近17.5萬件，公證機構年辦理公證事項136萬多件，司法鑒定機構年辦理案件數量達13萬件，全省基層法律服務所年辦理法律事務2.5萬件；全省人民調解組織年開展糾紛排查7.2萬多次，預防糾紛2.9萬多件，調解糾紛32.3萬件；法律援助基本對象覆蓋全省總人口的20%，加上符合條件的異地務工人員，共有約4700萬人納入我省法律援助覆蓋范圍，年辦理法律援助案件8.1萬多宗；全省建立各類型安置幫教基地1172家，安置率84%，全省刑滿釋放人員重新犯罪率在1.2%以下。公共法律服務網絡初步形成。全省已建成縣、鎮、村三級公共法律服務實體平臺1.7萬個；開通運行了“12348”公共法律服務電話熱線，累計解答群眾法律咨詢約12萬通，服務時間超過130萬分鐘；上線試運行網上“12348”廣東省公共法律服務大廳，初步實現法律服務的“全省一站式”網上提供。政府購買公共法律服務初見成效。法治宣傳、法律服務、人民調解、法律援助、安置幫教等公共法律服務項目納入了我省《政府向社會力量購買服務指導目錄》，全省各地政府購買公共法律服務也有不同程度的進展。

（二）存在問題

當前，我省公共法律服務體系的建設仍處于起步階段，還存在以下問題和困難需要逐步加以解決。

一是公共法律服務的屬性定位和內容范圍不夠清晰。公共服務體系發展之初，公共法律服務并未與教育、衛生、住房、文化等同時成為第一批基本公共服務，2012年出臺的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》和2009年出臺的《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009-2020）》（第一版）也并未將公共法律服務明確列入。隨著認識的深化，2014年出臺的《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009-2020）》（修編版）首次將公共法律服務列入基本公共服務范疇，但卻將其附屬在公共安全服務類中。省內各地目前在實踐中還沒有完全按照基本公共服務的屬性定位來推進公共法律服務。同時，公共法律服務的內容范圍在學術領域和實踐領域，在全國和省內均還存有一定程度的不同認識和做法。屬性定位和內容范圍的不夠清晰給公共法律服務體系建設帶來基礎性的不利影響。

二是公共法律服務的規模和質量與人民群眾日益增長的基本法律需求不相適應。隨著國家的發展，人民群眾對法治和權利的意識不斷提高，對法律服務的需求日益增長，特別是在全面推進依法治國的大背景下，極有可能出現爆發式增長。基于我省龐大的人口基數，與發達國家相比，甚至與國內其他發達地區相比，我省法律服務的人力資源、業務規模，特別是人均人力資源、業務規模都存在巨大差距。在整體法律服務中，以政府作為責任主體提供的公共法律服務人力投入偏少、服務規模偏小，更多的是市場化法律服務。公共法律服務實體平臺遍及全省城鄉的網絡總體尚未形成，服務群眾的“最后一公里”不夠通暢，服務質素不高，服務模式較落后，離人民群眾對公共法律服務覆蓋城鄉、均等普惠、便民利民的要求相去甚遠。

三是公共法律服務投入不足、發展不均衡的矛盾十分突出。由于經濟發展水平、國民收入分配狀況、公共法律服務屬性定位等因素影響，我省公共法律服務在政府投入、均等程度等方面仍存在明顯不足，公共法律服務人力資源和政府投入在城鄉間、區域間和人群間的差距十分明顯。以律師為例，全省91.1%的律師集中在珠三角地區，88.6%的律師所集中在城區。珠三角地區公共法律服務的政府年投入約2.3億元，人均約4元；粵東西北地區政府年投入約8千萬元，人均約1.6元。服務資源和政府投入的不足和不均衡，嚴重制約了公共法律服務享有程度和均等化水平

四是公共法律服務提供主體和供給方式比較單一。長期以來，受限于傳統社會管理理論和實踐，公共服務責任主體和服務提供主體混同，公共法律服務的提供主體（不是指責任主體）以國家機關（主要是司法行政機關）和國家工作人員（主要是司法行政工作者）為主，供給方式以政府直接服務為主。社會法律服務機構和社會法律服務工作者以及其他與法治領域相關的社會力量，作為公共法律服務的潛在提供（承接）主體，只承接了小規模的公共法律服務，還未能普遍以政府購買服務、志愿服務等供給方式實現大規模承接。據初步統計，我省政府購買服務方式占整體公共法律服務的比重目前僅為29%。提供主體和供給方式的單一化，不符合現代社會治理創新的發展趨勢，導致服務人力資源很難有效整合調動，服務規模、質量和效益很難有效提高。

五是公共法律服務管理運行的體制機制有待完善。我省公共法律服務體系建設目前正處于探索起步階段，從宏觀上看，公共法律服務的各項工作機制都正在探索建立中，遠未完善；從微觀上看，保障公共法律服務正常運行的制度和標準非常欠缺，標準化體系遠未形成，需要長期的持續努力加以建立完善。

總體而言，我省公共法律服務體系的基礎比較薄弱，公共法律服務在廣東“五位一體”、“法治廣東”、“平安廣東”、“幸福廣東”建設中的作用發揮得不夠充分，還不能夠適應黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國、推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設的目標要求。

二、我省公共法律服務體系的核心要素

（一）基本概念

公共法律服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導、社會參與提供，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在以法治思維和法治方式保障公民權益、促進公平正義、服務改善民生、維護和諧穩定，滿足公民基本法律需求的公共服務。

公共法律服務標準化，指為在一定時期、一定范圍內獲得最佳秩序，制定實施公共法律服務共同的和重復使用的建設、服務、管理和信息等指標規范。

公共法律服務均等化，指與經濟社會發展水平和階段相適應，全體公民都能公平可及地獲得大致均等的公共法律服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。即均等化是在承認地區、城鄉、人群間存在差別的前提下，保障公民都享有一定標準之上的公共法律服務，確保全體公民享有公共法律服務的基本權利得到基本滿足和維護。

公共法律服務體系，指各級政府主導建立，社會力量積極參與，以法治宣傳、律師、公證、司法鑒定、基層法律服務、司法考試、人民調解、法律援助、 安置幫教、法律顧問（法律咨詢）等公共法律服務為內容，由惠及范圍、提供主體、保障責任、實施標準、覆蓋水平、資源配置、供給方式、管理運行以及績效評價等所構成的系統性、整體性的制度安排。

（二）基本屬性

公共法律服務的基本屬性包括基本公共服務屬性和法律專業屬性。

公共法律服務的基本公共服務屬性已越來越成為政府和社會的共識。推進法治建設需要全社會的尊法懂法守法用法，由于法律的專業性很強，群眾需要依靠法律服務的專業幫助，才能有意識和能力去依法辦事、遇事找法、用法解決問題、靠法化解矛盾。市場化法律服務較為高端、成本也高，普通群眾負擔能力有限。而對于群眾普遍需要的基本法律服務，單純依靠市場化法律服務主體，一般情況下不愿意做、做不了或做不好。如果政府不能運用公共資源，主導提供或組織社會力量參與提供基本法律服務，普通群眾得不到法律幫助，法治建設的目標將難以實現。從另一角度，基本公共服務旨在保障全體公民生存和發展的基本需求，一般包括保障基本民生需求等領域的公共服務。在全面推進依法治國的今天，這些基本民生需求的滿足往往呈現為法律關系的調整和法律問題的解決。公共法律服務以法治思維和法治方式，保障公民享有其他基本公共服務權利的實現，同樣具有基本公共服務的公益性、基礎性、普惠性、均等性、迫切性、可行性等基本特征，因此，同樣是基本公共服務的重要組成部分。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，清晰地明確了公共法律服務的基本公共服務屬性。

公共法律服務由具有較高法律素養的機構和人員提供，圍繞法治領域的相關內容開展服務，滿足公民基本法律需求，為推進依法治國提供保障，其法律專業屬性十分鮮明，以此區別于其他公共服務。

（三）服務內容

公共法律服務是法治領域的公共服務，以下因素需要在確定公共法律服務內容時予以考慮：一是法治性，與推進法治建設直接相關或緊密相關；二是服務性，是對社會公眾提供幫助而非管理強制的活動；三是基礎性，是公民生存或發展應當具有的基本的、必不可少的基礎條件；四是公益性，從服務對象的角度主要是公益服務、免費服務（或者減費服務），不是市場化收費服務；五是普惠性，一般而言應當面向社會公眾普遍提供；六是均等性，社會公眾能公平可及地獲得大致均等的公共服務；七是迫切性，關系到社會公眾最直接、最現實、最迫切的利益；八是可行性，與經濟社會發展水平和政府公共財政能力相適應。綜合考慮以上因素，現階段，公共法律服務主要包括以下內容：

法治宣傳育民服務。開展尊法學法守法用法活動，培育公民的法治意識，提高公民的法律素質，養成公民的法治習慣。主要包括社區法治宣傳教育、農村法治宣傳教育、青少年法治宣傳教育、職工法治宣傳教育、基層法治宣傳陣地建設、青少年學生法治教育基地建設、法治文化載體建設等基本服務項目。

法律行業便民服務。做強做優律師、公證、司法鑒定、基層法律服務等法律服務行業機構和人力資源，努力滿足社會公眾的基本法律需求，幫助其通過法律途徑解決爭端、維護權益。主要包括法律服務團專項服務、村（社區）法律顧問、公共法律服務中心法律顧問、公益性的公證服務、公益性的司法鑒定服務、公益性的基層法律服務等基本服務項目。

人民調解和民服務。人民調解在傳統上以調處日常生活中的鄰里糾紛為主，隨著經濟社會的發展，醫療衛生、道路交通、勞動爭議、物業管理、環境保護等領域的新型矛盾糾紛不斷出現，發展出行業性、專業性人民調解。主要包括基礎性人民調解和行業性、專業性人民調解等基本服務項目。

法律援助惠民服務。由政府設立的法律援助機構，組織法律援助人員和法律援助志愿者，為規定范圍內的經濟困難公民或刑事指定辯護案件當事人提供無償的法律幫助，以保障其合法權益得以實現。主要包括法律援助、12348法律服務熱線等基本服務項目。

安置幫教安民服務。開展刑滿釋放人員（幫教對象）安置、幫扶教育，促進刑滿釋放人員順利回歸和融入社會，有效預防和減少重新違法犯罪。

隨著法治建設的深入發展和政府財政保障能力的不斷增強，公共法律服務的內容和項目也必將不斷拓展和深化。

（四）惠及范圍

依據基本公共服務普惠均等的基本要求，公共法律服務的惠及范圍基本上都是全體城鄉居民，根據服務內容和項目的不同也會出現一定的針對性和特殊性，例如青少年法治宣傳教育和青少年學生法治教育基地建設惠及范圍主要是青少年，法律援助的惠及范圍主要是符合法律援助條件的城鄉居民和特定當事人，刑滿釋放人員安置幫教的惠及范圍主要是刑滿釋放人員。

（五）服務主體

服務主體包括服務責任主體和服務提供主體。公共法律服務作為基本公共服務，其服務責任主體毫無疑問就是政府，落實到具體政府部門主要是財政部門和司法行政部門。司法行政部門和司法行政工作者作為傳統上的公共法律服務提供主體，仍將繼續作為公共法律服務的重要力量。同時，應大力培育法治領域的社會服務力量，將公共法律服務潛在的提供主體轉化為現實的提供主體（承接主體），擴大服務提供主體規模，提高專業化、職業化水平，實現服務提供主體的多元化。法治領域的社會服務力量主要有基層自治組織（人民調解委員會）、法律服務機構（律師事務所、司法鑒定所、基層法律服務所等）、大中專院校、社會組織、志愿機構以及法學工作者、法律工作者（律師、司法鑒定人、基層法律服務工作者等）、人民調解員、社會工作者、院校師生、其他社會人士和志愿者等。其中，律師事務所和律師作為法治領域專業化、職業化程度最高的社會法律服務力量，應當在公共法律服務社會化提供中發揮最主要的作用。

（六）供給方式

長期以來，公共法律服務的供給方式單一，主要由政府直接提供服務。隨著經濟社會的發展和改革的深化，政府購買服務、志愿服務等新方式逐漸發展起來，這些新供給方式對于推動政府職能轉變，促進社會法律服務力量發展，擴大和豐富服務供給，提高公共法律服務質量和效率，有效滿足社會公眾不斷增長的個性化、多樣化、專業化基本法律需求，都具有重要意義。

政府直接提供服務。由于慣性作用，政府直接提供服務在相當長的一段時間內仍將是公共法律服務的供給方式之一。但是，政府作為公共法律服務的責任主體，其主要角色是公共法律服務的組織者、協調者、保障者和監督者，應當逐漸淡出直接提供者的角色。

政府購買服務。政府購買公共法律服務，是政府利用財政資金，通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共法律服務事項，按照一定方式和程序，交由具備條件的社會法律服務力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用的一項制度安排，將越來越成為公共法律服務的主要供給方式和發展方向，是公共法律服務體系建設的主要改革創新之一。

政府購買公共法律服務的主要目標是，建立健全政府購買公共法律服務政策制度，建立完善的公共法律服務標準體系，形成協調有力的政府購買公共法律服務管理體制以及規范高效的工作機制；積極爭取政府加大財政投入力度，逐步拓寬政府購買公共法律服務范圍，擴大政府購買服務規模，提升政府購買服務質量；發展數量充足、服務專業、作用明顯的社會法律服務機構，培育一支高素質的社會法律服務專業人才隊伍，提高其承接政府購買公共法律服務的能力，使公共法律服務的范圍、數量、規模和質量適應推進依法治國的要求，有效滿足社會公眾個性化、多樣化、專業化的基本法律需求。

各級政府是購買公共法律服務的責任主體，各級司法行政機關是實際購買主體，具體負責政府購買公共法律服務的需求調研、項目研設、申報計劃、組織購買、實施管理、績效評估等。政府購買公共法律服務的承接主體主要是具備一定資質的社會法律服務機構。承接主體的具體條件由購買主體會同財政部門根據購買公共法律服務項目的性質、數量和質量要求確定。

公共法律服務中凡屬于適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的，都應當更多地通過政府購買服務的方式，逐步轉由社會力量提供。政府購買公共法律服務的推薦項目主要有：社區法治宣傳教育、農村法治宣傳教育、青少年法治宣傳教育、職工法治宣傳教育、基層法治宣傳陣地建設、青少年學生法治教育基地建設、法治文化載體建設、法律服務團、村（社區）法律顧問、公共法律服務中心法律顧問、基礎性人民調解、行業性專業性人民調解、法律援助、12348法律服務熱線、刑滿釋放人員安置幫教等。

公共法律服務的購買方式主要有：一是服務外包。引入競爭機制，將政府購買公共法律服務事項通過合同、委托等方式，交給符合條件的承接主體來完成，根據其所提供服務的數量和質量支付服務費用。承接主體不得轉包。二是補助或獎勵。對兼顧或義務提供公共法律服務的社會力量，政府通過給予資金支持來降低服務價格，從而使服務消費者具備購買能力，或彌補特定社會力量的服務成本，提高其提供公共法律服務的水平和能力。三是政府確定的其他方式。

公共法律服務的購買程序主要是：一是調研服務需求。通過摸底調查與分析評估，準確把握社會公眾最關心、最直接、最現實的基本法律需求。二是研設服務項目。根據服務需求調研結果，結合本地經濟社會發展水平和財力狀況，研究設定本地公共法律服務的具體項目。三是編制購買計劃。積極爭取將公共法律服務項目列入政府購買服務目錄，編制購買服務計劃，納入預算安排或者財政專項資金安排，送交財政部門審核批準。四是公開購買信息。及時、充分向社會公布所需購買公共法律服務項目的范圍、標的、數量、質量要求、評價方法以及承接主體的條件、服務期限等內容，確保社會力量公平參與競爭。五是組織實施購買。政府購買公共法律服務采取補助或獎勵方式的，按現行財政專項資金管理規定執行；采取其他方式的，應根據有關法律法規組織實施。六是嚴格合同管理。確定承接主體后，及時與承接主體簽訂購買服務合同，明確購買服務的時間、范圍、標的、數量、質量要求、資金支付和違約責任等，并對合同的履行進行跟蹤監督，及時驗收結算。七是實施服務項目。承接主體嚴格履行合同義務，按照約定實施公共法律服務項目，確保服務數量、質量和效果。八是做好績效評估。以公眾滿意為基本要求，制定完善政府購買公共法律服務的績效評估辦法，將評估結果作為后續政府購買服務的重要參考依據，不斷提高公共法律服務的效率和水平。

志愿服務。隨著社會文明程度和公民素質的提高，志愿服務發展起來，逐漸成為公共法律服務的有生力量和重要補充。公共法律志愿服務應堅持以服務群眾、奉獻社會為主題，堅持與政府服務、購買服務相銜接，堅持與實現個人發展相統一，堅持自愿參與和組織倡導相結合，堅持社會化運行。公共法律志愿服務以多種載體開展活動，包括結合公共法律五項服務、法律服務專項活動、法律服務重點領域工作等。通過設立行業志愿服務指導委員會、建立“南粵春雨”志愿者隊伍，搭建起公共法律服務志愿者組織體系，建立健全志愿者活動運行機制，形成“服務多元、體系完善、機制健全、運行規范”的志愿服務工作新格局。

（七）資源配置

按照公共法律服務均等化的要求，促進服務資源在城鄉、區域之間均衡配置，逐步縮小服務水平差距。

推進公共法律服務一體化。貫徹區域覆蓋、城鄉覆蓋的原則要求，通過整體規劃、統籌項目、統一標準、集約建設等一體化措施，促進資源的普遍均衡配置。主要以服務半徑、服務人口、服務網絡為基本依據，制定公共法律服務的各類規劃。統籌全省普遍提供的公共法律服務項目，例如一村（社區）一法律顧問、專職人民調解員、法律援助等，加大財政對此類項目的轉移支付力度。制定實施城鄉、區域基本統一的公共法律服務實體平臺建設標準和服務標準，提供基本一致的服務。由省級集約建設公共法律網上服務大廳、12348公共法律服務熱線等，實行無城鄉、區域、人群區別的全省一站式服務。

鼓勵和引導公共法律服務資源向基層、農村延伸。普遍設立鎮（街道）公共法律服務中心、村（社區）公共法律服務站。促進律師事務所與司法所“所所結對”，繼續開展律師進村社工作，在基層設立公證信息員，發揮人民調解員、基層法律服務工作者貼近基層的服務優勢，利用信息技術和流動服務等手段，把法律服務送到基層群眾家門口，不斷緩解基層和農村法律服務資源不足狀況。

鼓勵和引導法律服務資源向粵東西北地區傾斜。鼓勵珠三角地區采用定向援助、對口支援和對口幫扶等多種形式，將更多法律服務資源向粵東西北地區傾斜。鼓勵和支持律師事務所和律師到粵東西北地區設立分所和執業，通過財政補助等方式支持律師較少的縣（市、區）加強國資律師事務所建設。探索建立律師參與公益法律服務長效機制，探索建立實習律師到粵東西北地區值班工作制度。推進律師、實習律師到粵東西北地區開展村（社區）法律顧問工作的對口支援。參照“1+1”法律援助志愿者行動和“同心·律師服務團”的做法，建立對口幫扶機制，引導法律服務志愿者到粵東西北地區開展公益服務。指導粵東西北地區通過調整、調動、招聘等方式充實公證員隊伍。

（八）服務平臺

公共法律服務需要通過服務平臺深入到基層末稍，才能解決服務群眾的“最后一公里”問題，實現便捷提供。公共法律服務實體服務平臺和信息化網絡平臺共同構成公共法律服務實體和虛擬的服務載體和服務網絡。

公共法律服務實體平臺。以縣（市、區）、鎮（街道）、村（社區）為重點，對接或依托基層公共服務綜合平臺，結合實際采取多種方式，建立健全面向基層、便利群眾的綜合性公共法律服務中心（站、窗口），整合法律服務資源，集中進駐各類別公共法律服務事項，提供綜合性、“一站式”服務。根據需要在特定領域或場所設立專門性公共法律服務中心（站、窗口）。

公共法律服務信息化網絡平臺。運用信息化手段，以公共法律網上服務大廳和12348公共法律服務熱線為重點，建設全省統一的公共法律服務信息化網絡平臺，加強與全省各類型基層公共服務信息化網絡平臺的對接整合，促進實體平臺與網絡平臺融合聯動，實現公共法律服務的“全省一站式”網上提供。

（九）管理運行

加強公共法律服務的管理運行，重點是落實組織保障、政策保障、經費保障機制，推進公共法律服務的規范化、標準化。

落實組織保障。建立“黨委領導、政府負責、司法行政主管、相關部門協作、社會力量參與”的工作機制，把構建公共法律服務體系作為落實我省全面深化改革、全面推進依法治國和基本公共服務均等化的重要內容，切實加強組織領導。建立由組織、宣傳、政法、社工、發改、教育、公安、民政、司法行政、財政、人社、農村、衛生、稅務、法制、編制、工青婦等部門和單位參加的公共法律服務體系建設推進和協調機制，各部門要各司其職，分工負責，密切協作，形成合力，共同推進公共法律服務體系建設。積極將公共法律服務納入各類考核體系中，發揮考核的導向、激勵和約束作用。鼓勵各地探索創新公共法律服務的思路、方式、舉措。開展公共法律服務宣傳，提高社會影響力。

落實政策保障。爭取黨委政府出臺政策文件，司法行政機關與相關部門聯合出臺配套文件，將構建公共法律服務體系納入各地經濟社會發展總體規劃和基本公共服務均等化范疇。出臺扶持、鼓勵性的政策措施，積極引導社會力量參與提供多層次、多樣化公共法律服務，實現公共法律服務提供主體和提供方式的多元化。

落實經費保障。提供公共法律服務是政府的責任，政府購買服務應作為公共法律服務的主要保障方式。積極爭取各級政府將公共法律服務納入基本公共服務均等化保障體系，在資金安排、財政補貼等方面給予政策傾斜和重點支持。爭取將公共法律服務列入各級政府財政預算，編制公共法律服務產品的政府采購目錄，爭取全額或總體保障，爭取省財政安排轉移支付資金對粵東西北地區予以適當支持，不斷提高公共法律服務保障水平，促進公共法律服務的常態化、可持續建設和運行。

推進公共法律服務的規范化、標準化。以建立“結構合理、配置科學、程序嚴密、運轉協調、優質高效”的公共法律服務體系和標準體系為目標，按照“頂層規范、統一標準”的原則，運用標準化的原理和方法，對公共法律服務中具有重復性和共同執行的服務和管理內容，制定標準、實施標準以及對標準實施情況進行評價并持續改進。主要任務包括建立公共法律服務標準體系、建立公共法律服務標準實施評價改進機制、建設高素質的公共法律服務隊伍、創造有廣東特色的公共法律服務標準化品牌。

（十）績效評價

建立和完善公共法律服務績效評價機制，堅持以績效為導向，以群眾滿意為目標，以科學評價為依據，制定和優化評價內容、標準、程序和辦法。堅持過程評價與結果評價、短期效果評價與長遠效果評價、社會效益評價與經濟效益評價相結合，不斷完善評價指標體系，積極引導專業評價機構、行業自律組織、專家和公眾參與對公共法律服務的績效評價，實行公共法律服務社會滿意度調查制度，強化公共法律服務績效評價結果的應用，探索績效評價結果公開的路徑和機制。

三、我省“十三五”公共法律服務體系建設思路和實現措施

（一）總體目標

以民生領域為重點，為全民提供法治宣傳教育和法治文化服務，開展法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、公證、司法鑒定等領域的公益性法律服務，開展預防和化解民間糾紛的人民調解服務，為困難群眾和特定當事人提供法律援助服務，為刑滿釋放人員提供教育、幫扶服務，引導和幫助公民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。通過完善服務網絡，加大服務投入，豐富供給方式，創新服務機制，規范服務標準，優化資源配置，推進具有廣東特色的公共法律服務體系建設。到2016年底，公共法律服務實體和信息化平臺網絡覆蓋全省城鄉，服務能力顯著提升，城鄉居民的基本法律需求有效滿足；到2020年，建成政府主導、社會參與、覆蓋城鄉、普惠均等、豐富多樣、優質便捷、管理有效、可持續的公共法律服務體系。

（二）基本要求

——保障權益，普惠均等。立足人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，編制公共法律服務項目，逐步拓展服務領域，提高服務供給能力和服務水平，不斷滿足人民群眾日益增長的基本法律需求，使每位公民都能均等享受到基本公共法律服務。

——整合資源，強化基層。整合人力和財力資源構建公共法律服務體系，推進公共法律服務體系城鄉一體化建設，使服務資源在城鄉之間均衡布局、合理配置，實現公共法律服務在城鄉廣泛覆蓋。

——改革創新，壯大力量。完善政策扶持保障、管理運行和監督問責等機制，形成保障公共法律服務體系建設和運行的長效機制。培育和壯大政府、社會、市場的各類公共法律服務提供主體，形成多方參與、共同推進的工作格局。

——因地制宜，分步實施。考慮廣東經濟社會發展存在地區差異、城鄉差異、人群差異的現實，不同情況分別對待,盡力而為，量力而行，分步驟、分階段推進公共法律服務體系的整體構建。

（三）具體目標和工作措施

——法治宣傳育民服務。以“全民學法尊法守法用法意識和法律素質進一步提高，養成法治的思維方式和行為習慣，在全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境”為目標。全面實施普法規劃，按照“誰主管誰普法”、“誰執法誰普法”的原則，推進法治宣傳教育進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位。加強法治宣傳教育公共設施、基層普法陣地、法治教育基地建設。創新方式方法和載體渠道，善于運用新媒體新技術和公益平臺開展普法，注重在法律服務和案件辦理過程中以案釋法，提高普法針對性和實效性。建設法治文化設施，開展法治文化活動，在公共場所廣泛注入法治文化元素。

——法律行業便民服務。以“法律行業服務資源有效增長，政府供給不斷加大并合理配置，全民享受到普惠均等、優質便捷、可持續的法律行業服務，推進基層治理法治化，維護群眾合法權益”為目標。全面推行律師擔任“一村（社區）一法律顧問”制度，開展各類型法律顧問工作，引導各類社會主體運用法律手段處理經濟和社會事務；組建律師服務團等開展專項法律服務，依法依規參與信訪、調解、群體性案（事）件處置和農村社區工作等，提供公益性法律顧問、法律咨詢、12348公共法律服務熱線等服務，努力滿足基層治理和人民群眾的基本法律需求。拓展公證和司法鑒定業務范圍和服務領域，推行便民利民惠民措施，開展公益性服務。引導基層法律服務所和基層法律服務工作者更多地為基層群眾辦理公益性法律事務。拓展法律服務行業涉外業務范圍和服務領域，更好開展涉外公共法律服務。

——人民調解和民服務。以“人民調解在社會矛盾化解工作體系中的基礎作用得到充分發揮，成為維護社會和諧穩定的第一道防線”為目標。健全人民調解組織網絡和保障機制，發揮人民調解在多元化糾紛解決機制中的基礎作用。積極推動鄉鎮（街道）、村（社區）、企業事業單位大力開展基礎性人民調解，依靠群眾依法及時就地解決矛盾糾紛。以醫療衛生、道路交通、勞動爭議、物業管理、環境保護、知識產權等領域為重點，加強行業性、專業性人民調解組織建設，拓展人民調解行業、專業領域和覆蓋區域。健全告知、勸導、協助、司法確認等制度，推進人民調解與行政調解、司法調解銜接聯動。

——法律援助惠民服務。以“構建規范高效、便民惠民的法律援助管理和組織實施體系，滿足困難群眾和特定當事人多層次的法律援助需求，實現應援盡援、應援優援，維護受援人合法權益，促進社會公平正義”為目標。落實法律援助政府責任，建立法律援助經濟困難標準和辦案補貼標準的動態調整機制，加強刑事訴訟法律援助工作，探索律師參與申訴案件代理，加強法律援助與司法救助、社會救助的銜接，探索輔助性及非訴訟事務法律援助，不斷擴大法律援助覆蓋面，實現應援盡援、應援優援。全面打造“城市半小時、農村一小時”法律援助服務圈，深化法律援助便民惠民措施。提高法律援助案件質量，建立健全案件質量評估體系。

——安置幫教安民服務。以“幫扶、教育刑滿釋放人員，促進其融入社會，有效預防和減少重新違法犯罪，維護社會安定”為目標。動員和引導社會力量，安置幫教刑滿釋放人員，實施救助管理。加強刑滿釋放人員銜接和教育幫扶工作。落實刑滿釋放人員社會保障、社會救助、就業扶持政策措施。推進刑滿釋放人員安置基地建設。

課題組組長：

梁 震（廣東省司法廳副廳長）

課題組組員：

蘇錦丹（廣東省司法廳政策法規處處長）

李 靜（廣東省司法廳基層工作指導處副處長）

謝小峰（廣東省司法廳基層工作指導處主任科員）

陳新躍（廣東省司法廳基層工作指導處主任科員）

（責任編輯 朱騰飛）

*本文系司法部2014年全國司法行政系統理論研究規劃課題，項目編號：14GH2050。