關于開展律師代理申訴工作的思考

李華培（山東省司法廳）

關于開展律師代理申訴工作的思考

李華培（山東省司法廳）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“對不服司法機關生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度”以來, 山東省高度重視，于2015年6月在全國率先啟動了律師代理申訴試點工作。在山東省委政法委的協調指導下，省司法廳、省律師協會與省法院切實加強領導，精心組織、密切配合，采取有力措施，推動了工作的順利開展，取得了明顯成效。2015年6月，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在山東調研視察時，專門考察了臨沂中院律師代理申訴值班窗口，對律師發揮專業優勢、積極為信訪群眾提供法律服務的做法給予了充分肯定。2015年11月，中央政法委在山東召開律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件專題培訓會，介紹推廣了山東經驗。

筆者認為，在全面推進依法治國的時代背景下，開展律師代理申訴工作，是充分發揮律師職能作用和專業優勢、保障當事人依法行使申訴權利的客觀要求，是促進涉法涉訴信訪法治化、維護司法權威的有效途徑，是維護社會大局穩定、促進社會公平正義的重要保障，具有十分重大深遠的現實意義和實踐價值。

一、開展律師代理申訴工作的實踐探索

（一）精心組織力量，打好律師代理申訴工作基礎。山東省委、省政府把實行由律師代理申訴制度作為全面推進依法治省的重要舉措，納入了《中共山東省委關于深入學習貫徹黨的十八屆四中全會精神的意見》。省司法廳作為推動這項改革任務的牽頭單位之一，始終把這項工作放在突出位置，先后六次召開黨委會聽取匯報、專題研究，并在全省律師工作會議上，進行了再動員、再部署，全力推進律師代理申訴工作。省司法廳、省律師協會認真做好值班律師選拔工作，明確標準要求，組織全省律師和律師事務所自愿報名，在此基礎上逐級遴選，最終確定了首批45家值班律師事務所和430名值班律師人選，并要求律師事務所主任帶頭值班，接待申訴。省律師協會將值班名單、業務專長、聯系方式等印制成冊，統一擺放到律師值班室顯著位置，供申訴人員選擇。首批選拔的45家律師事務所均是市級以上優秀律師事務所，其中全國、全省優秀律師事務所有39家，具有較強的綜合業務能力，能夠為申訴人提供專業的法律服務。在法院值班的律師均具有5年以上執業經歷，善于做群眾工作，具有較強的社會責任感和處理涉法信訪工作經驗，能夠充分承擔并勝任律師代理申訴工作。

（二）完善制度機制，規范律師代理申訴工作開展。健全的制度機制是律師代理申訴工作健康發展的重要保障。在廣泛調研基礎上，山東省司法廳、省律師協會與省法院聯合出臺了《推動開展律師代理申訴工作暫行辦法》，確保了這項工作從起步階段就有章可依、規范開展。建立了律師網上服務機制，開通了山東法院“律師服務平臺”，貫穿立案、審判、執行、信訪工作全過程，依托互聯網為律師提供服務。作為配套銜接機制，省司法廳、省律師協會制定了《律師代理申訴工作實施辦法》《代理申訴值班律師工作守則》《律師事務所代理申訴值班室配備參考標準》等文件，細化了工作措施、日常管理及考核獎懲標準，使工作逐步納入了規范化軌道。根據工作需要和制度要求，試行既在省、市兩級法院立案大廳值班，也在律師事務所設立窗口值班的制度，律師以第三方身份在法院值班室提供免費咨詢服務，為上訪人員釋法明理，并且分流人員到律師事務所，引導上訪人員與律師簽訂協議由律師代理申訴。省、市律師協會分別安排律師事務所循環值班。各值班律師事務所也都根據實際情況制定了具體工作規定，建立了法院值班律師與本所的工作銜接機制，在本所明顯位置懸掛“代理申訴值班律師事務所”標牌，設立“律師代理申訴值班室”，值班律師名單、照片和監督電話一律上墻，每天安排1名值班律師專門負責接待、咨詢工作。同時，值班律師配備專門登記本和微機，將申訴人基本信息、申訴事由和接待處理情況詳記在冊，錄入電腦，促進了管理標準精細化、工作流程明晰化，提高了工作效率和質量。

（三）加強業務培訓，提升律師代理申訴工作水平。申訴案件不同于一般的訴訟案件，復雜疑難案件多，敏感性強，處理難度大，關系到社會和諧穩定，關系到司法公信力建設。值班律師的政治素質、職業道德和業務能力直接影響到律師代理申訴工作的成效。為此，省司法廳、省律師協會先后與省政法各部門多次聯合召開工作動員會、座談會，教育引導律師認真履職盡責，依法開展工作，正確處理維護當事人合法權益與維護司法權威的關系，確保實現政治效果、法律效果和社會效果的統一。針對申訴案件政策性、法律性和專業性強的特點，省律師協會專門挑選25名律師成立了律師參與涉法涉訴信訪和代理申訴業務委員會，通過采取業務指導、聯合培訓、專題講座、座談交流等多種形式，使律師熟練掌握工作職責、工作紀律、工作程序等方面的要求，不斷提高律師介入申訴案件的能力水平。各市司法局、律師協會也將律師代理申訴工作納入到律師各類培訓中，濰坊邀請專家學者和法律實務工作者分別就形勢政策、法律釋明、代理申訴、溝通技巧等方面進行了培訓。濟寧先后就律師代理申訴案件應知應會的內容開展了兩次專業知識和技能培訓。臨沂建立了80人的律師代理申訴專家庫，對律師代理申訴工作進行理論研討和個案指導。許多律師事務所也都設立了常態化的培訓機制，對律師定期進行申訴知識培訓或疑難案件研討。通過加強培訓，律師對申訴案件的不同類型和特點有了更深入的了解和把握，政治敏銳性和業務技能都有了顯著提高。

（四）密切協調配合，強化律師代理申訴工作保障。律師參與涉法涉訴信訪和代理申訴工作涉及多個部門，協調好部門關系是保障和促進工作順利開展的前提條件。在與省法院聯合開展律師代理申訴工作并取得良好效果的基礎上，與省檢察院、省公安廳分別聯合發文推動建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪制度。加強溝通協調，與省法院、省檢察院和省公安廳建立了聯席會議制度，定期召開會議，交流工作情況，及時研究和協調解決推進工作中的困難和問題。針對律師代理申訴人力、財力資源耗費相對較多的情況，省司法廳加強與財政等部門的溝通協調，推動通過政府購買法律服務的方式將律師代理申訴工作經費納入省級部門預算編制。省委政法委和省財政廳聯合下發了《山東省律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作升級專項經費使用管理暫行辦法》，對在省級政法部門值班的律師，每人每天補貼500元。對省級政法部門報送省委政法委審定的重大疑難涉法涉訴信訪案件，值班律師每成功化解一起獎勵5000元。各市司法局、律師協會也都把爭取地方財政經費支持作為提高律師工作積極性和主動性的重要舉措，積極向當地政法委、財政部門匯報，不等不靠，爭取支持，許多市都將工作經費落到了實處。同時，值班律師事務所內部普遍設立了考核激勵制度，對積極參與代理申訴值班的律師給予一定的經濟補助、案源調劑或列入年底考核進行獎勵，進一步激發了律師的工作熱情，起到了良好的示范帶動作用，有力地推動了工作開展。

二、開展律師代理申訴工作取得的成效

（一）依法化解了一批涉法信訪案件。律師非國家公職人員的中立性身份，使其在提供法律咨詢、進行法律釋疑和代理申訴時，其觀點往往更具有中立性、專業性和客觀性，往往更容易被申訴人所接受、所信服，能夠幫助群眾從法律層面理清是非、權衡利弊，既有效維護申訴人的權益，又能通過具體個案釋法，引導群眾依法理性表達訴求，有助于申訴人服判息訴罷訪，促進矛盾糾紛的有效化解。實踐證明，通過開展律師代理申訴工作，搭建了律師作為第三方參與化解涉訴信訪案件的平臺，找準了涉法涉訴信訪“納入法治軌道”新常態的切入點和著力點，取得了良好的法律效果和社會效果，為平安山東、法治山東建設注入了正能量。據統計，截至2016年3月底，僅在省級層面值班的律師就勸息訴案件2579件，化解申訴案件358件，及時有效化解了一批涉法涉訴信訪問題，有力地維護了社會大局的和諧穩定。

（二）有效維護了司法公信力。律師代理申訴制度的根本目標是依法維護申訴人的合法權益，引導申訴人理性表達訴求，維護司法公信力。而擁有法定執業權利、精通法律、熟悉救濟渠道的律師，在訴求表達、權益保障、維護公平正義等方面具有不可替代的專業優勢和橋梁優勢。在接談申訴人過程中，值班律師立足案件實際，堅持分類處理，對于沒有道理或申訴無理的案件，進行法律釋明，因勢利導，主動做好當事人服判息訴工作；對認為生效判決、裁定存在瑕疵且能夠補正的，主動提出意見建議；認為有道理的，講明道理，告知申訴人可以委托本所或其他律師代理申訴。當遇到重大疑難復雜案件或申訴人較多的案件，不能當場給予解答時，約定申訴人到所在律師事務所進行詳細交談。對重大復雜疑難案件，則由值班律師事務所集體研究討論后，慎重答復申訴人。通過律師“零距離、面對面”地為申訴人“坐堂問診”，引導了更多的群眾通過尋求法律幫助，以法治思維和法治方式解決申訴問題，有效維護了法律權威和司法公正。

（三）鍛煉提升了律師隊伍。律師在為申訴群眾提供優質高效法律服務的同時，自身也受到了教育磨礪，積累了工作經驗，豐富了社會閱歷，鍛煉了業務能力，展示了律師隊伍良好形象。同時，在申訴案件中，律師幫助許多困難當事人通過法律援助的方式平等地獲得了法律服務，有效維護了困難群眾的合法權益，充分彰顯了法律援助制度的價值。值班律師普遍認為，通過參與律師代理申訴工作，既深層次地了解了社情民意，又體會到了實現自身價值的職業尊榮感，還多方面鍛煉提高了自己，群眾意識、服務意識和責任意識都有了明顯提升。

三、開展律師代理申訴工作的展望

（一）不斷積累實踐經驗。 律師代理申訴工作既是深化律師制度改革的一項重要任務，又是一項重大的司法改革舉措。要認真貫徹中央政法委《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》（中政委[2015]16號）和山東省委政法委《關于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（魯政法[2016]9號）精神，既要按照頂層設計抓好落實,又要立足實際不斷探索創新，加強對律師代理申訴工作的調研和指導，注意把握工作規律和特點，著力從充實力量、拓展范圍、豐富形式、注重實效等方面，進一步規范、完善工作的層次和領域，夯實工作基礎，提升工作水平，推動工作向廣度和深度拓展和延伸。

（二）健全工作長效機制。律師代理申訴工作作為一項制度性的創新，必須始終堅持法治導向、問題導向，以制度建設為重點，在工作運行、專項考核、教育培訓、情況通報等各個方面探索形成制度化、規范化的體制機制，確保工作既有章可依，又有序開展。切實加強組織保障，要在各級黨委政法委的牽頭協調下，不斷健全完善公、檢、法與司法行政機關齊抓共管、協調聯動的分工協作和聯席會議制度，并充分動員、調動一切積極因素，形成推動工作的強大合力。通過各方共同努力，努力在構建律師和司法人員之間的彼此尊重、平等相待、相互支持、相互監督、正當交往、良性互動的新型關系，促進申訴案件得到依法處理和息訴罷訪及加強規范管理和專項經費保障等重點、難點問題上取得新的突破。

（三）支持律師依法履職。充分保障律師執業權利，是確保律師代理申訴工作順利開展的題中之義。要認真貫徹中央政法5部門聯合出臺的《關于依法保障律師執業權利的規定》（司發[2015]14號）和山東省13部門聯合出臺的《關于進一步保障律師執業權利的若干規定》（魯司[2015]47號），嚴格依法落實相關法律賦予律師在代理申訴中的執業權利。健全完善聽取律師意見制度，切實尊重律師在代理申訴中提出的合理意見建議。對律師在代理申訴工作中遇到的困難和問題，相關部門要積極提供支持、協助。充分發揮律師協會在業務指導方面的重要作用，指導、鼓勵律師做好代理申訴工作，依法充分行使權利，積極發揮職能作用，維護當事人合法權益，維護法律正確實施，展現律師良好專業素養和精神風貌。

（四）加大宣傳表彰力度。要把抓好宣傳表彰作為推動律師代理申訴工作的一項重要措施，通過舉辦專題論壇、理論研討等方式，加強業務指導和工作交流。組織開展系列宣傳、表彰活動，對律師代理申訴工作進行正面宣傳，宣傳律師的職業優勢、獨特作用、社會貢獻，培育、表彰律師事務所和律師在工作中的經驗做法和先進典型，充分發揮先進典型對全行業的示范和帶動作用，努力形成有利于律師代理申訴工作的輿論氛圍和外部環境。

（責任編輯 張文靜）