關于進一步加強縣級以下社區矯正機構隊伍建設的若干思考

徐祖華（浙江省司法廳）

關于進一步加強縣級以下社區矯正機構隊伍建設的若干思考

徐祖華（浙江省司法廳）

《社區矯正實施辦法》第二條第一款規定：“司法行政機關負責指導管理、組織實施社區矯正工作。”同時，該《辦法》第三條規定：“縣級司法行政機關社區矯正機構對社區矯正人員進行監督管理和教育幫助。司法所承擔社區矯正日常工作。”根據上述規定，結合多年實踐，可以看出社區矯正工作的重心在縣級司法行政機關、重點在鄉鎮（街道）司法所、基礎在村（居）等幫教組織。由此，加強縣級以下社區矯正機構隊伍建設，健全完善縣鄉村三級社區矯正監管教育幫扶體系，對于保障國家刑罰正確有效實施，促進社區服刑人員順利融入社會，顯得尤其重要和迫切。

一、近年來浙江省加強縣級以下社區矯正機構隊伍建設的探索與實踐

浙江省是全國六個首批開展社區矯正工作的省份之一，2004年5月啟動實施社區矯正試點，2009 年4月實現全省鋪開。十余年來，在省委、省政府高度重視和各有關部門大力支持下，全省社區矯正機構隊伍建設穩步推進，2014年6月底實現省、市、縣（市、區）三級司法行政機關社區矯正機構全部單獨設置，并在縣級以下社區矯正執法機構專門化、實體化、實戰化和執法隊伍正規化、專業化、職業化等方面進行了積極的探索與實踐，取得了一定的階段性成效。2013年11月14日，原司法部副部長郝赤勇在司法部社區矯正管理局報送的《關于浙江省縣級社區矯正執法大隊情況的調研報告》上作出重要批示：“浙江的做法與《社區矯正法》草案的規定相一致，是立法設計方案的很好實踐，要進一步總結經驗，加強縣級執法機構建設。”截至2016年4月底，全省11個地市司法局中，寧波、溫州、金華、臺州、舟山等地成立社區矯正管理局并加掛社區矯正執法支隊，嘉興市司法局社區矯正管理處加掛社區矯正執法支隊，其他地區為社區矯正管理處，共有工作人員50名。全省90個縣（市、區）司法局中，有72個縣（市、區）司法局成立社區矯正執法大隊，覆蓋率為80%；寧波市所屬11個縣（市、區）根據市“兩辦”文件精神正在籌備成立社區矯正管理局（注：慈溪市社區矯正管理局已于去年掛牌成立），其他7個縣（市、區）為社區矯正管理科，共有工作人員402名。另外，全省1320個司法所中，從事社區矯正工作的政法專項人員共計1778名、所均1.3名，有社區矯正社會工作者1878名。同時，全省已建村（居）社區矯正工作站19474個，有矯正小組38738個、社會志愿者42797名。

（一）著力完善機構隊伍建設政策保障措施。省委、省政府對社區矯正工作高度重視。2006年4月30日，時任浙江省委書記習近平同志主持召開省委常委會，專題研究浙江省社區矯正試點工作。會議明確要求“要進一步健全社區矯正工作的組織機構和工作網絡，著力加強司法所工作人員、社區矯正工作者和社會志愿者‘三支隊伍’建設。”省委常委會精神為加強社區矯正機構隊伍建設提供了強有力的政策支持。2008年10月、2013年12月，省委辦公廳、省政府辦公廳先后印發《關于進一步加強社區矯正試點工作的通知》（浙委辦[2008]100號）和《關于進一步加強社區矯正工作的意見》（浙委辦發[2013]100號），對省、市、縣三級司法行政機關社區矯正組織管理機構和司法行政機關社區矯正干部、社區矯正社會工作者、社會志愿者“三支隊伍”建設提出具體意見和要求。2011年12月，省司法廳、省編委辦、省財政廳聯合制定出臺《關于進一步加強社區矯正組織隊伍建設的意見》（浙司[2011]189號），進一步明確了浙江省社區矯正領導體制和工作機制以及管理機構、工作隊伍、基層幫教組織等建設意見和措施。

（二）突出加強縣鄉村三級機構隊伍建設。近年來，浙江省以貫徹執行《社區矯正實施辦法》、加強社區矯正規范化建設為抓手，認真總結各地縣級社區矯正機構和村（居）社區矯正工作站等基層幫教組織建設經驗，切實加強對縣級以下社區矯正機構隊伍職能職責和基層幫教幫扶組織建設的研究、探索與實踐，在 2014年3月制定出臺了《關于加強縣鄉村三級社區矯正監管教育幫扶體系建設若干問題的意見》（浙司[2014]27號），全面推進縣級社區矯正執法大隊建設，統一規范執法大隊調查評估、矯正接收、事項審批、司法獎懲、收監執行、人員追查、禁止令執行、應急處置等8項監管執法職能，厘清界定司法所矯正宣告、定期報告、走訪考察、教育學習、社區服務、社會適應性幫扶等13項社區矯正日常工作職責，明確規范村（居）社區矯正工作站等基層組織4項幫教幫扶責任。之后，浙江省又相繼制定出臺了縣級社區矯正執法大隊和司法所社區矯正工作主要職責及流程，以及《關于進一步加強村（居）社區矯正工作站規范化建設的若干意見》，不斷鞏固和深化縣級以下社區矯正機構隊伍和幫教組織建設成果。2014年5月，浙江省司法廳在最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合召開的全國社區矯正工作會議上作了經驗交流。同時，全省縣級司法行政機關社區矯正機構專門化和村（居）社區矯正工作站建設經驗，寫入了“兩院兩部”聯合印發的《關于全面推進社區矯正工作的意見》（司發[2014]13號），向全國推廣。

（三）積極探索試點社區矯正執法中隊建設。2014年7月，天臺縣司法局在縣委、縣政府重視支持下，針對山區縣、地域廣、社區服刑人員流動性大、司法所基礎建設較為薄弱等現狀，為進一步整合基層社區矯正工作資源，促進社區矯正機構專門化、隊伍職業化建設，提升社區矯正規范化水平，經當地編制部門批準，在中心鎮和按片區成立了5個社區矯正執法中隊，承擔全縣15個鄉鎮（街道）社區服刑人員的日常監管教育任務，隸屬天臺縣社區矯正執法大隊領導和管理，司法所不再承擔社區矯正日常工作。截至目前，浙江省臺州市黃巖區、天臺縣、玉環縣、三門縣、仙居縣和嘉興桐鄉市先后成立37個社區矯正執法中隊，有政法專項編制人員102名、社區矯正社會工作者117名；平均每個中隊有政法專項編人員2.8名、社工3.2名，管轄區域涉及上述6個縣（市、區）的80個鄉鎮（街道）。其中，臺州市成立23個執法中隊，涉及5個縣（市、區）的66個鄉鎮（街道），有政法專項編制人員80名、社區矯正社會工作者90名；桐鄉市在所屬的14個司法所加掛社區矯正執法中隊牌子，涉及全市14個鄉鎮（街道），有政法專項編人員22名、社區矯正社會工作者27名。

二、當前浙江省縣級以下社區矯正機構隊伍建設存在的主要困難和問題

（一）機構設置不規范。在機構名稱上，縣級層面有社區矯正執法大隊、社區矯正管理局和社區矯正管理科等。在職能設置上，縣級社區矯正機構均承擔了社區矯正和安置幫教雙重職能。

（二）矯正力量不匹配。目前，全省各個縣（市、區）平均監管社區服刑人員430余名，司法所平均監管近30名。從人員編制情況看，全省縣（市、區）司法局社區矯正機構共有政法專項編制人員402名、縣均4.5名，與在冊社區服刑人員之比約為1：80左右；全省1320個司法所有從事社區矯正工作的政法專編人員1778名、所均1.3名，與社區服刑人員之比約為1：23。基層普遍認為監管任務重、安全壓力大、人員力量匱乏。

（三）專業化程度不高。目前，縣級社區矯正機構和司法所從事社區矯正工作的2180名政法專項編制人員中，有公、檢、法和監獄工作經歷或刑罰執行專業背景的只有337名，僅占15.4%。

（四）隊伍穩定性較差。由于基層社區矯正工作任務重、壓力大、風險高、待遇低、保障弱等諸多原因，“不想干”等現象較為普遍。特別是司法所工作人員和社區矯正工作者隊伍流動性大，影響工作的連續性和隊伍的穩定性，制約社區矯正工作隊伍專業化、職業化建設進程。

三、進一步加強縣級以下社區矯正機構隊伍建設的對策思考

社區矯正機構隊伍建設問題，實質上涉及到我國現行刑罰執行體制和司法行政管理體制改革完善等深層次問題。因此，加強社區矯正機構隊伍建設，既要充分考量多年來社區矯正制度本土化的實踐成果，又要緊扣刑罰執行一體化的改革進程，更要立足于從國情出發，著眼于構建中國特色社區矯正制度的長遠發展需要。同時，無論是基于改革效益最大化和低成本化，還是著眼于夯實社區矯正工作基層基礎，深化縣級以下社區矯正體制機制改革，對于健全完善我國社區矯正執行體系具有十分重要的現實意義。

（一）準確界定縣級社區矯正機構性質職能，大力加強機構專門化、實體化和實戰化建設。根據《社區矯正實施辦法》第三條規定，與省市兩級社區矯正機構主要承擔指導管理社區矯正工作的職責不同，在實際工作中，縣級社區矯正機構既是社區矯正工作的組織實施部門，又承擔著在開放的社會環境中執行刑罰、教育改造罪犯的重要任務，既是工作管理部門、又是非監禁刑罰的執行機關，其職能具有行政管理與刑事執行的雙重屬性。因此，相對于省市兩級社區矯正工作管理機構而言，縣級社區矯正機構屬于刑罰執行機關的合理性和正當性是顯而易見的。為此，一是加強縣級社區矯正機構專門化建設。基于現階段我國社區矯正機構隊伍建設成果，縣級司法行政機關社區矯正機構名稱可以統一為“××縣社區矯正管理局”，同時加掛“××縣社區矯正執法大隊”牌子，“一套人馬、兩塊牌子”，承擔指導管理、組織實施本地區社區矯正工作和對社區服刑人員進行監督管理、教育幫助的雙重職能。二是加強縣級社區矯正機構實體化建設。大力推進執法、教育、管理“三位一體”的縣級社區矯正中心建設，為縣級社區矯正機構開展社區矯正工作提供場所設施保障，提升社區矯正工作專業化、規范化水平。三是加強縣級社區矯正機構實戰化建設。以加強縣級社區矯正執法大隊建設為突破口，明確規范執法大隊職能職責，配齊配強人員力量，集中統一行使社區矯正執法權，承辦縣級以下社區矯正所有執法事務，保障執法公正，提升社區矯正執法規范化水平。

（二）準確界定司法所職能職責，改革完善縣級以下社區矯正管理體制和工作機制。多年來，司法所承擔社區矯正日常工作的基層實踐，使得司法所及其工作中業已存在的職能多、人員少、精力不集中、工作質量不高、專業水平低、隊伍不穩定等矛盾問題日益顯現，從而引發對司法所能否承擔社區矯正日常工作任務的擔憂，以及對司法所職能定位及其具體職責等問題的思考。相對于司法所其他職能來說，社區矯正非監禁刑罰執行活動的性質特點，決定了必須走機構專門化、隊伍職業化、執法規范化、工作專業化的道路，而這一建設要求與現行司法所管理體制和發展現狀差距較大。因此，一方面要切實加強對基層司法行政工作規律的研究，堅持從實際出發，最大限度地為司法所減負，實現“瘦體強身”、固本強基之目的，為司法所長遠發展夯實基礎。另一方面，要切實加強對基層社區矯正工作規律的研究，積極有序地推進縣級以下社區矯正管理體制和工作機制改革。當前，可以綜合考慮地理條件、行政區劃、經濟水平、交通狀況、文化傳統、群眾基礎、社區服刑人員數量、監管條件等因素，在黨委政府支持、市縣兩級司法行政機關積極性高的山區、行政區域面積大、交通條件較差、社區服刑人員數量多的地區，可按片區、按社區服刑人員流動狀況或在人員數量超過100名的中心鎮成立社區矯正執法中隊，負責轄區內或周邊2~3個鄉鎮（街道）的社區矯正工作。執法中隊隸屬縣級社區矯正執法大隊領導，所需人員編制可從縣局機關或轄區司法所內調濟，并配備一定數量的社區矯正社會工作者。從浙江省部分地區的探索實踐來看，社區矯正執法中隊建設模式，有利于進一步彰顯社區矯正刑罰執行工作的嚴肅性和威懾力，確保刑罰的正確有效實施；有利于合理配置和使用現有人員編制，促進監管教育幫扶任務的有效落實；有利于集中、統一行使社區矯正執法權，促進社區矯正執法規范化建設；有利于促進縣級以下社區矯正機構專門化、實戰化和隊伍職業化、專業化建設，提升社區矯正工作水平。

（三）準確界定社區矯正力量構成、任務和性質，扎實推進社區矯正工作隊伍專業化、職業化、正規化建設。在現階段，司法行政機關的社區矯正工作力量主要由司法行政機關干部、社區矯正社會工作者和社會志愿者三部分組成，北京、上海、江蘇等地還抽調了部分監獄或戒毒人民警察，派駐基層司法行政機關或司法所直接從事社區矯正工作。根據現行法律法規和《社區矯正實施辦法》相關規定，省市兩級司法行政機關社區矯正機構除了涉及提請無期徒刑罪犯減刑、撤銷假釋或社區服刑人員減刑等具體執法事務外，其工作重心主要是指導管理、組織實施本轄區社區矯正工作，行政管理的特點比較明顯。然而，如前所述，縣級司法行政機關社區矯正機構具有刑事執行與行政管理雙重職能屬性。據此，縣級以下社區矯正工作力量的配置需要更具有針對性和專業性。從浙江省多年來致力于健全完善縣鄉村三級社區矯正監管教育幫扶體系的探索實踐來看，加強縣級以下社區矯正隊伍建設應注重以下方面：一是在建設思路上，要牢牢把握社區矯正非監禁刑罰執行活動的本質屬性和行刑社會化的基本特點，堅持一手抓執法隊伍專業化、職業化、正規化建設，切實保障國家法律的正確有效實施，彰顯刑罰執行工作的嚴肅性，提升社區矯正執法規范化水平；一手抓社會力量參與，特別是專業性、常態化的社會力量參與，彰顯社會主義制度的優越性和社會人文關懷，提升社會幫教幫扶質量和水平，專群結合共同促進社區矯正工作的創新與發展。二是在隊伍結構上，要充分認識社區矯正是一項法律性、政策性、專業性、綜合性很強的非監禁刑罰執行工作，既需要精通法律政策、有教育改造罪犯經驗的專業執法者，又需要有心理學、教育學等多學科背景知識的專業團隊和人員支撐，同時也離不開社會志愿者的廣泛參與。因此，與監禁刑罰執行方式不同，社區矯正工作隊伍的結構既需要專司刑罰執行活動的執法者，也需要負責教育管理工作的干部隊伍， 還需要為社區服刑人員順利融入社會提供專業化、個性化、項目化服務的社會力量，這也正是社區矯正制度設計的本義及其生命力之所在。三是在執法力量上，要充分綜合考量國情、刑罰傳統、刑罰效益以及犯罪人認知、社會公眾態度等多種因素的影響和制約，充分尊重現階段部分省市抽調監獄或戒毒人民警察參與社區服刑人員宣告、訓誡、調查取證、制止違法違規行為、收監執行等體現刑事懲戒性質工作所取得的實踐創新成果，堅持從國情出發、從健全完善中國特色社區矯正制度的需要出發，下決心在社區矯正工作隊伍中配備一定數量的人民警察負責執行刑罰；或者抓住當前省級以下人民法院、人民檢察院管理體制改革契機，參照國外做法，創設社區矯正官制度，賦予矯正官類似于人民警察的職權職責。四是在基層警力配置上，要充分考慮社區矯正工作特點、社區服刑人員數量、執法管理半徑等因素，科學合理地配置警力，并先將人民警察配置到縣級社區矯正機構，有條件的地區可延伸至社區矯正執法中隊。當前，司法所是否配置警察的矛盾焦點在于：（1）我國司法所數量過于龐大，有4.9萬個司法所。如果按照每所配備2名警察的基本要求計算，需要近10萬名警察，再加上省、市、縣三級社區矯正機構，如此眾多的編制需求對各級機構編制部門來說壓力太大，與“小政府、大服務”的機構隊伍建設要求也不相適應。（2）司法所能否納入或定性為社區矯正機構范疇尚有爭議。目前，理論界或實務界對社區矯正機構的刑罰執行機關性質已基本形成共識，而司法所承擔包括人民調解、社區矯正、安置幫教、法律服務等九項職能，除社區矯正職能外，其他職能均屬于社會事務管理或行政管理工作性質。由此，將司法所納入社區矯正機構范疇顯然不合適。（3）司法所配置警察后帶來的“一所兩制”現象，既不利于社區矯正執法隊伍的專業化、職業化和正規化建設，也不利于基層司法行政隊伍的穩定，又容易導致司法所履行人民調解等其他職能時可能出現的“警力越界”等問題。

（責任編輯 張文靜）