公共圖書館依法治館管見

郭　佳（遼寧省圖書館，遼寧沈陽110167）

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公共圖書館依法治館管見

郭佳
（遼寧省圖書館，遼寧沈陽110167）

［摘要］全面依法治國的新形勢，要求公共圖書館的管理要運行在依法治館的軌道上。依法治館是社會轉型、多元化社會結構變遷的必然，是圖書館權利、讀者權利、公眾權利進一步落實的客觀要求。其核心理念與主要特征表現為：確立公共圖書館的宗旨使命；明確公共圖書館的秩序是為社會公平、公眾閱讀自由服務。實現這一目標，需要用法治思維、法治方式推進；需要實施制度方案的頂層設計；需要建立圖書館理事會；要用制度、法規、標準等調動館員和公眾參與依法治館的熱情。

［關鍵詞］公共圖書館依法治館法人治理結構圖書館權利讀者權利

1　公共圖書館依法治館的必要性

1.1依法治館旨在打造公共圖書館管理的“自動駕駛系統”

依法治館在公共圖書館的管理實踐中曾多次被提起、討論并實施過，取得不少研究成果和管理經驗。今日重提這一命題有其時代要求和現實意義。

1.1.1社會的轉型以及多元化的社會結構變遷，需要深化落實依法治館。改革開放以來，我們國家的社會結構發生了很大變化，越來越呈現出多元化的發展趨勢，社會已初步實現了轉型。在國家與個人之間，涌現出了大量的社會組織，并活躍在社會各個領域、各個層面，多元化社會結構事實上已經形成。它深刻影響到國家的治理。政府的職能已由維護秩序轉向服務民生。政府職能的變化，要求社會立法規范政府、社會組織、公民三者之間的關系及行為方式。社會組織、公民及民生成為社會法律關系和法治秩序的重要角色。公共圖書館作為社會構成的細胞，其所承載的使命是社會民生的一個重要組成部分。公共圖書館事業作為依法治國體系的一個側面、一個局部，它與政府、社會及公眾等主體交叉互動，維系著社會的現代化方向發展。這個變化要求公共圖書館的管理必須適應新形勢發展，基于法律享有相應權利，實行依法治館。

1.1.2公共圖書館依法治館是提升現代化管理能力的需要。規范的法規制度是調節和處理社會各類復雜矛盾、關系的準則。多元化的社會結構需要提高全體社會公眾的文化素質，社會各級各類管理機構及管理者尤其需要提高復雜社會環境下服務社會的能力以及正確處理各種各類社會矛盾的能力。依法治館有利于公共圖書館提高管理能力和服務能力。在依法治館過程中，以正確的方向引導館員的能力、選擇有效的服務方式、有效地維護公共圖書館的管理與服務秩序，進而把公共圖書館真正建成豐富、靈活、有張力、有彈性的讀者服務體系，成為管理現代公共圖書館高速列車的“自動駕駛系統”。

1.1.3依法治館有利于公共圖書館管理制度的規范化和標準化。實行依法治館就是要以承載公共意志、整體利益的法律來支配公共圖書館與政府、公眾的關系。法治的根本是平衡權益，由經過實踐積累起來的圖書館管理經驗上升為法律、法規，它有助于滿足不同公眾對于圖書文化的選擇；滿足不同職業的讀者對知識文化的需求；滿足精神生產者和物質生產者對科研問題咨詢的需求。它還能給公共圖書館充分釋放組織活力、依法開展社會服務、有序參與國家現代化建設提供切實可行的系統保障，成為管理現代公共圖書館高速列車的“自動駕駛系統”。

1.2實行依法治館是建立法人治理結構的需要

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等，組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士，各界群眾參與管理。”對這一決定，廣州、深圳兩個城市公共圖書館做了嘗試，先后建立了理事會。但實際運行效果還不甚理想，管理形式有了，但實質的運作模式仍然是政府指令，圖書館自己說了算。如何建立和健全公共圖書館的法人治理結構，并在實踐中真正發揮作用，必須要靠依法治館方能奏效。

1.2.1所謂依法，即是依公共圖書館的法人治理結構組建之法。成立公共圖書館理事會必須要有充分的國內外有關法律調研，充分論證這些法律在我國特定國情下的適用程度，然后結合地區、社會實際和公共圖書館管理的成熟經驗，經有關專家、學者和圖書館管理人員等進行頂層設計，拿出相關法律法規文件草案，分別征求人大、政府、社會和公眾意見，反復論證，精心修改，交當地人大通過并頒布，形成具有法律權威的法律文件。制定這樣一套嚴密、配套、銜接的關聯制度做法治保障，需要依法治館去落實。

1.2.2隨著公共圖書館治理結構、管理方式的改變，作為主管部門的政府的有關職能需要轉變，管理方式需要改變。同時，政府在對圖書館等文化部門的管理體制、人事體制、財務體制都需要改革。這樣的依法治館，實質以法治為依據的全面深刻的文化事業單位法人治理結構的改革。公共圖書館靠理事會法人治理結構所實行的依法治館管理系統，實際是為公共圖書館的高速列車又安上了一組“自動駕駛系統”。

1.3依法治館是保障圖書館權利及讀者權利進一步落實的客觀要求

圖書館的平等權利和自由權利以及對全社會普遍開放、平等服務、為特殊人群的特殊服務等現代圖書館理念已成為圖書館界的普遍共識。2008年中國圖書館學會發布的《圖書館服務宣言》，把新時期、新形勢下中國圖書館界的“權利”觀念進行了集中表達。吳建中對它的意義歸納為三點：“一是倡導執著的職業精神，把圖書館工作者從業的忠誠度提高到理性的高度；二是弘揚自覺的服務意識，把專業服務與社會奉獻緊密地結合起來；三是追求卓越的核心能力，致力于塑造圖書館員新的社會形象。”在圖書館權利思潮的作用和影響下，當前全國多數公共圖書館改變了以市場經濟為理論支持的有償服務做法，使公共圖書館事業重新恢復了公益的本質屬性，回到了“承擔實現和保障公民文化權利、縮小社會信息鴻溝”的為民服務軌道。“無障礙、零門檻”“平等服務”“免費服務”已經成為公共圖書館的發展潮流，這是中國社會通過改革開放走向法治文明的成就。

雖然公共圖書館在邁向現代化管理方面取得長足進步，但以“全面”的尺度衡量仍還有不小的差距。從圖書館權利理念的自由權利來說，至今認識還未達成一致。《圖書館服務宣言》對此處也做了刻意回避。在平等權利方面，公共財政的分灶吃飯和政府投入的不足，服務網絡滯后等制度和實踐問題還比較突出。一些政府和圖書館在貫徹國家關于文化政策上刻意保留與故意不作為現象仍存在。所以，對公共圖書館管理的科學化、現代化來說，還有很長一段路要走。這些問題的解決歸根結底還是要靠依法治館來解決。通過依法治館首先是要不折不扣地貫徹落實《憲法》，把《公共圖書館服務宣言》提升到立法層面，變成《公共圖書館宣言》。依據《憲法》去探尋與圖書館權利相關的法律、政策淵源，進而重新審視公共圖書館的各項規章制度，系統反思讀者平等、自由權利問題，把讀者權利寫進法律和規章制度。審視與重建公共圖書館服務準則，把為讀者服務的各個項目接上地氣，制訂出體現讀者本位、讀者參與的評價體系，這就是打造公共圖書館“自動駕駛系統”的目標及依法治館的使命。

2　公共圖書館依法治館的核心理念及主要特征

依法治館與行政管理的根本不同點在于是以法為據，還是人治管理。現代化的國家和社會治理，不能再僅僅靠人治，須回到“經常的道理”上來。這個經常的道理，就是法治。法治是科學地反映社會運行規律，顧及多數人利益，保障國家、社會長治久安的利器和工具。對公共圖書館的發展來說，依靠法治就是依照科學，依照文明，依靠維護人民根本利益，也即所謂公民權利。亞里士多德在《政治學》中提出：法制“優于”“一人之治”是最好的統治者，并將法制的要求歸結為“法律的成立需要獲得普遍的認同”以及“人們所共同服從的法律其本身應該是制定好的良法。”法律作為公共治理的有力保障，同樣是公共圖書館治理的制度保障。具體說，公共圖書館的依法治館特點表現在以下幾個方面：

2.1確立公共圖書館的宗旨和使命

依法向所有公共圖書館的工作人員、讀者和社會明確，公共圖書館的權利是“民眾利用圖書館的平等和自由。”于此，公共圖書館確立對全社會普遍開放、平等服務、人性化服務等基本理念。“國家保障公民平等享受公共圖書館服務的權益”“公共圖書館向全體公民開放，不受年齡、職業、居住地等因素限制”“承擔實現和保障公民文化權利、縮小社會信息鴻溝”，公共圖書館“以實現和保障公民基本閱讀權利為天職”。這樣，公共圖書館的所有工作人員都要把保障公民獲取信息的權利放在首要位置，站在用戶和讀者的立場，自覺維護他們應有的獲取信息的權利，而不是一切為自己著想，為自己的工作方便著想，把用戶和讀者的需求放在腦后。

2.2明確依法治館是為實現社會公平、公民閱讀自由服務

通過法律、規章、制度保障圖書館一切工作有秩序、高效率、認真細致地為讀者著想，提供熱心、耐心的服務。在這樣的秩序理念指導下，確保公眾進入圖書館不再是繁瑣的，它可以像出入超市那樣自由。這樣的秩序維護，體現的是公共圖書館建立和存在的價值，是新時代圖書館服務效率與公平、規范與自由的辯證統一。

2.3依法治館的體制、架構是圖書館法人治理結構

長期以來，公共圖書館的治理結構是行政管理模式。這種管理結構有兩個缺點：一是公共圖書館的決策權簡單掌握在政府部門領導手中，圖書館的發展缺乏健全的治理和科學的管理；二是這種以人治為核心的管理結構，公共圖書館事業的發展很大程度上是依賴職業精英個人魅力和創新行為。依法治館要改變這種僵化的管理模式，代之以體現社會轉型多元化主體現實的圖書館理事會法人治理結構，這種治理結構是公共圖書館實現從普遍人治到內部法治的有效通道。

2.4依法治館的治理主體是圖書館理事會所涉及的責、權、利關系三方主體

具體說就是政府主管部門、公共圖書館組織和社會各界代表。這個治理主體形成了決策權力機構、管理執行機構、監督約束機構相互分離、相互制衡、精干高效的內部激勵機制完善、外部監管制度健全的規范合理的主體結構。在這個主體結構中，社會公眾代表成為治理主體之一，能夠代表廣大讀者廣泛參與公共圖書館的決策事務并行使監督權，這體現了保障讀者權利的根本的制度安排。

2.5依法治館將對公共圖書館員工的職業崗位、職業責任、職業使命重新定位

依法治館的核心是尊重人權，實現人的尊嚴。通過依法治館喚起圖書館人的使命感，使讀者權利、圖書館權利的理念成為圖書館職業價值體系與職業倫理的核心。把圖書館員的崗位意識提高到理性高度，真正把職業忠誠度與職業價值觀緊密聯系在一起。通過重新認識自己肩負的維護全社會公民文化權利的使命，贏得自己應有的崇高社會地位，從而生長出自覺服務意識，把專業服務與社會奉獻結合起來，追求卓越的核心能力，努力塑造圖書館員的社會新形象。

3　公共圖書館依法治館的路徑選擇

3.1用法治思維、法治方式推進依法治館建設

主要基于兩點考慮：一是公共圖書館本身公益事業的特殊性，需要依法治館。公共圖書館作為公共事業，公益性是它的基本屬性。而對于公共圖書館的公益屬性而言，純粹的市場手段在提供公共物品（圖書、情報資料）上缺乏可靠的保障。同樣，在動員一部分極端自私的個人，在遵守利用公共圖書館的公共道德等方面也存在著一定的局限性，不可能實現社會資源的有效整合。另一方面，完全依靠單一的政府管理和行政命令，在多元化的現代社會，同樣不能保證圖書館公共利益的最大化。而依法治館可以在法律的權威下有效解決這些問題。二是依法治館為圖書館事業的改革創新提供了制度支持。圖書館事業的發展動力在于創新。而改革創新能否取得成功，都在于改革創新是否得到一套有價值的體系的支持，同時這一套體系還有可靠的法律法規做保障。打造法治圖書館，就要習慣用法治思維解決圖書館事業發展中的問題，依靠圖書館立法，以及科學規范的立法機制，來保障公共圖書館所確立的各項法律、制度、規則讓群眾接受和滿意。

3.2實施立法等制度方案的頂層設計

我國《圖書館法》已醞釀多年，即將面世。各公共圖書館需要積極行動，配合有關部門研究制定與《圖書館法》相適應的能夠覆蓋圖書館工作各個方面活動的相關法律法規。比如，從縱向來說，有了國家《圖書館法》，各省、市也應該出臺自己的地方性的圖書館條例、辦法等法規，對國家圖書館法條文加以細化和補充一些地方的特殊規定，以便公共圖書館等公益組織和其他有關部門在全民閱讀工程中落實。從橫向來說，國家有關部門、地方有關部門在制定部門圖書館政策法規時，凡涉及圖書館及全民讀書活動的地方應加上有關圖書館的規定。再比如，就已出臺的涉及圖書館的法律、法規看很不健全，需要修改、補充和新定。另一個迫切的任務，是要起草制訂和修改完善圖書館理事會章程。充分發揮《章程》在依法治館過程中對會員的自我約束、自我管理及依法治館中的積極作用。這涉及公共圖書館的上位法國家《圖書館法》或出臺新的圖書館理事會《章程》，要緊盯國家《圖書館法》的精神，通過研究，把現有的《章程》或規范性文件與上位法《圖書館法》有抵觸的，及時進行修訂，需要出臺配套細則的，要提前開展論證，盡早完成圖書館理事會《章程》草案的基礎工作。

3.3建立法人治理結構——圖書館理事會

這是公共圖書館依法治館的體制基礎，也是公共圖書館依法治館的核心內容與必經路徑。目前，理事會——法人治理結構的組建，確實還面臨許多現實問題，如圖書館領導人員的任命，各部門管理人員的任命，圖書館所需經費的撥款，如何體現黨的領導和法人治理的關系問題，等等。在這種情況下，實事求是的做法就是改革創新。南方幾個公共圖書館先行一步，摸索出來的經驗可供參考。解決黨委領導和法人治理關系，他們的做法是，把理事會中的政府代表、單位代表及行政負責人從黨委成員中產生，工會主席進入理事會。解決決策權的問題，先將理事會的職能規定為“議事和決策機構”，先是議事，其次才是決策。這就解決了理事會架構與理事會體制機制約的矛盾。

3.4用制度充分調動圖書館員與廣大讀者參與公共圖書館管理的熱情

公共圖書館依法治館歸根結底要靠人去實現。依法治館需要公共圖書館館員和讀者的參與。首先，從圖書館員來說，依法治館體現在他們身上的具體內容就是如何愛崗敬業，以自己的專業化規范化服務實踐圖書館的權利和讀者的權利，努力把自己塑造成新時期所要求的新的社會形象。關于公共圖書館員從業的規范現在已有中國圖書館學會制定和頒布的《圖書館員職業道德規范》、中國《圖書館服務宣言》和國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會批準發布的《公共圖書館服務規范》等文件，這些都是圖書館員的行為與服務準則，具有現實指導意義。廣大圖書館員都應身體力行。其次，廣大讀者參與圖書館治理事務是依法治館的基本條件。讀者對于圖書館的熱情與參與程度是依法治館成功與否的標尺。依法治館要以制度、法規來調動讀者參與公共圖書館活動的積極性。一是對書籍、數字資源、網絡資源等信息資料的整合，強化社會公眾對圖書館資源的認知與綜合利用。二是調動讀者向公共圖書館捐獻書籍和資料。這是廣大讀者對各公共圖書館建設的巨大支持和參與的有效途徑。三是調動廣大讀者參與對公共圖書館服務的評價。所有公共圖書館依法治館的宗旨、目的就是讀者滿意，因此這個評價標準只能來源于廣大讀者。倘若廣大讀者都能真正從公共圖書館的服務過程中感覺到滿意，他們就會關心圖書館的發展與進步，他們就會毫無保留地為圖書館事業的發展獻計獻策，公共圖書館事業的發展也就有了堅實的社會基礎。

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郭佳女，1977年生。本科學歷，副研究館員。

［分類號］G251

收稿日期：（2015-12-08；責編：徐向東。）