鞏固扶貧開發(fā)成效再謀提升發(fā)展空間
——促進浙江“26縣”持續(xù)發(fā)展的分析與思考

課題組

（浙江省地方統計調查局，浙江杭州 310006）

調研透視

鞏固扶貧開發(fā)成效再謀提升發(fā)展空間
——促進浙江“26縣”持續(xù)發(fā)展的分析與思考

課題組

（浙江省地方統計調查局，浙江杭州 310006）

多年來，浙江為26縣的趕超式發(fā)展建立和實施了一系列扶貧政策和措施。如今，26縣爬坡過坎，發(fā)展提升，經濟社會發(fā)展取得了明顯成效。本文通過對這26縣歷史沿革、經濟發(fā)展狀況的分析，對其踏上綠色發(fā)展、生態(tài)富民新征程，如何實現科學跨越新發(fā)展提出粗淺建議。

26縣；扶貧；發(fā)展

2015年初，浙江淳安等26個“欠發(fā)達縣”實現集體“摘掉”。“摘帽”既是對這些地方過去成績的肯定，又是邁向現代化征程的新起點，更是激發(fā)內生發(fā)展的推動力。多年來，浙江為26縣的趕超式發(fā)展建立和實施了一系列扶貧政策和措施，推動全省走出一條工業(yè)化、城市化快速發(fā)展條件下城鄉(xiāng)統籌、區(qū)域協調、共創(chuàng)共富的發(fā)展路子。特別是“十二五”以來，26縣爬坡過坎，發(fā)展提升，經濟社會發(fā)展取得了明顯成效。本文通過對這26縣歷史沿革、經濟發(fā)展狀況的分析，對其踏上綠色發(fā)展、生態(tài)富民新征程，如何實現科學跨越新發(fā)展提出粗淺建議。

一、浙江省26縣扶貧開發(fā)歷史回顧

浙江作為一個資源小省，人多山多地少，1978年全省還有1200萬農村貧困人口，農村貧困發(fā)生率達36.1%，面臨著艱巨的扶貧任務。為消除貧困，浙江在全省開展有組織、有計劃的農村扶貧開發(fā)工作。

（一）浙江省扶貧開發(fā)七個階段

一是農村貧困普遍減緩階段（1978—1985年），二是區(qū)域扶貧開發(fā)推進階段（1986—1993年），三是貧困縣扶貧攻堅階段（1994—1999年），四是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧攻堅階段（2000—2002年），五是欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康階段（2003—2007年），六是低收入農戶奔小康階段（2008—2012年），七是低收入農戶收入倍增階段（2013—2017年）。1994年，浙江省以文成、泰順、永嘉、云和、景寧、青田、磐安、武義8個貧困縣為對象，實施“國家八七扶貧攻堅計劃”，到1997年，8個貧困縣提前三年摘帽，成為全國第一個沒有貧困縣的省區(qū)；2001年，首次明確欠發(fā)達地區(qū)包括衢州、麗水兩市及所轄縣（市），以及泰順、文成、永嘉、蒼南、磐安、武義、三門、仙居、天臺、淳安等25個欠發(fā)達縣；2005年，扶持對象增加了平陽縣，即26個欠發(fā)達縣。2008年，扶持對象擴大到26個欠發(fā)達縣和臺州黃巖區(qū)、金華婺城區(qū)、蘭溪市的16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）浙江推進欠發(fā)達地區(qū)快速發(fā)展歷程

浙江一直以來把推進欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展作為全省現代化建設的戰(zhàn)略重點。2001年8月，省委省政府制定出臺了《關于加快欠發(fā)達地區(qū)經濟社會發(fā)展的若干意見》。2003年1月，全省十屆人大一次會議的《政府工作報告》，首次提出把欠發(fā)達地區(qū)作為新的經濟增長點加以培育。2005年12月，省委省政府制定出臺了《關于推進欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的若干意見》，進一步加大統籌區(qū)域發(fā)展力度。2007年6月，全省第十二次黨代會報告明確把加快欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展作為“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強省”總戰(zhàn)略的重要組成部分。2008年初，省委省政府提出實施包含“基本公共服務均等化行動計劃”和“低收入群眾增收行動計劃”在內的“全面小康六大行動計劃”。2009年5月，省委十二屆五次全會審議通過《關于深化改革開放推動科學發(fā)展的決定》，強調依靠改革動力推進欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，努力縮小地區(qū)發(fā)展差距。2013年，省委省政府出臺“低收入農戶收入倍增計劃”（2013-2017年），著力加大扶貧開發(fā)力度，大力推進低收入農戶加速增收。

（三）浙江扶貧取得重大勝利

全省先后實施了“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”、“山海協作工程”、“低收入群眾增收行動計劃”、“重點欠發(fā)達縣特別扶持政策”、“低收入農戶收入倍增計劃”等一系列幫扶舉措，基本形成了涵蓋轉移支付、生態(tài)補償、山海協作、異地搬遷、結對幫扶等扶持體系。2002年，浙江成為全國第一個沒有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的省區(qū)；2007年，欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民人均收入達到4500元，80%以上的欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民人均收入超過了全國平均水平；2014年，26縣經濟總量、財政收入、居民收入等主要經濟指標均超過全國縣級平均水平，居民養(yǎng)老保險、最低生活保障標準等主要社會發(fā)展指標也高于全國平均水平。2015年12月，全省全面消除家庭人均年收入4600元以下的貧困現象。

二、26縣迎來經濟社會全面騰飛的“黃金期”

多年來，26縣的發(fā)展已積累一定的基礎和能量，如同羽翼日豐、展翅欲飛的巨鳥，正迎來大好發(fā)展機遇。

（一）國民經濟快速發(fā)展

1.經濟較快增長，綜合實力明顯提升。從經濟總量看，2014年，26縣生產總值4055億元，與2010年的2611億元相比，名義增長55.3%，年均增幅11.6%，比全省同期年均增幅（名義增長9.7%）高1.9個百分點。2014年，26縣中，生產總值可比增幅高于全國平均水平（7.3%）的有19個，高于全省平均水平（7.6%）的有14個。從產業(yè)結構看，2010年-2014年，26縣第一產業(yè)增加值由253億元增加到342億元，第二產業(yè)增加值由1308億元增加到1970億元，第三產業(yè)增加值由1050億元增加到1743億元，四年年均名義增長分別為7.8%、10.8%和13.5%，分別高于全省三次產業(yè)年均增長0.9、3.0和1.5個百分點，三次產業(yè)增加值結構由2010年的9.7∶50.1∶40.2變化為2014年的8.4∶48.6∶43.0。2014年，有23個縣一產增加值可比增幅高于全省平均水平（1.4%）；有17個縣二產增加值可比增幅在7.4%以上，高于全省（7.2%）和全國（7.4%）平均水平；半數地區(qū)三產增加值可比增幅超過8.7%，高于全省（8.6%）平均水平。從財政收入看，26縣財政總收入、地方公共財政預算收入分別由2010年的277億元、164億元增加至2014年的475億元、288億元，年均增長14.5%和15.1%，高于全省平均水平（11.3%、12.1%）3.2和3個百分點。2014年，財政總收入超過8億元、地方公共財政預算收入超過5億元的縣分別有23和22個，其中，財政總收入增幅高于全省平均水平（8.9%）的有15個縣，地方公共財政預算收入增幅高于全省平均水平（8.6%）的有19個縣。

2.三大需求共同驅動經濟增長。一是投資增長加快。2010年-2014年，26縣固定資產投資額由1359億元增加至3066億元，年均增長22.6%，年均增幅高于全省平均水平（19.8%）2.8個百分點。2014年，有16個縣固定資產投資增幅高于全省平均水平（16.6%）。二是消費增長穩(wěn)定。2014年，26縣社會消費品零售總額1933億元，比2010年的1119億元，增長72.8%，年均增長14.7%，年均增幅高于全省平均水平（14.5%）0.2個百分點。2014年，有25個縣的社會消費品零售總額增幅高于全省（11.7%）和全國（12.0%）平均水平。三是對外貿易不斷擴大。2014年，26縣進出口總額129億美元，比2010年（78億美元）增長64.5%，年均增長13.3%，比全省年均增長（8.8%）高4.5個百分點。其中，出口119億美元，比2010年增長73.9%，年均增長14.8%。2014年，有22個縣的出口總額增幅高于全國平均水平（4.9%），有17個縣高于全省平均水平（9.9%）。

（二）民生保障和公共服務水平穩(wěn)步提高

1.城鄉(xiāng)居民收入提高較快。2014年，26縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入30520元，比2010年增長46.9%，年均增長10.1%，有16個縣的城鎮(zhèn)居民可支配收入增幅高于全省（8.9%）和全國（9.0%）平均水平。2014年，26縣農村居民人均純收入12932元，比2010年增長62.6%，年均增長12.9%，超過全省平均水平（12.1%）0.8個百分點；有23個和19個縣的農村居民人均純收入增幅高于全省（10.7%）和全國（11.2%）平均水平。2015年，26縣低收入農戶人均純收入8668元，比上年增長21.2%，分縣低收入農戶人均純收入增幅均高于當地農村常住居民收入增幅。同期儲蓄存款余額也有了較快增長，2014年，26縣城鄉(xiāng)居民人民幣儲蓄存款年末余額合計為3528億元，比2010年增加1531億元，增長76.6%，年均增幅為15.3%，比全省年均增長（10.4%）高4.9個百分點。

2.民生保障扎實推進。2014年，26縣基本養(yǎng)老保險參保人數合計322萬人，比2010年增長116.1%，年均增長21.3%；基本醫(yī)療保險參保人數合計838萬人，比2010年增長6.9倍，年均增長67.9%；失業(yè)保險人數合計89.7萬人，比2010年增長45.3%，年均增長9.8%。其中，基本養(yǎng)老保險參保人數、基本醫(yī)療保險參保人數和失業(yè)保險人數的三年年均增幅分別高于全省7.8、34.2和1.6個百分點。從文化衛(wèi)生事業(yè)看，2014年，26縣體育場館數、劇場和影劇院、公共圖書館藏書量、醫(yī)院衛(wèi)生院床位數、醫(yī)生數合計分別達到109個、42個、7310千冊件、35780張和23256人，比2010年分別增長75.8%、13.5%、114.2%、44.7%和17.5%；按戶籍人口計算，平均每萬人擁有0.09個體育場館數、0.01個劇場和影劇院、6.3千冊件公共圖書館藏書量、30.7張醫(yī)院衛(wèi)生院床位數和19.9人醫(yī)院衛(wèi)生院醫(yī)生數。

三、找準發(fā)展新路徑，精準發(fā)力再騰飛

26縣歷經多年扶持發(fā)展有了良好的基礎，面對綠色發(fā)展、科學發(fā)展、跨躍發(fā)展的新目標，要找差距，精準發(fā)力，實現再次騰飛。

（一）起步低、制約多，發(fā)展之路仍不平坦

26縣大多地處浙江的山區(qū)、邊區(qū)、老區(qū)（其中有19個山區(qū)縣，17個老區(qū)縣，10個地處浙閩贛皖邊界地區(qū)），地理位置相對偏僻，生活和生產條件相對落后，滯緩了26縣騰飛的腳步。

1.人均指標與全省平均相比仍有差距

（1）人均主要經濟指標與全省平均水平仍有差距。2014年，26縣人均生產總值、人均財政總收入、人均公共財政預算收入、人均固定資產投資額、人均社會消費品零售總額分別為37635元、4078元、2472元、26300元和16579元，與全省平均水平比較，分別低48.4%、70.1%、67.0%、38.5%和46.0%。

（2）居民人均收入為全省平均水平的七成。2014年，26縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為30520元，為全省平均（40393元）的75.6%；農村常住居民人均可支配收入為14637元，為全省平均（19373元）的75.6%。

2.地區(qū)之間發(fā)展不夠均衡

（1）從經濟指標看。2014年26縣中，生產總值最高的地區(qū)近400億元，最低的地區(qū)低于50億元；增幅最高的地區(qū)高于10%，最低的地區(qū)低于4%。財政總收入和地方公共財政預算收入絕對值最高的地區(qū)超過50億元和30億元，最低地區(qū)低于5億元和3.5億元；增幅最高的地區(qū)高于18%和19%；最低的地區(qū)低于2.5%和1%。規(guī)模以上工業(yè)總產值最高的地區(qū)近500億元，最低的地區(qū)低于20億元；增幅最高的地區(qū)高于13%，最低的地區(qū)低于-10%。從三大需求看，投資、消費和出口最高的地區(qū)分別超過350億元、200億元和25億美元，最低的地區(qū)低于40億元、25億元和0.5億美元；增幅最高的地區(qū)分別高于20%、18%和100%，最低的地區(qū)低于8.5%、9%和0.5%。

（2）從居民收入看。2014年26縣中，城鎮(zhèn)居民可支配收入最高的地區(qū)超過33000元，最低地區(qū)低于25000元；增幅最高的地區(qū)高于10%，最低的地區(qū)為8%。農村居民人均純收入最高的地區(qū)超過15000元，最低地區(qū)近10000元；增幅最高的地區(qū)12.5%，最低的地區(qū)僅為10.2%。低收入農戶雖然經過各種幫扶措施，人均純收入有大幅提高，增幅高于當地農村居民，但26縣低收入農戶占農村居民的比重較高，最高的地區(qū)占比為29.8%，最低地區(qū)為10.7%，與全省6.5%的占比相比分別高23.3和4.2個百分點。

（二）精準發(fā)力，實現跨越式發(fā)展

邁入“十三五”，浙江省委、省政府將推動26縣全面走上綠色發(fā)展、生態(tài)富民、科學跨越的路子。在此期間，如何縮小區(qū)域之間、人群之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，保持穩(wěn)步、可持續(xù)的發(fā)展態(tài)勢是需重點研究的問題。

1.依托自身力量，積極尋求因地制宜的發(fā)展模式。要因地制宜，走有特色的發(fā)展道路。一是提升發(fā)展農產品深加工業(yè)。圍繞特色農產品，把發(fā)展農產品加工業(yè)作為發(fā)展第二、三產業(yè)的重要途徑，著力提升農產品附加值。二是提升發(fā)展農村旅游服務業(yè)。進一步明確產業(yè)規(guī)劃和扶持政策，全力推進農村旅游產業(yè)的轉型升級。三是大力發(fā)展農產品電子商務。加快推進現代物流、信息技術等資源配置，把農產品電子商務培育成為農村產業(yè)發(fā)展的“新藍海”。

2.堅持以城帶鄉(xiāng)，不斷推進城鎮(zhèn)化進程的腳步。一方面，要注重“同心圓”理論，加快浙西、浙南的區(qū)域性中心城市培育，使其產生綜合服務功能和創(chuàng)新能力較強的主導產業(yè)群，帶動其周邊地區(qū)的經濟發(fā)展和人們生活水平的提高。另一方面，要加快小城鎮(zhèn)的建設，在承接發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移的同時，開發(fā)自身整體功能較強的小城鎮(zhèn)的“增長極”，集中投入資金、引入技術，培育主導產業(yè)，推動區(qū)域整體發(fā)展。

3.以推進工業(yè)化為重點，加快產業(yè)調整步伐。目前，26縣大部分地區(qū)尚處在工業(yè)化初期，要充分發(fā)揮這些地區(qū)自然資源相對豐富、勞動力成本相對較低的優(yōu)勢，發(fā)展資源加工工業(yè)和勞動密集型工業(yè)，調整優(yōu)化產業(yè)和產品結構，大力發(fā)展有市場前景的特色經濟和優(yōu)勢產業(yè)。

4.促進農村居民收入持續(xù)普遍較快增長。通過抓農村勞動力基本技能培訓等手段，確保工資性收入穩(wěn)步增長；要進一步拓寬農村居民經營收入渠道；要逐年適當提高農村居民社保標準，不斷提高社保覆蓋面，增加農村居民轉移性收入；要拓寬農村居民理財渠道，進一步增加財產性收入。特別是要不斷提高最低生活保障標準，實施精準扶貧，提高低收入農戶的收入水平。

5.發(fā)揮“綠水青山”優(yōu)勢，實施生態(tài)發(fā)展。要珍惜和呵護好生態(tài)環(huán)境。一方面在保護與開發(fā)上，完善以生態(tài)為先的制度構架，創(chuàng)新以生態(tài)為指向的績效考核體系；在建設與管理上，以基礎設施建設為重點，增強生態(tài)環(huán)境的保護能力、容納能力。另一方面要大力發(fā)展綠色產業(yè)。把重點放在發(fā)展生態(tài)農業(yè)、生態(tài)工業(yè)和生態(tài)旅游上，堅決杜絕高耗能、高污染項目。

［1］習近平.習近平談治理國政［M］.北京：外文出版社，2014.

［2］張軍.山呼海應譜新曲—浙江加快欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展綜述［J］.今日浙江，2010（15）：10-13.

［3］2011-2015年《浙江統計年鑒》.

課題負責人：沈強

課題組成員：張晟立胡永芳張榮飛戴聯英夏菁董琳李佳樂

執(zhí)筆：夏菁

（責任編輯：施越霞）