鞏固扶貧開發成效再謀提升發展空間
——促進浙江“26縣”持續發展的分析與思考

課題組

（浙江省地方統計調查局，浙江杭州 310006）

調研透視

鞏固扶貧開發成效再謀提升發展空間
——促進浙江“26縣”持續發展的分析與思考

課題組

（浙江省地方統計調查局，浙江杭州 310006）

多年來，浙江為26縣的趕超式發展建立和實施了一系列扶貧政策和措施。如今，26縣爬坡過坎，發展提升，經濟社會發展取得了明顯成效。本文通過對這26縣歷史沿革、經濟發展狀況的分析，對其踏上綠色發展、生態富民新征程，如何實現科學跨越新發展提出粗淺建議。

26縣；扶貧；發展

2015年初，浙江淳安等26個“欠發達縣”實現集體“摘掉”?！罢薄奔仁菍@些地方過去成績的肯定，又是邁向現代化征程的新起點，更是激發內生發展的推動力。多年來，浙江為26縣的趕超式發展建立和實施了一系列扶貧政策和措施，推動全省走出一條工業化、城市化快速發展條件下城鄉統籌、區域協調、共創共富的發展路子。特別是“十二五”以來，26縣爬坡過坎，發展提升，經濟社會發展取得了明顯成效。本文通過對這26縣歷史沿革、經濟發展狀況的分析，對其踏上綠色發展、生態富民新征程，如何實現科學跨越新發展提出粗淺建議。

一、浙江省26縣扶貧開發歷史回顧

浙江作為一個資源小省，人多山多地少，1978年全省還有1200萬農村貧困人口，農村貧困發生率達36.1%，面臨著艱巨的扶貧任務。為消除貧困，浙江在全省開展有組織、有計劃的農村扶貧開發工作。

（一）浙江省扶貧開發七個階段

一是農村貧困普遍減緩階段（1978—1985年），二是區域扶貧開發推進階段（1986—1993年），三是貧困縣扶貧攻堅階段（1994—1999年），四是貧困鄉鎮扶貧攻堅階段（2000—2002年），五是欠發達鄉鎮奔小康階段（2003—2007年），六是低收入農戶奔小康階段（2008—2012年），七是低收入農戶收入倍增階段（2013—2017年）。1994年，浙江省以文成、泰順、永嘉、云和、景寧、青田、磐安、武義8個貧困縣為對象，實施“國家八七扶貧攻堅計劃”，到1997年，8個貧困縣提前三年摘帽，成為全國第一個沒有貧困縣的省區；2001年，首次明確欠發達地區包括衢州、麗水兩市及所轄縣（市），以及泰順、文成、永嘉、蒼南、磐安、武義、三門、仙居、天臺、淳安等25個欠發達縣；2005年，扶持對象增加了平陽縣，即26個欠發達縣。2008年，扶持對象擴大到26個欠發達縣和臺州黃巖區、金華婺城區、蘭溪市的16個鄉鎮。

（二）浙江推進欠發達地區快速發展歷程

浙江一直以來把推進欠發達地區加快發展作為全省現代化建設的戰略重點。2001年8月，省委省政府制定出臺了《關于加快欠發達地區經濟社會發展的若干意見》。2003年1月，全省十屆人大一次會議的《政府工作報告》，首次提出把欠發達地區作為新的經濟增長點加以培育。2005年12月，省委省政府制定出臺了《關于推進欠發達地區加快發展的若干意見》，進一步加大統籌區域發展力度。2007年6月，全省第十二次黨代會報告明確把加快欠發達地區發展作為“創業富民、創新強省”總戰略的重要組成部分。2008年初，省委省政府提出實施包含“基本公共服務均等化行動計劃”和“低收入群眾增收行動計劃”在內的“全面小康六大行動計劃”。2009年5月，省委十二屆五次全會審議通過《關于深化改革開放推動科學發展的決定》，強調依靠改革動力推進欠發達地區發展，努力縮小地區發展差距。2013年，省委省政府出臺“低收入農戶收入倍增計劃”（2013-2017年），著力加大扶貧開發力度，大力推進低收入農戶加速增收。

（三）浙江扶貧取得重大勝利

全省先后實施了“欠發達鄉鎮奔小康工程”、“山海協作工程”、“低收入群眾增收行動計劃”、“重點欠發達縣特別扶持政策”、“低收入農戶收入倍增計劃”等一系列幫扶舉措，基本形成了涵蓋轉移支付、生態補償、山海協作、異地搬遷、結對幫扶等扶持體系。2002年，浙江成為全國第一個沒有貧困鄉鎮的省區；2007年，欠發達鄉鎮農民人均收入達到4500元，80%以上的欠發達鄉鎮農民人均收入超過了全國平均水平；2014年，26縣經濟總量、財政收入、居民收入等主要經濟指標均超過全國縣級平均水平，居民養老保險、最低生活保障標準等主要社會發展指標也高于全國平均水平。2015年12月，全省全面消除家庭人均年收入4600元以下的貧困現象。

二、26縣迎來經濟社會全面騰飛的“黃金期”

多年來，26縣的發展已積累一定的基礎和能量，如同羽翼日豐、展翅欲飛的巨鳥，正迎來大好發展機遇。

（一）國民經濟快速發展

1.經濟較快增長，綜合實力明顯提升。從經濟總量看，2014年，26縣生產總值4055億元，與2010年的2611億元相比，名義增長55.3%，年均增幅11.6%，比全省同期年均增幅（名義增長9.7%）高1.9個百分點。2014年，26縣中，生產總值可比增幅高于全國平均水平（7.3%）的有19個，高于全省平均水平（7.6%）的有14個。從產業結構看，2010年-2014年，26縣第一產業增加值由253億元增加到342億元，第二產業增加值由1308億元增加到1970億元，第三產業增加值由1050億元增加到1743億元，四年年均名義增長分別為7.8%、10.8%和13.5%，分別高于全省三次產業年均增長0.9、3.0和1.5個百分點，三次產業增加值結構由2010年的9.7∶50.1∶40.2變化為2014年的8.4∶48.6∶43.0。2014年，有23個縣一產增加值可比增幅高于全省平均水平（1.4%）；有17個縣二產增加值可比增幅在7.4%以上，高于全?。?.2%）和全國（7.4%）平均水平；半數地區三產增加值可比增幅超過8.7%，高于全省（8.6%）平均水平。從財政收入看，26縣財政總收入、地方公共財政預算收入分別由2010年的277億元、164億元增加至2014年的475億元、288億元，年均增長14.5%和15.1%，高于全省平均水平（11.3%、12.1%）3.2和3個百分點。2014年，財政總收入超過8億元、地方公共財政預算收入超過5億元的縣分別有23和22個，其中，財政總收入增幅高于全省平均水平（8.9%）的有15個縣，地方公共財政預算收入增幅高于全省平均水平（8.6%）的有19個縣。

2.三大需求共同驅動經濟增長。一是投資增長加快。2010年-2014年，26縣固定資產投資額由1359億元增加至3066億元，年均增長22.6%，年均增幅高于全省平均水平（19.8%）2.8個百分點。2014年，有16個縣固定資產投資增幅高于全省平均水平（16.6%）。二是消費增長穩定。2014年，26縣社會消費品零售總額1933億元，比2010年的1119億元，增長72.8%，年均增長14.7%，年均增幅高于全省平均水平（14.5%）0.2個百分點。2014年，有25個縣的社會消費品零售總額增幅高于全?。?1.7%）和全國（12.0%）平均水平。三是對外貿易不斷擴大。2014年，26縣進出口總額129億美元，比2010年（78億美元）增長64.5%，年均增長13.3%，比全省年均增長（8.8%）高4.5個百分點。其中，出口119億美元，比2010年增長73.9%，年均增長14.8%。2014年，有22個縣的出口總額增幅高于全國平均水平（4.9%），有17個縣高于全省平均水平（9.9%）。

（二）民生保障和公共服務水平穩步提高

1.城鄉居民收入提高較快。2014年，26縣城鎮居民人均可支配收入30520元，比2010年增長46.9%，年均增長10.1%，有16個縣的城鎮居民可支配收入增幅高于全?。?.9%）和全國（9.0%）平均水平。2014年，26縣農村居民人均純收入12932元，比2010年增長62.6%，年均增長12.9%，超過全省平均水平（12.1%）0.8個百分點；有23個和19個縣的農村居民人均純收入增幅高于全省（10.7%）和全國（11.2%）平均水平。2015年，26縣低收入農戶人均純收入8668元，比上年增長21.2%，分縣低收入農戶人均純收入增幅均高于當地農村常住居民收入增幅。同期儲蓄存款余額也有了較快增長，2014年，26縣城鄉居民人民幣儲蓄存款年末余額合計為3528億元，比2010年增加1531億元，增長76.6%，年均增幅為15.3%，比全省年均增長（10.4%）高4.9個百分點。

2.民生保障扎實推進。2014年，26縣基本養老保險參保人數合計322萬人，比2010年增長116.1%，年均增長21.3%；基本醫療保險參保人數合計838萬人，比2010年增長6.9倍，年均增長67.9%；失業保險人數合計89.7萬人，比2010年增長45.3%，年均增長9.8%。其中，基本養老保險參保人數、基本醫療保險參保人數和失業保險人數的三年年均增幅分別高于全省7.8、34.2和1.6個百分點。從文化衛生事業看，2014年，26縣體育場館數、劇場和影劇院、公共圖書館藏書量、醫院衛生院床位數、醫生數合計分別達到109個、42個、7310千冊件、35780張和23256人，比2010年分別增長75.8%、13.5%、114.2%、44.7%和17.5%；按戶籍人口計算，平均每萬人擁有0.09個體育場館數、0.01個劇場和影劇院、6.3千冊件公共圖書館藏書量、30.7張醫院衛生院床位數和19.9人醫院衛生院醫生數。

三、找準發展新路徑，精準發力再騰飛

26縣歷經多年扶持發展有了良好的基礎，面對綠色發展、科學發展、跨躍發展的新目標，要找差距，精準發力，實現再次騰飛。

（一）起步低、制約多，發展之路仍不平坦

26縣大多地處浙江的山區、邊區、老區（其中有19個山區縣，17個老區縣，10個地處浙閩贛皖邊界地區），地理位置相對偏僻，生活和生產條件相對落后，滯緩了26縣騰飛的腳步。

1.人均指標與全省平均相比仍有差距

（1）人均主要經濟指標與全省平均水平仍有差距。2014年，26縣人均生產總值、人均財政總收入、人均公共財政預算收入、人均固定資產投資額、人均社會消費品零售總額分別為37635元、4078元、2472元、26300元和16579元，與全省平均水平比較，分別低48.4%、70.1%、67.0%、38.5%和46.0%。

（2）居民人均收入為全省平均水平的七成。2014年，26縣城鎮居民人均可支配收入為30520元，為全省平均（40393元）的75.6%；農村常住居民人均可支配收入為14637元，為全省平均（19373元）的75.6%。

2.地區之間發展不夠均衡

（1）從經濟指標看。2014年26縣中，生產總值最高的地區近400億元，最低的地區低于50億元；增幅最高的地區高于10%，最低的地區低于4%。財政總收入和地方公共財政預算收入絕對值最高的地區超過50億元和30億元，最低地區低于5億元和3.5億元；增幅最高的地區高于18%和19%；最低的地區低于2.5%和1%。規模以上工業總產值最高的地區近500億元，最低的地區低于20億元；增幅最高的地區高于13%，最低的地區低于-10%。從三大需求看，投資、消費和出口最高的地區分別超過350億元、200億元和25億美元，最低的地區低于40億元、25億元和0.5億美元；增幅最高的地區分別高于20%、18%和100%，最低的地區低于8.5%、9%和0.5%。

（2）從居民收入看。2014年26縣中，城鎮居民可支配收入最高的地區超過33000元，最低地區低于25000元；增幅最高的地區高于10%，最低的地區為8%。農村居民人均純收入最高的地區超過15000元，最低地區近10000元；增幅最高的地區12.5%，最低的地區僅為10.2%。低收入農戶雖然經過各種幫扶措施，人均純收入有大幅提高，增幅高于當地農村居民，但26縣低收入農戶占農村居民的比重較高，最高的地區占比為29.8%，最低地區為10.7%，與全省6.5%的占比相比分別高23.3和4.2個百分點。

（二）精準發力，實現跨越式發展

邁入“十三五”，浙江省委、省政府將推動26縣全面走上綠色發展、生態富民、科學跨越的路子。在此期間，如何縮小區域之間、人群之間、城鄉之間的發展差距，保持穩步、可持續的發展態勢是需重點研究的問題。

1.依托自身力量，積極尋求因地制宜的發展模式。要因地制宜，走有特色的發展道路。一是提升發展農產品深加工業。圍繞特色農產品，把發展農產品加工業作為發展第二、三產業的重要途徑，著力提升農產品附加值。二是提升發展農村旅游服務業。進一步明確產業規劃和扶持政策，全力推進農村旅游產業的轉型升級。三是大力發展農產品電子商務。加快推進現代物流、信息技術等資源配置，把農產品電子商務培育成為農村產業發展的“新藍海”。

2.堅持以城帶鄉，不斷推進城鎮化進程的腳步。一方面，要注重“同心圓”理論，加快浙西、浙南的區域性中心城市培育，使其產生綜合服務功能和創新能力較強的主導產業群，帶動其周邊地區的經濟發展和人們生活水平的提高。另一方面，要加快小城鎮的建設，在承接發達地區產業轉移的同時，開發自身整體功能較強的小城鎮的“增長極”，集中投入資金、引入技術，培育主導產業，推動區域整體發展。

3.以推進工業化為重點，加快產業調整步伐。目前，26縣大部分地區尚處在工業化初期，要充分發揮這些地區自然資源相對豐富、勞動力成本相對較低的優勢，發展資源加工工業和勞動密集型工業，調整優化產業和產品結構，大力發展有市場前景的特色經濟和優勢產業。

4.促進農村居民收入持續普遍較快增長。通過抓農村勞動力基本技能培訓等手段，確保工資性收入穩步增長；要進一步拓寬農村居民經營收入渠道；要逐年適當提高農村居民社保標準，不斷提高社保覆蓋面，增加農村居民轉移性收入；要拓寬農村居民理財渠道，進一步增加財產性收入。特別是要不斷提高最低生活保障標準，實施精準扶貧，提高低收入農戶的收入水平。

5.發揮“綠水青山”優勢，實施生態發展。要珍惜和呵護好生態環境。一方面在保護與開發上，完善以生態為先的制度構架，創新以生態為指向的績效考核體系；在建設與管理上，以基礎設施建設為重點，增強生態環境的保護能力、容納能力。另一方面要大力發展綠色產業。把重點放在發展生態農業、生態工業和生態旅游上，堅決杜絕高耗能、高污染項目。

［1］習近平.習近平談治理國政［M］.北京：外文出版社，2014.

［2］張軍.山呼海應譜新曲—浙江加快欠發達地區發展綜述［J］.今日浙江，2010（15）：10-13.

［3］2011-2015年《浙江統計年鑒》.

課題負責人：沈強

課題組成員：張晟立胡永芳張榮飛戴聯英夏菁董琳李佳樂

執筆：夏菁

（責任編輯：施越霞）