城管職能拓展與城管執法完善探討
——以北京市為例

李澤宇

城管職能拓展與城管執法完善探討
——以北京市為例

李澤宇

［提要］按照轉變政府職能要求，推進城市管理綜合行政執法，加強城市管理是地方政府治理能力現代化的體現等重要內容。以北京市推進城管物聯網建設為例，對信息化時代城管職能拓展和完善存在的問題進行分析，并提出了對策措施。

城市管理；執法；研究探討

為落實北京市委市政府關于推進城市管理國際化、精細化的工作要求，堅持隊伍建設、科技建設雙輪驅動戰略，強化城管執法科技支撐，在北京市發改委、市經信委、市科委、市財政局、市公安局、市應急辦等部門的大力支持下，北京城管物聯網平臺作為第一批物聯網應用示范項目，于2012年10月建成并投入運行，總計投資4700萬元。

一、建設背景

隨著我國城市化進程的加快，城市管理越來越成為城市管理者的嚴峻考驗，列上了各級黨政的重要日程。2009年以來，北京市以順義區為發端，推進“大城管、大監察”的理念，并對城管的職能分工進行了調整，由分管公安、安全、司法、交通(含公安交通管理)、城市管理、安全生產、消防和信訪等工作的副市長分管城管工作，全力推進城市綜合治理。

在順義區實行“大城管、大監察”，其實踐范圍是全區各部門，主要是從上到下的協調，阻力小、壓力小、推進快，而在北京市探索創新城市綜合治理的方式和方法，則需要在全市范圍內協調各職能部門、全市各區，以及中央與地方的關系等，這是居于中間層面的權力對于平行權力、下層權力機關、甚至是上層權力機關之間的協調，利益交織更廣泛、阻力更大、壓力更大，推進的速度更是無法準確預期。

在這種背景下建設起來的北京市城市管理綜合行政執法局（以下簡稱“城管局”）指揮調度系統，根據《“十二五”時期北京城管信息化發展規劃》和《智慧城管頂層設計》，以服務和創新為理念，以精細化、智能化、社會化為目標，以各級城管執法工作人員和社會公眾為服務對象，緊密結合城管執法業務，以物聯網等新一代信息技術的應用和發展為依托，打造“感知、分析、服務、指揮、監察”“五位一體”的城管物聯網平臺，提高城管執法效率和服務群眾的能力，實現城管職能的內生性擴展。

二、感知平臺與指揮系統

北京市城市管理綜合行政執法局指揮調度系統目前主要有三項功能：實時監測、遙控指揮和信息收集。全北京市有2200輛城管執法車、880余套執法車GPS終端、400余套無線車載取證裝置，都可以顯示在指揮系統的大屏幕上，并且基本實現實時更新；執法隊配備的5000余部數字集群終端、6300余部執法城管通，都可以接收到指揮系統發出的命令指示，與指揮系統單獨對話溝通；同時，指揮系統還擁有400個無線視頻監控探頭的控制權，并共享了公安部12000條道路街頭視頻監控，實現了對全市各事故高發地段的有效動態監控；此外，北京市城市管理綜合行政執法局還在東城區、西城區、朝陽區、豐臺區等地對20個大型工地實施了噪音監測。

除了由指揮調度系統主動發現問題外，市民還可以通過“市民城管通”、城管熱線等方式，將生活中遇到的困難和發現的問題反映到指揮中心，由經過專門培訓的接線員負責記錄，并在指揮系統的地圖上標記事發地點，指揮系統再通過指揮員將事件告知當地的城管部門，或由指揮員直接向臨近點的城管執法員發出命令，指揮城管執法人員進行問題處理。

由于實現了動態實時監控，信息傳達及時，城管隊員往往能夠在第一時間抵達現場、迅速采取措施，進行人群疏導、現場維護、災情控制等，從這個意義上來講，城管局的指揮系統已經形成了一個管控高效的感知、指揮平臺。相較于消防部門的消防系統和公安部門的公安系統等，城管系統明顯具有更充分、更及時、更準確、更全面的特點。

三、城市管理現代化推動了城管職能擴展

城市綜合治理是城市化進程中亟待解決的問題。高水平、高智慧的城市管理，要求必須有相應的機構承擔城管執法的職能。而根據政府的組織形式、城市化發展水平、文化與文明發展水平、經濟發展水平的不同，這些職能由何種部門承擔，在不同的國家存在一定差異。例如，德國由警察局執行城市管理的部分職能，中國則由城管局執行。同時，不同的歷史階段，這些職能也歸于不同的行政主體。

例如，北京市長熱線、市環保局、規劃委等部門經常向城管局轉辦相關事項。同時，在市民舉報的事件中，如果遇到情節較為嚴重、影響面大、可能存在較大危害的重大事故，城管局還需要第一時間向市辦公廳、市應急辦進行匯報并接受市辦公廳和市應急辦的領導。單從表面上就不難看出，不同部門之間存在一定的職能交叉，更深層次的原因則是市環保局、規劃委等部門缺乏足夠的人力、物力直接處理過細的日常事故。

城管職能目前已有280余項，且仍存在不斷擴大的趨勢。有些部門希望將部分職能淘汰，城管部門則希望能將職能做大。無論是增加還是減少，城管職能都是城市管理水平不斷提升過程中產生的職能，是城市管理發展進程所派生的職能，在界定上存在模糊性，于是便形成了城管與其他相關部門的職能交叉的局面，極大地增加了行政管理成本。

所以，城管職能不斷拓展，帶來的不是城管地位的上升，其反映出來的問題的實質是城市管理水平的不足，但我們同時要認識到，這也是城市化進程中必然產生的現象。

四、城管執法的出路

城市管理綜合行政執法是為應對城市發展過程中出現的各種問題而產生的，其職能的不斷拓展正是城市管理綜合執法事件不斷增加的反映。中國正處于改革深水區、進入改革攻堅階段，各種社會矛盾不斷突顯，面對經濟下行壓力不斷增加，一方面為了保持社會穩定，維護社會秩序，為經濟發展提供良好的國內局面，城市管理要不斷自我革新，任務更重、責任更大；另一方面，公眾面對經濟增長速度放緩，生活、工作、教育等方面的壓力不斷增加的情況下，隨著社會開放程度不斷上升，公眾對于政府公共服務的要求也在不斷地提高。處于如此關鍵的歷史時期，處于被動地位的城管應當如何走出危機，這就需要城管執法人員認清趨勢、擺好位置、轉變職能。

（一）認清形勢：從自身找問題

在探討城管職能拓展的問題之前，首先要有自我認知，看城管隊伍是否具有履行職能所具有的知識水平、業務素質、專業技術水平和設備等。北京市所有城管上崗之前，都要由北京市城管執法局副局長親自進行培訓授課，但是地方上是否具有同等的條件？城管隊伍中存在的大量臨時工、合同工，他們的素質如何保障，行為如何控制？所以，要真正對城管執法這一問題進行全面深入的了解，還必須從城管主體的內部開始，先了解城管自身，包括隊伍建設、執法程序、執法方式、業務范圍、技術要求等。

（二）擺好位置：做好供求關系的完美銜接

就城管目前所具有的職能來看，絕大部分與民眾關系密切，貼近公眾日常生活。有些職能是城市化發展過程中所必然產生的，只能疏導，不能禁絕。中國的城市化是強有力的政府趨動之下快速發展起來的，先有工廠和工業，然后有剩余勞動力和流動人口進入，填補城市勞動力的缺口。但是，在城市發展所形成的高地價和戶籍管理制度的約束下，流動人口轉化成城市人口受到限制，不但無法獲得高工資（受教育程度、技術限制），而且無法享受到城市的相應保障政策，加上子女受教育的高昂支出，進一步加劇了貧富分化。所以，城市從人口結構、經濟結構、生活方式上都呈現出破碎化、差異化的特點。無照經營、露天燒烤等一方面為經營者帶來收入，另一方面滿足了中下層民眾的生活需求，但是，這種情況又受到城管執法局的嚴格管制。公眾一方面表現出強有力的需求，另一方面能夠提供相應的服務，如果城管成為切斷供給與需求的公權力，那么這種權力便注定要受到各方的討伐。假如從城市發展、經濟發展和社會進步的角度來看待這個問題，城管在這個簡單的供求關系之中，應該充當銜接供給與需求的第三方，對服務供給進行有效的組織與協調，確定其安全的前提下做到衛生、環保。只有這樣，才能夠一方面滿足公眾需求，另一方面實現城市綜合治理的目標，并最終實現以人為本的良性發展，突破公共關系危機。

（三）既要轉變職能，更要轉變觀念

黨的十八大之后將行政體制改革的重點與核心放在了政府機構的職能轉變上，對于城管執法局而言，既要實現職能轉變，更要實現觀念轉變。隨著城市化的發展，不斷會有新問題、新情況出現，城市管理也會相應產生新的需求，城管局的職能也會相應地不斷拓展，同時，一些老化的職能也會在發展過程中不斷消失。所以，就社會發展的機理來看，城管職能在不斷地增加，也在自然地消亡，這是城管職能的第一個轉變。除此之外，還有另外一個轉變。隨著社會文明程度的上升，高效、智慧城市管理迫切需要向提供文明、親切的城市服務方向轉變。政府公共部門是提供服務的主體，而不是治理的權力主體，權力的目標從強制執行轉變為提供服務，所有的職能定位與職能拓展，應轉變為提升服務水平、方便公眾生活。發展中出現的問題必須在發展中解決。所以，探討城管問題的起點應當從 “如何才能夠消減城管職能”入手，而不是從“如何才能夠增加、拓展城管職能”開始。公共服務的提供應以減少管理為目標，城管問題的解決也應通過城管職能的逐步壓縮直至最終消失，實現公共服務的高水平發展和社會秩序的良性共生。

（四）關注社區發展，培育公民社會

十八大之后，提出了發展社會組織，培育公民社會的要求，對于社區的治理，將更多地發揮社區內的公民社會的作用，不斷強調社區自治，不斷增強非政府組織在日常生活服務提供上的重要性。城管的部分職能，可考慮與社會組織相結合，共同搭建一個基層社會服務的平臺和網絡，實現優勢互補，資源共享。發達的社區要能夠承載城市管理和提供公共服務的基本職能。通過社會自治組織，進行基本的社區自治管理，較之城管更加貼近市民生活，也更加從實際出發，能夠有效地解決人際關系中復雜的問題。同時，如果超出市民社會的管轄范圍，可以交給警察來處理，采取“社區自治+公民參與+公安局”三位一體的模式，實現社會自治與城市管理，解決城管問題。

［1］“智慧城市”時代“物聯網”技術在城市管理工作中應用及前景探索［J］.云南科技管理,2013,(3).

［2］基于物聯網的數字化城市管理系統的應用研究［J］.科學大眾.科學教育,2012,(4).

［3移動物聯網享受城市信息生活——中國移動助建“智慧城市”側記［J］.江蘇通信,2011,(5).

［4］智慧社區在城市管理與服務中的應用探討［J］.中國房地產業,2013,(3).

［責任編輯：于龍廣］

李澤宇(1986—)，女，江西外語外貿職業學院助教，研究方向為公共管理。（江西南昌330013）