城管職能拓展與城管執法完善探討

[提 要]按照轉變政府職能要求，推進城市管理綜合行政執法，加強城市管理是地方政府治理能力現代化的體現等重要內容。以北京市推進城管物聯網建設為例，對信息化時代城管職能拓展和完善存在的問題進行分析，并提出了對策措施。

[關鍵詞]城市管理；執法；研究探討

[作者簡介]李澤宇（1986—），女，江西外語外貿職業學院助教，研究方向為公共管理。（江西南昌 330013）

為落實北京市委市政府關于推進城市管理國際化、精細化的工作要求，堅持隊伍建設、科技建設雙輪驅動戰略，強化城管執法科技支撐，在北京市發改委、市經信委、市科委、市財政局、市公安局、市應急辦等部門的大力支持下，北京城管物聯網平臺作為第一批物聯網應用示范項目，于2012年10月建成并投入運行，總計投資4700萬元。

一、建設背景

隨著我國城市化進程的加快，城市管理越來越成為城市管理者的嚴峻考驗，列上了各級黨政的重要日程。2009年以來，北京市以順義區為發端，推進“大城管、大監察”的理念，并對城管的職能分工進行了調整，由分管公安、安全、司法、交通（含公安交通管理）、城市管理、安全生產、消防和信訪等工作的副市長分管城管工作，全力推進城市綜合治理。

在順義區實行“大城管、大監察”，其實踐范圍是全區各部門，主要是從上到下的協調，阻力小、壓力小、推進快，而在北京市探索創新城市綜合治理的方式和方法，則需要在全市范圍內協調各職能部門、全市各區，以及中央與地方的關系等，這是居于中間層面的權力對于平行權力、下層權力機關、甚至是上層權力機關之間的協調，利益交織更廣泛、阻力更大、壓力更大，推進的速度更是無法準確預期。

在這種背景下建設起來的北京市城市管理綜合行政執法局（以下簡稱“城管局”）指揮調度系統，根據《“十二五”時期北京城管信息化發展規劃》和《智慧城管頂層設計》，以服務和創新為理念，以精細化、智能化、社會化為目標，以各級城管執法工作人員和社會公眾為服務對象，緊密結合城管執法業務，以物聯網等新一代信息技術的應用和發展為依托，打造“感知、分析、服務、指揮、監察”“五位一體”的城管物聯網平臺，提高城管執法效率和服務群眾的能力，實現城管職能的內生性擴展。

二、感知平臺與指揮系統

北京市城市管理綜合行政執法局指揮調度系統目前主要有三項功能：實時監測、遙控指揮和信息收集。全北京市有2200輛城管執法車、880余套執法車GPS終端、400余套無線車載取證裝置，都可以顯示在指揮系統的大屏幕上，并且基本實現實時更新；執法隊配備的5000余部數字集群終端、6300余部執法城管通，都可以接收到指揮系統發出的命令指示，與指揮系統單獨對話溝通；同時，指揮系統還擁有400個無線視頻監控探頭的控制權，并共享了公安部12000條道路街頭視頻監控，實現了對全市各事故高發地段的有效動態監控；此外，北京市城市管理綜合行政執法局還在東城區、西城區、朝陽區、豐臺區等地對20個大型工地實施了噪音監測。

除了由指揮調度系統主動發現問題外，市民還可以通過“市民城管通”、城管熱線等方式，將生活中遇到的困難和發現的問題反映到指揮中心，由經過專門培訓的接線員負責記錄，并在指揮系統的地圖上標記事發地點，指揮系統再通過指揮員將事件告知當地的城管部門，或由指揮員直接向臨近點的城管執法員發出命令，指揮城管執法人員進行問題處理。

由于實現了動態實時監控，信息傳達及時，城管隊員往往能夠在第一時間抵達現場、迅速采取措施，進行人群疏導、現場維護、災情控制等，從這個意義上來講，城管局的指揮系統已經形成了一個管控高效的感知、指揮平臺。相較于消防部門的消防系統和公安部門的公安系統等，城管系統明顯具有更充分、更及時、更準確、更全面的特點。

三、城市管理現代化推動了城管職能擴展

城市綜合治理是城市化進程中亟待解決的問題。高水平、高智慧的城市管理，要求必須有相應的機構承擔城管執法的職能。而根據政府的組織形式、城市化發展水平、文化與文明發展水平、經濟發展水平的不同，這些職能由何種部門承擔，在不同的國家存在一定差異。例如，德國由警察局執行城市管理的部分職能，中國則由城管局執行。同時，不同的歷史階段，這些職能也歸于不同的行政主體。

例如，北京市長熱線、市環保局、規劃委等部門經常向城管局轉辦相關事項。同時，在市民舉報的事件中，如果遇到情節較為嚴重、影響面大、可能存在較大危害的重大事故，城管局還需要第一時間向市辦公廳、市應急辦進行匯報并接受市辦公廳和市應急辦的領導。單從表面上就不難看出，不同部門之間存在一定的職能交叉，更深層次的原因則是市環保局、規劃委等部門缺乏足夠的人力、物力直接處理過細的日常事故。

城管職能目前已有280余項，且仍存在不斷擴大的趨勢。有些部門希望將部分職能淘汰，城管部門則希望能將職能做大。無論是增加還是減少，城管職能都是城市管理水平不斷提升過程中產生的職能，是城市管理發展進程所派生的職能，在界定上存在模糊性，于是便形成了城管與其他相關部門的職能交叉的局面，極大地增加了行政管理成本。

所以，城管職能不斷拓展，帶來的不是城管地位的上升，其反映出來的問題的實質是城市管理水平的不足，但我們同時要認識到，這也是城市化進程中必然產生的現象。

四、城管執法的出路

城市管理綜合行政執法是為應對城市發展過程中出現的各種問題而產生的，其職能的不斷拓展正是城市管理綜合執法事件不斷增加的反映。中國正處于改革深水區、進入改革攻堅階段，各種社會矛盾不斷突顯，面對經濟下行壓力不斷增加，一方面為了保持社會穩定，維護社會秩序，為經濟發展提供良好的國內局面，城市管理要不斷自我革新，任務更重、責任更大；另一方面，公眾面對經濟增長速度放緩，生活、工作、教育等方面的壓力不斷增加的情況下，隨著社會開放程度不斷上升，公眾對于政府公共服務的要求也在不斷地提高。處于如此關鍵的歷史時期，處于被動地位的城管應當如何走出危機，這就需要城管執法人員認清趨勢、擺好位置、轉變職能。

（二）政府提供優惠政策和高效服務

因為物流園區具有以下幾大特點：投資大，回收期長，城市的功能和社會效益明顯，因此政府除了直對其投資外，還給予物流園區發展提供一些優惠的政策支持，以加大物流園區的發展力度。例如在土地政策方面，由政府來負責解決園內建設需要用地；在交通政策上，德國有“PACT規劃”，對聯運方面新的運輸項目給予推動資助；在基礎設施政策上，政府提供必要的基礎設施建設。

（三）充分發揮行業協會的獨特作用

在德國，物流園區并不是由當地政府機構進行管理，是由德國物流園區協會（民間管理機構）進行管理。協會主要任務是負責園內的多樣化服務設施的建立、咨詢與交流物流的經驗、園區間的聯運、加強宣傳、對外進行聯絡、為進行民間與官方的合作搭橋獻策等等。此外，該協會還參與聯邦政府和州、市政府共同制定物流園區規劃的工作。

（四）政府積極維護物流園區的運營秩序

德國政府不干涉物流園區的運營，政府只是作為物流企業提供營運秩序的建立和維護、政策引導方面，物流園區的企業運作由其自身發展進行運作。政府具體表現在：1.政府的宏觀調控功能得以充分施展。幫助物流園區和入駐企業解決基礎設施、土地開發、聯運中轉站建設、公路鐵路對接等問題。2.向入駐園區的企業制定土地、稅收、產業等優惠政策，便于入駐園區企業能順利開展其自身經營。[8]

五、德國對我國物流園區建設的啟示

（一）我國物流園區規劃建設存在的主要問題

我國政府近年來重視支持物流園區的發展，在“十三五”期間，“物流園區+服務業態”，“物流園區+物流金融”，“物流園區+互聯網”，“物流園區+多式聯運”等模式的推出，為打造服務功能完善、具有現代化物流樞紐體系提供有利的條件。2013年至2015年，國務院、國際發展改革委、國土資源部、住房和城鄉建設部等部門發布《全國物流園區發展規劃》、《物流業發展中長期規劃》、《關于發展物流園區示范工作的通知》等文件鼓勵支持我國物流業的發展。物流園區作為交通運輸部的重點支持對象，將依托于港口、機場、大型鐵路樞紐場站建設現代物流園區。[9]

在政府推進作用下，物流園區被各類資本紛紛看好。大型銀行、國際養老基金、知名投資公司、國際保險巨頭、國際知名電商企業、地產企業、快遞企業等等都對我國物流業抱以厚望。但我國物流園區仍然存在一些顯著問題，可以概括為以下四個方面：

1.物流園區定位和規模規劃不夠清晰

目前物流園區的規劃都是由各市行政區完成，缺乏統籌規劃、功能定位不明確、布局不合理等眾多缺陷，導致各大物流園區重復建設和浪費資源。

2.政府對物流園區建設政策不夠完善

政府對物流園區扶持和掌控力度不夠，建設物流園區基礎設施資金籌備困難，同時受到用地、集疏運條件、市場環境和城市規劃等外部因素制約著園區的建設問題。

3.物流園區管理較混亂

因現有物流園區管委會模式發揮功能有限，對自身服務內容不清晰和對園區功能定位不清晰，導致難以吸引入駐企業，企業不清楚園區能提供什么樣的平臺和服務，以至于出現園區大面積閑置，企業無法找到符合自身要求的物流園區。

4.園區專業人員缺乏

因對入駐企業缺乏各種篩選機制和管理辦法，以至于出現招商企業服務內容單一，出現入駐企業低端服務競爭嚴重，造成企業和園區盈利出現負增長。因為缺乏相關專業管理人員，因此我國物流園區普遍出現了“籌資難、招商難、盈利難”的現狀，并且這些問題日益突出。

（二）對我國物流園區發展的啟示

1.改變現有物流園區的規劃方式

當地政府應該應該統籌規劃，對當地的交通運輸方式進行合理布局、規劃和投資，促進物流基地、物流中心和物流園區的基礎設施方面進行投資，以更多更好的姿態為園區的入駐企業提供公眾服務。

2.主體企業引導模式

政府招商引進一些在物流服務領域中具有資金和技術優勢的大型物流企業，其依托自身的物流優勢對園區進行開發，帶動物流密集型工商企業入駐物流園區，達到物流產業群集效應，以物流園區和物流企業帶動產業群的發展，為物流園區的良性循環起到很好的效果。[10]

3.調整管委會模式

建立物流管委會，管委會管理機制以入駐企業為主，政府為輔，政府只負責協調，不參與物流園區的管理，物流園區的管理工作全部都入駐企業負責，充分調動企業的積極性，實現企業的自主管理的目的。

4.政府引進物流專業人才

政府前期的物流布局規劃、物流園區選址和物流園區的入駐企業審核方面，都需要物流專業人才的幫助，可以從當地高校、企業聘請行業專家進行物流園區規劃，并可以向社會公開招聘相關高新專業人才。

注釋：

①經濟促進公司，來自政府的相關部門如經濟部、海關、交通部、工商會、運輸企業以及企業聯合會等人員組成，在物流園區的建設中主要負責其基礎設施建設和物流園區的招商工作。

②三通一平是指基本建設項目開工的前提條件，具體指：水通、電通、路通和場地平整。

③“PACT”規劃，即”Pilot Actions in Combined Transport”，聯運試驗性措施，指政府對聯運方面新運輸項目的推動資助。

[參考文獻]

[1]ISL研究所. Gutachten.Effekte der Güterverkerszentren（GVZ） in Deutschland[R]，2010.10.

[2]劉愛娥.加快山東省物流園區發展的對策研究—基于德國和日本的經驗[J].物流工程與管理，2013，（1）.

[3]汪曉燕.德國物流園區的歷史與現狀[J].中國物流與采購聯合會中物聯參，2005，（2）.

[4]辛允.德國物流園區考察報告[R].中國物流與采購，2013.

[5]王娟.劉凌.李亞凡.德國物流園區的建設運營模式對我國物流園區發展的啟示與借鑒[J].交通運輸部科學研究院，2014，（9）.

[6]傅加元.淺談國外物流園區運營模式對我國啟示[J].科技致富向導，2011，（2）.

[7]王大振.日、德物流園區規劃建設及對我國的啟示[J].商品與質量：學術觀察，2011，（3）.

[8]楠方.德國物流園區的發展歷程[J].物流與供應鏈，2011，（1）.

[9]物流園區行業政策，2015年我國物流園區行業政策分析[N].

[10]陳文祥.淺議科學規劃發展我國物流園區[J].科學與財富，2013，（2）.

[責任編輯：劉忠林]