構建政府產業基金退出和讓利機制

羅荊

構建政府產業基金退出和讓利機制

羅荊

2015年以來，我國各級政府轉變財政扶持經濟發展方式，通過整合財政專項資金、引入市場化運作方式，全面推進政府產業基金設立和發展，政府產業基金規模迎來爆發式增長。據不完全統計，截止到2015年7月底，全國設立政府產業基金680只，規模超過9340億元。政府產業基金的“井噴”既是在當前融資渠道收窄的情況下財政發力穩增長的重要手段，也是資金分配方式由“補”到“投”的顛覆性改革。由于我國政府產業基金處于起步階段，如何有效管理政府產業基金，特別是政府產業基金退出和讓利機制的建立成為目前的熱點問題。

現實意義

有利于厘清政府與市場關系。十八大明確提出要厘清政府與市場關系，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。浙江也明確提出省級財政專項資金將逐步從競爭性領域退出，原則上一般不直接分配到企業。政府產業基金的設立不是簡單的改革財政資金分配職能，而是采取市場化運作方式，發揮財政資金杠桿作用，兼顧市場發展和政策要求，引導產業和社會資本協調發展。在現有國家法律法規規定范圍內，采取激勵機制市場化、退出機制市場化的方式，既規范政府產業基金發展和運作，也通過收益讓渡的方式引導私募基金等社會資本發展。

有利于規范產業基金管理。政府產業基金采取市場化運作方式并不意味產業基金處于“無政府”狀態，政府部門承擔著財政資金投入資本市場后的風險防控以及國有資本管理等職責，作為產業基金公司的股東或合伙人，一方面對政府產業基金退出時機、方式以及收益讓渡等問題仍需要進行決策和把握，避免對社會資本的“擠出”效應；另一方面對政府產業基金出現違反基金公司章程或協議以及觸犯國家法律法規等行為履行法律賦予的權利。

有利于調節政策導向與利益訴求矛盾。政府產業基金的投資方向要符合政府產業引導目標，浙江省明確重點支持信息、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等7大產業，推動“四換三名”、“兩化”融合，促進大眾創業、萬眾創新，不得投向高污染、高能耗、落后產能等國家和省限制行業。但產業基金追求利益最大化是社會資本的內在動力，政策導向與利益驅動的內在矛盾需要通過科學合理的讓利機制予以調節，在保障引導目標實現的基礎上，兼顧社會資本的逐利性，引導社會資本更好的為浙江轉型升級提供資金支持。

有利于解決產業投入“市場失靈”問題。產業基金的逐利性決定了基金更傾向于投資于產業和企業的成熟發展期，以相對較小的風險獲得較高的投資收益。浙江正處于產業轉型升級的關鍵時期，政府引導發展的戰略性新興產業和成長性科技型企業還處于初創期或成長期，新興產業在這個階段呈現出“高風險、高收益”的特征，產業基金投資失敗的概率相對較高，一般完全市場化的產業基金投資意愿不高，政府產業基金激勵性的讓利措施，鼓勵合作社會資本進入初創期和成長期的高新技術產業，解決產業發展融資渠道狹窄和社會資本投資“市場失靈”領域具有一定的引導作用。

基本原則

以法為據原則。政府產業基金實行市場化運作模式，必然按照我國現行的《公司法》、《合伙企業法》、《破產法》等法律規定的范圍運作管理，政府成為企業的國有股股東或合伙人。法律明確規定的退出方式、退出程序應嚴格按照規定執行，按照公司章程或協議約定執行的退出讓利條款應在基金公司設立時予以明確，以法律約束為保障，避免國有資本退出讓利時產生股東之間的利益糾紛以及外界對國有收益讓利的質疑。

績效主導原則。政府產業基金讓利機制應建立在完善的績效考評機制基礎之上，在綜合考評政府產業基金社會效益和經濟效益的基礎上，側重于對社會效益的考核，特別是產業基金對推動產業發展所帶來的“畝產稅收”、知識產權專利、吸納就業等情況的綜合考評。由于浙江省政府產業基金不僅僅局限于與社會資本合作，同時與市縣級政府合作成立政府產業基金（區域基金），完善的績效考評和風險防控機制是對市縣政府可采取讓利措施的必要管理。

適時退出原則。政府產業基金應著重于發揮政府的引導作用，做到既不“缺位”也不“越位”。在產業基金公司章程或協議約定退出期限內，根據產業轉型升級等經濟形勢變化，政府應及時調整產業基金投資方向，產業基金引導目標實現，即子基金不再需要母基金支持時，政府產業基金應當通過股權轉讓等方式適時退出。產業基金公司發生違反公司章程或協議約定，出現投資領域不符合約定，投資基金發生重大虧損，無力繼續經營，出現重大違法違規行為，被管理機關責令終止等情形，致使產業基金引導目標無法實現，政府產業基金應當及時退出。

權責明確原則。政府產業基金的退出和讓利涉及國有資本管理，為防止國有資產流失和讓利空間尋租等問題，應明確政府產業基金管理機構的相應權責，規范政府產業基金退出和讓利程序，按照權責相適原則，構建風險防控體系。浙江政府產業基金的組織架構原則上包括基金管理委員會（含基金管理委員會辦公室）、基金公司、基金管理公司三個層次，應按照政府產業基金退出和讓利的管理規定各司其職，各負其責，保障政府產業基金退出和讓利的順利實施。

幾點思考

政府產業基金的退出和讓利機制構建的難點在于“何時退”、“怎么退”、“如何讓”等方面。從浙江政府產業基金來看，如何有效鼓勵和引導社會資本繼續為浙江轉型升級服務，如何調動市縣政府成立政府產業基金的積極性等問題帶有一定的普遍性。浙江政府產業基金主要分為母基金（國有獨資）、子基金（母基金與社會資本合作成立的基金，國有參股）和區域基金（不同級政府間合作設立，國有獨資）。由于母基金為一級政府單獨設立，不涉及讓利問題，且退出方式明確，建議從以下幾方面構建政府產業基金退出和讓利機制：

厘清一個“界”，明確政府出資退出的時機和方式。政府產業基金退出的范圍應明確為產業基金政府出資權益，目前主要采取的方式為股權轉讓（公司制企業）、財產份額轉讓（合伙制企業）和清算方式。圍繞主要退出方式，政府產業基金應構建退出時機選擇機制。一是政府產業基金達到章程或協議約定存續期，決定不再存續時應采取清算方式退出。二是政府產業基金存續期內，投資基金發生重大虧損，無力繼續經營以及出現重大違法違規行為，被管理機關責令終止等情形應采取清算方式退出。三是政府產業基金存續期內，為避免政府資本“擠出效應”，子基金公司按照政府產業投資引導政策合理投資，當公司其他股東或合伙人提出收購國有股權或國有財產份額時，在保障一定合理國有資本收益的前提下（如銀行五年期基準貸款利率收益水平）可將國有股權或份額予以轉讓。根據政府產業基金引導目標實現情況以及產業基金發展形勢，國有股東或合伙人可按照法律規定，要求通過股權轉讓以及份額轉讓等方式退出政府產業基金。存續期內，區域基金退出方式參照子基金退出方式執行。

側重一個“效”，明確政府出資收益讓渡范圍和方式。按照“績效主導”原則，政府產業基金讓利機制應建立在完善的績效考評機制基礎之上，側重于政府產業基金實現的社會效益和引導效果，明確政府產業基金讓利對象為合作的下級政府、基金管理機構（子基金管理機構）和社會投資者。針對不同的讓利對象，讓利方式也應有所區別。一是對積極投資于初創期、中早期以及具有正外部性的企業和項目，取得較好社會效益的基金股東或合伙人，可以采取一定期限收益讓渡、約定退出期限和回報率、按同期銀行貸款基準利率收取一定的收益等方式給予適當讓利。二是對取得良好經濟效益的基金，基金管理機構讓利按照“引導為主、適當讓利”原則執行，可考慮采取“門檻收益+分紅”和總量控制兩種方式。“門檻收益+分紅”方式是指政府出資取得的投資收益扣除約定的保底收益（固定收益或比例收益）后按照約定比例讓利于基金管理機構。總量控制方式是指以基金管理機構籌集投入政府產業基金的社會資本總量的銀行五年期貸款基準利息為標準，從產業基金政府投資收益中讓渡，讓利規模原則上不得超出投資收益的15%（該比例為目前浙江省省級國有資本經營預算企業利潤上繳比例），可根據國有資本收益上繳比例調整相應變動。產業基金政府投資無收益或虧損，不得對基金管理機構讓利。三是根據下級政府產業基金運作成效以及考核評價結果，對取得重大社會和經濟效益，推動地方產業轉型升級成效明顯的區域基金，可將退出的上級產業基金投入資本以及收益按照評估資產價格直接劃轉為下級政府投資成立的母基金國有資本。對促進該地區經濟發展，產業基金運作管理規范的區域基金，可將退出的上級政府產業基金投資收益適當讓利給下級政府產業基金母基金，以促進下級政府產業基金發展壯大。

注重一個“責”，明確政府產業基金退出和讓利管理職責。一是規范退出和讓利的管理流程，政府產業基金退出和讓利原則上由基金運營機構按照公司章程或協議執行，涉及提前退出或破產清算等情形，由基金運營機構起草產業基金退出和讓利方案，經基金管理委員會審議批準后實施。二是明確管理機構職責，基金管理委員會應負責對產業基金退出和讓利的決策審議。管理委員會辦公室負責具體管理監督產業基金退出和讓利工作，建立和完善產業基金績效考評機制。基金法人機構應負責對產業基金退出和讓利進行監管和指導，保障產業基金及時退出。基金運營機構應根據基金管委會的要求和基金法人機構的委托，負責產業基金的退出和讓利具體工作，及時按照國家現行法律法規規定辦理。

作者單位：浙江省財政廳企業處