在開放中推進自由貿易：“二次開放”與服務貿易

中國（海南）改革發展研究院課題組

在開放中推進自由貿易：“二次開放”與服務貿易

中國（海南）改革發展研究院課題組

在全面深化改革與對外開放直接融合的背景下，“二次開放”的歷史使命是以服務貿易為重點全面實施自由貿易戰略。加快形成以服務貿易為重點的對外開放新格局，積極推動服務業市場雙向開放，既是“二次開放”倒逼市場化改革的重點，也是形成有利于經濟轉型升級外部環境的關鍵所在

“十三五”：“二次開放”的歷史新起點

2008年國際金融危機爆發以來，全球貿易進入增長放緩期、結構調整期、規則重構期的“三期疊加”階段，國際貿易增速明顯放緩，服務貿易成為國際貿易增長的新動力，全球貿易投資規則加速重構。在這個特定背景下，我國既面臨“二次開放”的歷史機遇，又面臨“二次開放”的歷史挑戰。

（一）新一輪全球自由貿易的大趨勢

服務貿易成為全球自由貿易的新引擎。據WTO統計，2000年全球服務貿易額為1.44萬億美元，到2014年已經達到9.8萬億美元。2001-2014年，全球服務貿易在大多數年份以高于GDP和貨物貿易的速度增長。自2012年以來，全球服務貿易增速在大多數年份約為貨物貿易增速的3-5倍。2014年，全球服務貿易增長率為6%，而同期全球GDP增速只有2.5%，全球貨物貿易增速僅為0.8%。服務貿易的快速增長給全球貿易帶來新的動力。

區域貿易協定成為自由貿易的主要載體。截至2016年1月18日，全球范圍內已有417份區域自由貿易協定生效，其中，貨物貿易協定136份，服務貿易協定1份，貨物與服務貿易協定129份，比10年前增加了2倍。新一代區域貿易協定成為塑造自由貿易新規則的載體。近年來，許多國家尤其是歐美發達國家簽訂的區域貿易協定涵蓋的內容不僅包括貨物貿易自由化，還包括服務貿易自由化、農產品貿易自由化、投資自由化、競爭規則、政府采購、國有企業、中小企業、環境標準和勞動標準在內的新一代貿易投資議題。

全球進入新一輪貿易投資規則重構期。各國正加快建立雙邊、多邊自貿區，特別是美歐正主導推動以市場準入為核心的“第一代”貿易規則向以規制融合為核心的“第二代”貿易規則轉變。TPP、TTIP、RCEP等超大型區域貿易協定對全球貿易投資格局和貿易投資規則的影響巨大。特別是，由于TPP和TTIP具有明顯的排他性，一旦簽訂實施，將對世界經濟產生重要影響：一是鞏固美國為首的發達國家在全球貿易投資規則制定上的主導地位；二是產生貿易轉移效應，兩大自貿區以外的國家的貿易空間將會受到明顯擠壓；三是TPP和TTIP的高標準給新興經濟體和發展中國家帶來明顯壓力；四是TPP與TTIP形成“合圍”，無論從貿易空間還是治理空間，都對我國形成客觀擠壓。

（二）我國服務業市場雙向開放與全球自由貿易進程的歷史交匯

“一次開放”與制造業全球化的歷史交匯。在工業化初期，我國抓住全球貨物貿易需求擴張和發達國家制造業轉移的歷史機遇，推動制造業開放與制造業全球化的直接融合，成為全球第二大經濟體和第一大貨物貿易國，為全球經濟和貿易增長做出巨大貢獻。當前，在全球經濟服務化的背景下，以工業市場開放為重點的“一次開放”空間日益縮小，亟須轉向以服務業市場開放為重點的“二次開放”。

“二次開放”與服務業全球化的歷史交匯。一方面，全球已經進入服務經濟主導時代；另一方面，隨著我國城鄉居民消費結構由物質型為主向服務型為主轉變，我國服務貿易需求快速上升，對服務業市場的雙向開放提出了迫切要求。在這個特定背景下，加快服務業市場的雙向開放和以服務貿易為重點的全球自由貿易進程形成歷史交匯。

我國站在“二次開放”的歷史新起點。“十三五”是開放轉型的歷史窗口期，推動由貨物貿易為主向服務貿易為重點的開放轉型，已經成為我國由制造業大國走向服務業大國必須要闖的“關口”。在全面深化改革與對外開放直接融合的背景下，“二次開放”的歷史使命是以服務貿易為重點全面實施自由貿易戰略，在開放中創造有利于經濟轉型升級的外部條件，在開放中推進全球自由貿易進程。

（三）我國在推動全球自由貿易進程中的重要角色

為全球經濟貿易持續增長提供新動力。隨著城鄉居民服務需求的快速上升，我國服務貿易增長進入快車道。2001-2014年，我國服務貿易總額在絕大多數年份保持兩位數的增長，規模從719億美元一路攀升到6043億美元，14年間擴張了8倍多。過去三年，服務貿易增速均超過GDP增速，比貨物貿易增速高出一倍以上。未來五年，我國服務貿易潛力的釋放，將進一步為全球貿易和經濟增長注入新的動力。

推動雙邊、多邊自由貿易進程。自2001年加入WTO后，目前我國對外總體關稅水平已從15.3%降至9.8%，并不斷削減非關稅貿易壁壘，積極推動WTO框架下《貿易便利化協定》談判等。在WTO多哈多回談判受阻的形勢下，我國加快實施自由貿易區戰略，目前已經簽署并實施14個自貿協定，涉及22個國家和地區，以此推進雙邊、多邊自貿進程。未來依托“一帶一路”建設，我國將在推動雙邊、多邊、區域性、全球性自貿進程中發揮更加積極的作用。

以公平可持續為導向推動全球貿易投資規則重構。自貿區不斷加快對外開放體制機制的改革創新，以主動改革形成中國經驗和中國方案。“十三五”，我國加快以公平可持續為導向的貿易投資規則建設，將有力增強我國在全球貿易投資規則制定上的影響力和話語權，使我國成為構建開放、包容、公平、可持續的全球經濟新秩序的重要推動者。

“十三五”：形成以服務貿易為重點的對外開放新格局

加快形成以服務貿易為重點的對外開放新格局，積極推動服務業市場雙向開放，既是“二次開放”倒逼市場化改革的重點，也是形成有利于經濟轉型升級外部環境的關鍵所在。

（一）推進以服務貿易為重點的外貿轉型

服務貿易成為對外貿易的“短板”。2014年，我國服務貿易額占外貿總額的比重僅為12.3%，比全球平均水平低8.3個百分點。在世界前十大服務貿易國中，我國人均服務貿易額為448美元，是美國的12%、德國的6%、日本的16%。服務貿易的比較競爭優勢主要集中在資源、勞動力密集型傳統行業，在知識、技術密集型行業尤其是生產性服務行業處于明顯的競爭劣勢地位。2013年，我國生產性服務貿易逆差為663.8億美元，占當年服務貿易逆差的56.0%。

形成以服務貿易為重點的對外開放新格局。抓住新一輪服務貿易自由化的歷史機遇，提高服務貿易比重，爭取到2020年，我國服務貿易占對外貿易的比重至少達到20%；占世界服務貿易總額的比重將由2014年的6.2%提高至10%；形成傳統服務貿易和現代服務貿易均衡發展的貿易結構，爭取在電信、信息技術、電子商務、健康醫療、教育等現代服務貿易領域形成競爭新優勢。

2020年服務貿易占比有條件達到20%。一是隨著消費升級和人口城鎮化進程加速，到“十三五”末城鎮居民服務型消費占比有條件由目前的不到40%提升到50%左右，服務型消費的快速增長將帶動服務貿易的增長。二是制造業服務化和服務業結構的調整升級，都將帶動服務貿易比重進一步提升。三是“一帶一路”重大項目落地，將顯著帶動相關服務貿易增長。

（二）破題以服務貿易為重點的國內自貿區建設

國內自貿區建設重在破題服務貿易開放。目前，國內自貿區在實施負面清單管理方面取得了明顯成效，在服務業市場開放領域走在全國前面。但與內外需求相比，自貿區在服務貿易開放上仍然限制較多，例如《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》列出的122項的負面清單中，有80余項針對服務業。“十三五”應盡可能縮小負面清單中不利于擴大服務貿易的項目，為其他地區實施負面清單管理提供可復制、可推廣的重要經驗。

加快對服務貿易開放制度的先行先試。實行更加開放的服務貿易市場準入機制，加快推動跨境服務由正面清單管理向負面清單管理轉變，減少負面清單中的限制性措施。打破開業權、人員移動、技術性等服務貿易壁壘。采取與服務貿易特點相適應的通關管理模式。以國內自貿區為平臺，加快涉外經濟體制改革，建立與國際接軌的市場開放和市場運行體制和政策體系。

以服務貿易為重點優化自貿區布局。在加快四大自貿區建設的基礎上，近期又在以服務業為主導、服務業發展較快的其他沿海、沿邊和內陸地區增設7個產業側重點不同的自由貿易試驗區。今后還應繼續推動一批邊境合作區升級為自貿區，在服務貿易自由化和服務業市場開放上加大力度，擴大我國與周邊地區服務貿易，促進新興服務出口。與主要貿易伙伴合作建設跨境合作貿易園區，把服務貿易特別是跨境金融服務作為境外經濟合作區建設的重要任務。

（三）關鍵是服務業市場的雙向開放

以服務業市場雙向開放提升服務貿易比重。從發達國家的經驗看，服務業市場開放大大促進了服務貿易發展。現實看，我國服務業雙向市場開放面臨許多障礙，不僅面臨發達國家的貿易投資壁壘，也面臨新興經濟體服務業市場開放不足的挑戰。例如，根據WTO服務貿易總協定的標準，印度僅承諾開放12項、占比21%的服務貿易市場，遠低于歐盟承諾開放42項、占比75%的服務貿易市場。再例如，發達國家在電子技術、航空、信息通訊技術、生命科學技術、能源環境等領域都尚未對發展中國家開放；美歐等發達國家還通過技術壁壘、國家安全審查等手段限制外國企業進入。

推動與自由貿易伙伴之間的雙向市場準入。加快建立雙邊和區域服務貿易協定。打破一些國家對我國服務貿易的壁壘，共同削減關稅和非關稅壁壘。率先在新興經濟體、歐洲等國家和地區取得突破。簽訂投資相互保護和促進協定，支持企業“走出去”。推動政府采購市場互惠對等開放。

有序擴大服務業對外開放。加快推行準入前國民待遇和負面清單模式，縮小負面清單的限制范圍。有序推進金融、教育、文化、醫療等重點領域開放；與加快實施自貿區戰略相結合，在我國經濟轉型和產業升級亟須的服務領域、與貿易伙伴優勢互補的服務領域，優先向自貿協定伙伴開放；大力發展服務外包業務。