對當前浙江特色小鎮建設存在問題的思考

尹曉敏

對當前浙江特色小鎮建設存在問題的思考

尹曉敏

浙江特色小鎮建設崢嶸初露、成效初現，但在為期不長的建設過程中已然暴露出的問題、需直面的挑戰，亟待冷靜審視、深入思考

在全國各地加緊探索供給側結構性改革大背景下的區域經濟轉型之道，主動適應、把握、引領經濟發展新常態的關鍵時期，浙江率先提出創建一批產業特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、生態環境優美、多種功能疊加的特色小鎮，并以此為轉型發展的新引擎和改革創新的新載體。2015年4月，浙江省政府及時出臺了《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對特色小鎮建設的總體要求、創建程序、政策措施、組織領導等內容作出了戰略性部署，標志著浙江省特色小鎮建設工程帷幕的正式拉開。目前，全省已經陸續公布了兩批次共計79個省級特色小鎮創建對象，51個省級特色小鎮培育對象。根據規劃，到2018年全省將重點培育100個省級特色小鎮，至2020年這批小鎮將建成為高標準特色小鎮。

作為產業提升的新載體、要素集聚的新平臺、“兩美”浙江的新景區，特色小鎮正在成為展示與傳播浙江經濟社會發展成果的新名片，并贏得了中央領導的充分肯定、部委領導的高度評價、主流媒體的深度聚焦、兄弟省市的高頻關注。在不到兩年的時間里，浙江特色小鎮從無到有、由少至多、自省內向全國，穩扎穩打，有序推進，取得了不俗的成績。然而，與此同時也須看到，浙江特色小鎮建設雖崢嶸初露、成效初現，但在為期不長的建設過程中已然暴露出的問題、所需直面的挑戰，亟待冷靜的審視、深入的思考并采取有效的應對之策。

規劃創建研究不深，部分小鎮特色不彰

當前浙江部分特色小鎮創建單位對鎮區整體規劃建設的科學性缺乏深入研究和創造性構思。

一是研究思考不盡深入。部分小鎮存在為“戴帽爭牌”、享政策受扶持而進行申報建設的現象，對于為何要建、如何去建、怎樣建成特色小鎮這一核心焦點問題關注不夠、研究不深。

二是規劃建設不盡到位。部分小鎮建設中存在核心區塊不明確、邊緣界限不清晰、人為拼湊痕跡重、專項規劃未編制等問題。例如，有的小鎮簡單化地將1平方公里的小鎮核心建設區等同于鎮內重點項目工程的主體建設區，未能將“核心區”視作打造產城人文四位一體新型空間的關鍵區；有的小鎮建設缺乏相對獨立的物理空間，四至范圍不清，與已有開發區、園區、產業集聚區的邊界不明；部分小鎮規劃建設存在人為拼湊組合的痕跡，即將已有相關功能區進行簡單疊加或者機械分割，甚至出現為了應對省里關于特色小鎮規劃空間、功能內涵、投資建設等指標的考核而人為地將小鎮的不相鄰地塊、毗鄰的景區等納入小鎮空間范圍的現象，未能恪守特色小鎮規劃空間要集中連片、同質連片發展這一根本要求，致使小鎮空間獨立連片接近度指標值低下；個別小鎮還存在沒有編制特色小鎮建設專項規劃，敷衍地將之前已有的相關園區規劃、景區規劃、鄉鎮規劃等替代小鎮規劃的做法。

三是小鎮特色內涵不彰。精準定位、細分產業、找準特色、放大優勢是特色小鎮建設的關鍵點與突破口，小鎮只有注入特色元素、富有特色意蘊、彰顯特色內涵方可制勝于人。當前部分小鎮因產品、服務、企業、資源等缺乏優勢競爭力而致特色產業支撐不足，因盲目借鑒簡單模仿、未能依托本土資源量體裁衣而致地域特色模糊、建筑特色匱乏，因疏于立足鄉土、挖掘歷史、講好故事而致小鎮缺失原汁原味、引人入勝的獨立賣點。

四大功能缺乏融合性，部分小鎮功能散弱

以小鎮的功能融合視之，當前部分小鎮對產業、文化、旅游、社區四大城市功能的有效集聚缺乏系統性的考量，尤其是對如何緊貼小鎮的特色產業實現多項功能的融合發展缺乏全局性的規劃。實踐中，部分小鎮仍以相對獨立分散地運作產業集聚區、工業功能區、文化創意園、旅游度假區、城市生活區的舊模式謀劃建設特色小鎮，以簡單相加的思維生搬硬拼小鎮的諸項功能，并致使小鎮功能疊加呈現“散而弱”之態而非“聚而合”之勢。具體表現為：

小鎮的產業與旅游功能融合不足。旅游功能之所以成為特色小鎮建設評價的“標配”性指標，要求所有小鎮都須按照3A或5A級景區標準進行打造，是緣于擁有該項功能的小鎮通常表現出更為突出的市場競爭力和可持續發展能力。當前，部分小鎮未能對其所需承載的、以特色產業為基礎的旅游功能給予應有的重視，未能充分挖掘自身已有的或潛在的產業性旅游資源與文化創意、健康養生、度假養心、體驗參與、學習增知等之間的內在關系。尤其是部分工業類小鎮囿于其產業定位的相對特殊性而產生了畏難情緒，未能著手開發以新型特色工業集聚平臺為依托的旅游項目和產品，對游客的吸引力較弱，旅游接待人數、旅游總收入和游客滿意度低下。

小鎮的產業與文化功能融合不足。文化是區域認同感和生活歸屬感的紐帶，市場化運作的特色小鎮的文化建設不容忽視。當前，為數不少的小鎮甚至包括個別歷史經典產業小鎮，對于基于特色產業成長的小鎮文化內核的挖掘或重塑、文化標識的設計與運用、文化基因的探尋與培育等重視不足，對于如何通過“文化創意+”“互聯網+”這兩大關鍵性驅動力以提升小鎮文化功能的關注和投入還相當不夠，致使特色小鎮的文化內涵較為單調、文化風格雷同、文化嫁接生硬，文化功能總體挖掘度較低。

小鎮的產業與社區功能融合不足。浙江的特色小鎮是一個被定義為具有公共社區功能的產業發展平臺和人才聚落空間。然而，當前絕大部分小鎮的社區承載功能還相當弱，在重視集聚市場主體的同時未能同步做到強化社區的管理、服務、保障、教育、安全穩定等五大基本功能。在已公布的79個省級特色小鎮創建對象中，已經形成了集創新創業、人才匯聚、公共服務、創意休閑等功能于一體的完整生態社區的小鎮還為數不多，致使小鎮基本還停留在創業者暫居地、臨時棲息地的層面上，居民對于小鎮的身份認同度、心靈歸屬感等普遍不高。

高端市場主體集聚難，部分小鎮層次不高

特色小鎮作為創新驅動戰略的新引擎、新載體，是以五大發展理念為引領，通過集聚、整合高端要素以孕育提升創新能力，通過持續釋放創新動能有效提升小鎮的核心競爭力。當前，不少小鎮遭遇高端要素的集聚瓶頸，無論是引進龍頭帶動型企業、高新技術企業、大平臺型企業，還是吸引、留住高端創新創業人才，都面臨著不小的挑戰。

高端企業引進不易。以某小鎮為例，在納入小鎮特色產業的169家企業中，平均注冊資本僅為96萬元，年均納稅僅19.51萬元，因高端企業及引領作用的匱乏而致該小鎮仍以生產中低檔的服裝、鞋革、眼鏡、汽摩配件為主，小鎮仍難實現從“傳統制造”向“時尚智造”的華麗轉身。事實上，部分基于產業集聚區、工業園區轉型發展的時尚小鎮，盡管紛紛建立了企業研究院、創業孵化器、科創中心、眾創空間等創新創業平臺，但是苦于缺乏大企業、大集團的支撐引領示范帶動，這些平臺很難實現與低小散企業的“親密接觸”，致使小鎮的大部分企業依然未能擺脫對傳統制造模式的路徑依賴。

高端人才引留困難。以80后、90后為主的小鎮創業“新四軍”普遍對創業創新環境要求較高。當前，大部分小鎮尚缺乏諸如先進醫療、優質教育、舒適居住、良好的生態環境、便捷的公共交通等吸引并留住人才的必備要素，致使小鎮短期內難以成為人才集聚的高地。尤其是縣市級行政區劃內的小鎮，由于產業基礎薄弱、區位劣勢明顯、配套設施落后，對行業領軍人才與核心團隊的吸引力嚴重不足。除高端人才引留難之外，小鎮超常規發展對各類專門人才的迫切需求也很難滿足。例如，要加快實現浙江時尚和歷史經典產業從單一產品加工銷售向產品設計、藝術加工、文化旅游、營銷策劃、售后服務等全產業鏈的發展，急需大批技藝精湛的制造工匠，以及創意設計、運營管理、旅游推介等方面的專門人才，目前此類人才的市場供給與小鎮需求之間缺口甚大，供給瓶頸相當突出。

受投資、項目、土地、政策等制約，部分小鎮建設問題不少

民間資本投資小鎮建設意愿不強、特色產業有效投資不足。據統計，2015年小鎮（以第一批37個小鎮為對象計）完成民間投資共計245.10億元，占總投資的比重為51.28%，與全省固定資產投資中民間投資的比重（60.41%）相比，低了9.13個百分點。這表明，浙江小鎮建設中民間資本投資金額偏低、項目較少，與《指導意見》提出的“特色小鎮建設要堅持政府引導、企業主體、市場化運作”“凸顯企業主體地位”“由企業為主推進項目建設”等要求仍有差距。另據2016年1月至6月全省41個經信領域特色小鎮創建對象建設情況的相關數據顯示，41個小鎮完成民間投資163.19億元，完成固定資產投資318.98億元，民間投資占比為51.16%，低于同期全省民間投資7591億元在全省固定資產投資13659億元中55.6%的占比。此外，部分小鎮特色產業投資占比過低的現象也需引起高度關注。據統計，2015年37個省級小鎮的特色產業投資占總投資的比重僅為60.25%，與《浙江省特色小鎮創建導則》提出的“特色產業投資占比不低于70%”的要求差距大。特別是7個歷史經典小鎮2015年特色產業實際投資占比僅為27.16%，與《導則》要求差距甚為懸殊。

在建項目不大、儲備項目不多、產業項目落地難。

分析目前已實施的小鎮建設項目可知，2015年小鎮億元以上產業項目143個，僅為總開工項目的25.76%。小鎮存在儲備項目不足的問題，項目儲備在產業化、系統化方面進展不力。據統計，2015年37個省級小鎮共有832個在建和竣工項目（其中2015年底前竣工項目就有450個），但處于前期階段的儲備項目只有14個，計劃投資額僅為40.16億元。項目儲備尤其是重大產業項目儲備，作為項目工作的重要環節，是確保項目建設循序漸進和連貫推動的關鍵所在。項目儲備不足，將會直接導致小鎮發展的后勁不強、動力匱乏。還有小鎮的重點功能區塊尚無產業項目落地。項目落地難還包括因民營投資主體經營狀況不良、計劃投資資金不能到位或是主要意向投資主體因意外原因未能入駐，而致小鎮建設項目擱淺。

土地要素、基礎設施建設水平的瓶頸制約明顯。

就土地要素而言，小鎮建設所需用地指標主要通過城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡來解決，另外還有一些上級政府撥給的儲備用地指標。然而，通過“增減掛鉤”“占補平衡”獲取的土地指標有限且到位速度較慢，同時，此間所涉征地拆遷還直接關系到安置補償政策、被征地農民預留安置用地等問題，由此大大延緩了土地供給的進度，并直接影響小鎮建設項目的推進效率。除了土地要素制約外，部分小鎮基礎設施建設水平較低也是小鎮建設重要的制約瓶頸。基礎設施配套能力與小鎮招商引資尤其是重大項目的招引落地關系非常密切。據測算，在特色小鎮創建中，一個小鎮基礎設施建設投入資金至少需10億元以上，且建設周期長、產出緩慢甚至沒有產出，短期內大規模的資金投入對部分地方政府的財政壓力確實較大。目前，個別小鎮由于地方財力不足且投融資體制、經營機制不活，導致小鎮基礎設施建設滯后、綜合承載能力水平較低，成為小鎮建設順利推進的一大瓶頸。

政策配套慢落地難，且部分政策存在合法性風險及合理性存疑。《指導意見》及《導則》雖然明確指出各地和省級有關部門要細化配套政策、整合優化政策資源給予小鎮強有力的政策支持，但是就目前實踐而言，一些部門對省政府關于小鎮建設的決策部署缺乏深刻理解和深入一線的調研，尚未制定出接地氣的配套政策措施，存在以政策落實政策的現象，致使小鎮建設的部分政策目標過于籠統、缺乏可操作性。另外，部分小鎮的產業扶持政策存在落地難的問題。例如，2015年以來，省政府辦公廳對浙江十大歷史經典文化產業分別出臺了加大扶持以傳承發展的指導意見，其中包含的優惠措施不少。然而，據相關調查顯示，目前部分經典產業發展扶持政策的貫徹落實明顯不到位，政策紅利釋放還相當不足。例如，據磐安江南藥鎮的意見反饋，省級主管部門就扶持中藥產業發展所制定的6方面服務支持措施中，目前僅有1條措施得到落實；龍泉青瓷小鎮的企業也認為省里扶持青瓷產業發展的相關政策難以落地，對于企業而言，基本未能享受到產業政策的優惠。還需特別強調指出的是，目前部分小鎮為招商引資出臺的一些政策存在合法性風險及合理性存疑。例如，某小鎮為招商引資出臺“五免五減半”稅收優惠政策，并為入駐企業提供虛擬地址注冊。截至2015年底，小鎮共引進企業302家，所引入企業均為虛擬注冊，實際辦公地點不在小鎮范圍內，這明顯違反了《公司法》第10條“公司以其主要辦事機構所在地為住所”的法律規定。而且，由于企業沒有實際入駐，導致實質性、有效性的日常監管基本缺位，企業經營風險隱患大大上升。又如，部分小鎮為招商引資出臺的相關激勵政策對當地經濟社會發展的助推作用小、貢獻度低，扣除企業落戶資金補助、企業所得稅等各項稅收優惠、企業高管個稅反補等，實際為當地政府創造的稅收少之又少，尤其是虛擬注冊企業集聚的小鎮，除了稅收貢獻度極低外，對小鎮實現產業業態、商業模式、技術引進等方面創新的實際作用也明顯不足，此類為招商而招商、為引資而引資，只單方獲利而非雙方共贏的政策之合理性確實需要被認真省思。

作者為浙江樹人大學教授