中國(guó)夢(mèng)實(shí)現(xiàn)的制度依托和保障機(jī)制——完善人大制度運(yùn)行機(jī)制的幾點(diǎn)思考

□ 林奇富

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中國(guó)夢(mèng)實(shí)現(xiàn)的制度依托和保障機(jī)制
——完善人大制度運(yùn)行機(jī)制的幾點(diǎn)思考

□ 林奇富

人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)、保障人民當(dāng)家作主和支撐國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的根本制度，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的制度依托。完善中國(guó)人大制度運(yùn)行機(jī)制就是要提高人大制度的結(jié)構(gòu)實(shí)施力，激活制度內(nèi)部諸要素的分工與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)人大及其常委會(huì)所具有的選舉、立法、監(jiān)督以及討論和決定重大事項(xiàng)的職能，提升人大及其常委會(huì)的民意回應(yīng)能力、協(xié)同治理能力和民主審議能力，使人民代表大會(huì)制度成為加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要國(guó)家主要形式，包括三個(gè)層面：在人大與黨委關(guān)系的運(yùn)作機(jī)制上，要正確認(rèn)識(shí)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心和國(guó)家的權(quán)力中心之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨委決策權(quán)和人大決定權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一；在人大與“一府兩院”關(guān)系的運(yùn)作機(jī)制上，要增強(qiáng)人大監(jiān)督的時(shí)效性和實(shí)效性，發(fā)展“寓監(jiān)督于支持”的制度運(yùn)行模式；在人大及其常委會(huì)運(yùn)行機(jī)制上，應(yīng)提升人大在匯聚民意和立法審議的職能，增強(qiáng)代表的參政議政能力。

人大制度；人大與黨委關(guān)系；人大與“一府兩院”關(guān)系；人大及其常委會(huì)運(yùn)行機(jī)制

2014年9月習(xí)近平在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話，不僅回顧了人民代表大會(huì)制度60年的光輝歷程，還提出堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度是為了“更好組織和動(dòng)員全國(guó)各族人民為實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)”。①習(xí)近平：《設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家政治制度要從國(guó)情出發(fā)從實(shí)際出發(fā)——在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》(2014年9月5日)，《中國(guó)人大》，2014年第18期。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族振興和人民幸福的中國(guó)夢(mèng)制度建設(shè)的必然要求。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度就是要在“既有的制度框架下，通過(guò)程序的設(shè)定、治理技術(shù)的應(yīng)用來(lái)使文字表述的制度成為現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的制度，使理念中的制度變成事實(shí)的制度，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)，達(dá)到良好治理的目的。”②楊雪冬：《制度的績(jī)效：參與、技術(shù)和能力》，載楊雪冬、陳家剛主編《立法聽(tīng)證與地方治理改革》，中央編譯出版社2004年版，第1頁(yè)。事實(shí)上，任何一種“制度”若缺失與之相適應(yīng)的“機(jī)制”將難于正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，從這個(gè)意義上，完善人民代表大會(huì)制度運(yùn)行機(jī)制就顯得非常重要。人大制度運(yùn)行機(jī)制是人大制度的結(jié)構(gòu)性實(shí)施，重在制度諸要素的分工與協(xié)作，其目的是實(shí)現(xiàn)人大及其常委會(huì)具有的選舉、任免、審議、立法、質(zhì)詢、監(jiān)督、討論和決定重大事項(xiàng)等職能，包括人大及其常委會(huì)運(yùn)行機(jī)制、人大與黨委關(guān)系的運(yùn)作機(jī)制、人大與“一府兩院”關(guān)系的運(yùn)作機(jī)制等。人大制度運(yùn)行機(jī)制的基本原理在《憲法》第二條、第三條和第五條分別作了相應(yīng)規(guī)定。《憲法》第二條規(guī)定了人民代表大會(huì)制度應(yīng)遵循的人民主權(quán)和代議制原則，第五條則明確了人大制度的民主集中制原則。同時(shí)，人大是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立和健全的，人大工作也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的”，各級(jí)人大及其常委會(huì)要發(fā)揮作用“關(guān)鍵在于堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”。*劉政、程湘清等：《人民代表大會(huì)制度講話》(增訂本)，中國(guó)民主法制出版社1995年版，第47頁(yè)。這些原則是我們完善人大制度運(yùn)行機(jī)制的基本出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)然，人大制度運(yùn)行機(jī)制涉及面廣，在此僅選取人大制度運(yùn)行機(jī)制的若干方面展開(kāi)分析。我認(rèn)為，完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度運(yùn)行機(jī)制關(guān)鍵在兩個(gè)層面：一是作為立法機(jī)關(guān)，如何提升人大及其常委會(huì)的民意匯聚能力和民意回應(yīng)能力？二是作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，如何提升人大的協(xié)同治理能力，使人大制度真正成為增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的重要國(guó)家形式？據(jù)此，本文將重點(diǎn)分析以下幾個(gè)問(wèn)題：(1)各級(jí)黨委如何通過(guò)人大制度這一國(guó)家形式更好地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)？各級(jí)人大在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中如何更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)？(2)如何處理好人大監(jiān)督和支持“一府兩院”工作之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)分工合作、協(xié)同治理的目標(biāo)？(3)如何充分發(fā)揮各級(jí)人大代表和人大常委會(huì)的作用，有效履行其民意匯聚和民主審議的政治職能？

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家形式：實(shí)現(xiàn)黨委決策權(quán)和人大決定權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一

中國(guó)國(guó)家政權(quán)運(yùn)作機(jī)制是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)并通過(guò)人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的治理。黨委是國(guó)家各級(jí)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，人大及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。黨委和人大之間的關(guān)系實(shí)際上就是國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心和國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力中心之間的關(guān)系。在涉及黨與人大關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制中，要堅(jiān)持黨委決策權(quán)和人大決定權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，善于把經(jīng)黨委討論和形成對(duì)重大事項(xiàng)的決策建議，經(jīng)過(guò)人大討論做出決定，轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，在實(shí)踐中逐步形成一套既堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，又能充分發(fā)揮人大自主性、有效履行國(guó)家職能的工作機(jī)制和工作方式。

堅(jiān)持黨委決策權(quán)和人大決定權(quán)之間的有機(jī)統(tǒng)一，關(guān)鍵在于區(qū)分黨委的領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)與人大的國(guó)家決定權(quán)。人大行使“決定權(quán)”的官方使用始于1980年彭真在各省人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人的一次座談會(huì)上，但由人大作決定的主張卻由來(lái)已久。新中國(guó)成立初期就提出“人民代表大會(huì)制度既規(guī)定為國(guó)家的根本政治制度，一切重大問(wèn)題就都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)討論，并作出決定”*劉少奇：《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第157頁(yè)。， “人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會(huì)議討論，并作出決定。”*毛澤東：《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第19頁(yè)。關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決定權(quán)的主要內(nèi)容，《憲法》第六十二條和第六十五條分別作了相關(guān)的規(guī)定；《地方組織法》第八條、第四十四條和第九條對(duì)地方各級(jí)人大決定權(quán)的范圍也做了相應(yīng)的規(guī)定。應(yīng)該承認(rèn)，在理順黨委決策權(quán)與人大決定權(quán)之間關(guān)系上還存在著一些歷史慣性和實(shí)際困難，不少地方政府官員習(xí)慣于由黨委做決定；而我國(guó)地域廣、地區(qū)差異較大，對(duì)于何類事項(xiàng)應(yīng)由地方人大及其常委會(huì)決定，相關(guān)法律并沒(méi)有給出一個(gè)具體而準(zhǔn)確的界定，只做了一些原則性規(guī)定，這就使得一些地方只重視黨的形式不重視國(guó)家形式的問(wèn)題還不同程度地存在著。二十世紀(jì)八、九十年代以前，這種情況比較普遍，比如“按照地方組織法的規(guī)定，政府制定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，須經(jīng)人民代表大會(huì)審查、批準(zhǔn)，可是有些地方只是黨委討論同意，未經(jīng)人民代表大會(huì)審查、批準(zhǔn)，就以正式文件下發(fā)執(zhí)行”；*《中共吉林省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人大工作的意見(jiàn)》(2001年8月28日)，載 唐憲強(qiáng)主編《紀(jì)念吉林省人大設(shè)立常委會(huì)三十周年》，吉林人民出版社2010年版，第20頁(yè)。有的地方甚至召開(kāi)黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)檢委負(fù)責(zé)人會(huì)議決定重大問(wèn)題，工作上“五個(gè)班子”捆起來(lái)做事，還有的“五個(gè)班子”分工蹲包片，混淆了黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人大的決定權(quán)、政府的行政權(quán)、政協(xié)的民主監(jiān)督職能和紀(jì)檢委的黨紀(jì)監(jiān)督職能的界限。*劉慶才：《地方人大常委會(huì)開(kāi)創(chuàng)時(shí)期的幾個(gè)問(wèn)題——紀(jì)念地方人大常委會(huì)設(shè)立30周年隨想》，載 唐憲強(qiáng)主編：《紀(jì)念吉林省人大設(shè)立常委會(huì)三十周年》，吉林人民出版社2010年版，第629頁(yè)。

堅(jiān)持黨委決策權(quán)和人大決定權(quán)之間的有機(jī)統(tǒng)一，應(yīng)破除制度的歷史慣性和路徑依賴，形成現(xiàn)代法治思維、通過(guò)憲法和法律來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家。以黨的政策來(lái)推動(dòng)革命和建設(shè)源于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，由于我們黨沒(méi)有掌握全國(guó)政權(quán)，只能靠黨的紀(jì)律、決定和方針政策來(lái)領(lǐng)導(dǎo)革命、動(dòng)員群眾和建立政權(quán)。這種以紀(jì)律引領(lǐng)、政策驅(qū)動(dòng)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代是有效的、也是必要的，并在法制不完善的社會(huì)主義建設(shè)初期仍發(fā)揮著重要的作用，這是我們長(zhǎng)時(shí)期對(duì)法治的重視度不夠、黨政不分、以黨代政的歷史根源。上個(gè)世紀(jì)八十年代省級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立之初，就還有些人大同志“對(duì)人大行使決定權(quán)還存有疑慮，怕說(shuō)成是同‘黨委爭(zhēng)權(quán)’、‘干擾政府工作’，認(rèn)為‘多一事不如少一事、少一事不如沒(méi)有事’”。*劉慶才：《地方人大常委會(huì)開(kāi)創(chuàng)時(shí)期的幾個(gè)問(wèn)題——紀(jì)念地方人大常委會(huì)設(shè)立30周年隨想》，載 唐憲強(qiáng)主編：《紀(jì)念吉林省人大設(shè)立常委會(huì)三十周年》，吉林人民出版社2010年版，第629頁(yè)。在實(shí)踐中，表現(xiàn)出“只注重政策、忽視法制，只重視黨的形式、忽視國(guó)家的形式；只注重領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)、忽視民主制度的作用”等現(xiàn)象。*趙修：《在省人大工作會(huì)議上的講話》(1985年12月28日)，載 吉林省人大常委會(huì)辦公廳編：《回顧與展望——吉林省人大常委會(huì)二十年》，吉林人民出版社2000年版，第112頁(yè)。針對(duì)這些現(xiàn)象，彭真同志就曾提出各級(jí)政府應(yīng)“從依靠政策辦事，逐步過(guò)渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事”。*彭真：《在首都新聞界人士座談會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》1984年4月8日第1版。完善黨與人大關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制必須重視國(guó)家形式，有效發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。法律是國(guó)家通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，要求人們普遍遵守的行為規(guī)范，法律的施行需要權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督；政策是黨為實(shí)現(xiàn)自己的路線而制定的行為準(zhǔn)則，僅構(gòu)成法律的淵源之一。從理論上，法律是成熟政策的規(guī)范化。政策具有較大的靈活性，而法律比政策更具有規(guī)范性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。在處理黨委和人大關(guān)系的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上，我們“要把改革和發(fā)展的重大決策同立法結(jié)合起來(lái)，逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制”。*中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上，人民出版社2000年版，第32頁(yè)。

堅(jiān)持黨委決策權(quán)和人大決定權(quán)之間的有機(jī)統(tǒng)一，應(yīng)在黨委與人大及其常委會(huì)之間建立起有效的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，有意識(shí)地樹(shù)立起人大權(quán)威。要將人大工作納入黨委工作的總體布署，探索建立起將黨委工作與人大工作有機(jī)結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制；建立和健全黨委對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)制度，確保人大工作與黨委工作的統(tǒng)籌安排和落實(shí)。黨委應(yīng)把人大工作列入重要議事日程，定期聽(tīng)取人大常委會(huì)黨組的工作匯報(bào)，研究人大工作制度和人大工作中的重大問(wèn)題；應(yīng)堅(jiān)持重大決策、重要工作布署向人大通報(bào)，各級(jí)黨委應(yīng)指定一位負(fù)責(zé)同志聯(lián)系人大工作，及時(shí)了解人大的工作情況；應(yīng)形成人大常委會(huì)或人大專門委員會(huì)的負(fù)責(zé)同志列席黨委有關(guān)重要工作會(huì)議的機(jī)制，以便人大能及時(shí)了解黨委的中心任務(wù)及相關(guān)工作布置。要在重大決定、干部任命、立法監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上堅(jiān)持樹(shù)立人大權(quán)威。各級(jí)黨委在研究涉及干部任命和人事變動(dòng)等重要問(wèn)題上，要重視人大代表和人大常委會(huì)組成人員的意見(jiàn)，事先向人民代表大會(huì)臨時(shí)黨委或人大常委會(huì)黨組介紹人選情況、聽(tīng)取意見(jiàn)。黨委要支持和保障人大及其常委會(huì)依法行使選舉任免權(quán)，將黨管干部和人大及其常委會(huì)依法選舉、任免干部有機(jī)結(jié)合起來(lái)。*相關(guān)制度的完善也在有序進(jìn)行中，參見(jiàn)《關(guān)于地方黨委向地方國(guó)家機(jī)關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部的若干規(guī)定》(1990年1月12日)。黨委做出人事推薦或決策安排后，人大常委會(huì)黨組也要按照黨委意見(jiàn)開(kāi)展工作，發(fā)揮黨組在人大工作中的核心作用，確保黨的路線、方針和政策在人大及其常委會(huì)會(huì)議上得到通過(guò)并有效地貫徹執(zhí)行。黨委經(jīng)研究決定的重要問(wèn)題、重大事項(xiàng)和重大決策也要經(jīng)過(guò)人大或人大常委會(huì)，把人大及其常委會(huì)依法決定重大事項(xiàng)的權(quán)威確立起來(lái)。

二、立法監(jiān)督與合作治理：發(fā)展“寓支持于監(jiān)督”的運(yùn)行模式

人大及其常委會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系有兩個(gè)層面：一個(gè)是憲法和法律所確立的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，人大及其常委會(huì)是監(jiān)督的主體，“一府兩院”是監(jiān)督的客體；另一個(gè)是政治運(yùn)行過(guò)程中形成的合作治理關(guān)系，體現(xiàn)為人大及其常委會(huì)和“一府兩院”都是在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢(shì)，共同致力于國(guó)家治理。理解人大及其常委會(huì)與“一府兩院”關(guān)系的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，必須理解這兩個(gè)層面關(guān)系，這也是我們通常所講的“寓監(jiān)督于支持”的制度運(yùn)行模式。

人大及其常委會(huì)與“一府兩院”之間的關(guān)系，首先是一種監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。這是一種雙層委托和雙層監(jiān)督模式，所謂雙層委托是指人民通過(guò)選舉代表組成人民代表大會(huì)，并將立法、行政、司法和監(jiān)督權(quán)全部授予人民代表大會(huì)，人大再通過(guò)選舉或任命分別授權(quán)給人大常委會(huì)和“一府兩院”；而雙層監(jiān)督是指“一府兩院”和人大常委會(huì)向同級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，在人大閉會(huì)期間“一府兩院”向人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。其次，人大及其常委會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系還是在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的一種合作治理關(guān)系。黨和國(guó)家每隔五年會(huì)根據(jù)社會(huì)發(fā)展和形勢(shì)的需要，制定階段發(fā)展目標(biāo)和具體實(shí)施規(guī)劃。人大常委會(huì)和“一府兩院”每年的工作，都要圍繞黨和國(guó)家所確定的中心工作展開(kāi)；人大常委會(huì)和“一府兩院”每年的工作計(jì)劃，都要報(bào)送同級(jí)黨委的批準(zhǔn)后分步實(shí)施。如全國(guó)人大常委會(huì)制定的年度立法規(guī)劃，都會(huì)按照規(guī)定由全國(guó)人大常委會(huì)黨組上報(bào)中共中央，再由中央以文件的形式批準(zhǔn)下發(fā)；“一府兩院”的工作也是如此。人大常委會(huì)和“一府兩院”每年制訂的《工作要點(diǎn)》，均需立足于黨和國(guó)家確定的總體工作的基礎(chǔ)上，由各自黨組報(bào)經(jīng)同級(jí)黨委批準(zhǔn)后實(shí)施。從這個(gè)意義上，人大和“一府兩院”之間又是在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的一種分工合作關(guān)系，它們的工作都要“圍繞中心、服務(wù)大局”，遵循“黨委領(lǐng)導(dǎo)與決策、人大決定與監(jiān)督、政府實(shí)施與落實(shí)”的運(yùn)行機(jī)制，共同服從于黨和國(guó)家制定的中心工作。

從法理上看人大與政府的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督、制約與被制約關(guān)系；但從中國(guó)政治過(guò)程的運(yùn)作實(shí)際來(lái)看，人大和政府之間還是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的一種分工合作關(guān)系。中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的分工合作關(guān)系與西方國(guó)家所奉行的權(quán)力分立與制衡有本質(zhì)的不同，它“既有利于充分調(diào)動(dòng)人民群眾當(dāng)家作主的積極性和主動(dòng)性，又有利于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)分工合作，協(xié)調(diào)一致地組織社會(huì)主義建設(shè)”。*中共中央文獻(xiàn)研究室編《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)》，人民出版社2000年版，第33頁(yè)。人大及其常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使著立法、監(jiān)督、人事任免和重大事項(xiàng)決定權(quán)；“一府兩院”分別行使行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。盡管人大和“一府兩院”在職能和分工上不同，但其目標(biāo)都是在黨領(lǐng)導(dǎo)下保證憲法、法律、法規(guī)和各項(xiàng)政策、決議的得到遵守和實(shí)施，保證國(guó)家計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，如果單純看監(jiān)督與被監(jiān)督，而不看人大與“一府兩院”間的分工與合作關(guān)系，對(duì)人大與“一府兩院”關(guān)系的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的理解將是片面的。根據(jù)《憲法》、《代表法》和《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是法律監(jiān)督，即監(jiān)督“一府兩院”是否正確執(zhí)行了人大及其常委會(huì)通過(guò)的各項(xiàng)法律、法規(guī)和決定；二是工作監(jiān)督，即監(jiān)督“一府兩院”是否正確行使和履行了憲法和法律所賦予的各項(xiàng)權(quán)力和職責(zé)，是否貫徹了黨的各項(xiàng)路線、方針和政策，有效地服務(wù)于黨委所確定的各項(xiàng)中心工作的開(kāi)展。相應(yīng)地，人大對(duì)“一府兩院”的支持也包括兩個(gè)方面：一是法律支持，即制定適合于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要的相關(guān)法律，通過(guò)法律、法規(guī)和決議的形式支持和保障“一府兩院”工作的順利展開(kāi)；二是工作支持，即發(fā)揮人大及其常委會(huì)在民意匯集和民意回應(yīng)方面的優(yōu)勢(shì)，緊緊圍繞黨和國(guó)家確定的各項(xiàng)中心任務(wù)，支持“一府兩院”的工作。

實(shí)現(xiàn)“寓支持于監(jiān)督”，構(gòu)建良序發(fā)展的人大及其常委會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系，人大及其常委會(huì)應(yīng)掌握立法主導(dǎo)權(quán)，以科學(xué)、有效而及時(shí)的立法引領(lǐng)改革和發(fā)展。科學(xué)、有效而及時(shí)的立法對(duì)于解決和應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的深層次矛盾，破除發(fā)展中的各種體制機(jī)制障礙具有重要意義。這一點(diǎn)可以從不斷擴(kuò)展的地方人大立法權(quán)中體現(xiàn)出來(lái)：1979年頒布的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，賦予了省級(jí)人大和較大城市的人大以立法權(quán)；1982年五屆全國(guó)人大五次會(huì)議又賦予省級(jí)政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力；2015年新修改的《立法法》再次將地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部284個(gè)設(shè)區(qū)的市。地方人大立法權(quán)的拓展一方面肯定了地方人大制定地方性法規(guī)對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的積極作用，另一方面也體現(xiàn)了改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)地方立法的剛性需求。從理論上，法律、法規(guī)相對(duì)于政府規(guī)章、紅頭文件而言，是一種效力更高、更具可持續(xù)性的法律依據(jù)。地方人大及其常委會(huì)擁有立法權(quán)，可使地方性決議和政策不因地方政府領(lǐng)導(dǎo)人變換而改變，保持地方治理的連續(xù)性，也可以使地方政府獲得更大的施政空間以推動(dòng)地方各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

實(shí)現(xiàn)“寓支持于監(jiān)督”，構(gòu)建良序發(fā)展的人大及其常委會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系，應(yīng)創(chuàng)新監(jiān)督形式，增強(qiáng)人大及其常委會(huì)監(jiān)督的時(shí)效性和實(shí)效性。除了人大代表應(yīng)經(jīng)常性地對(duì)“一府兩院”工作提出建議和意見(jiàn)之外，人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的傳統(tǒng)監(jiān)督形式是聽(tīng)取和審議工作報(bào)告，針對(duì)法律實(shí)施的情況開(kāi)展執(zhí)法檢查和專項(xiàng)檢查等。2000年《立法法》實(shí)施后，又建立和健全了對(duì)規(guī)范性文件的備案審查制度，其目的在于糾正不符合憲法和法律規(guī)定的規(guī)范性文件。近年來(lái)還發(fā)展出來(lái)的一種新的監(jiān)督形式——專題詢問(wèn)制度，它是在認(rèn)真選取廣大人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題基礎(chǔ)上，在專題調(diào)研、廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)以后，以專題詢問(wèn)的方式督促、支持“一府兩院”的有關(guān)部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并推進(jìn)問(wèn)題的解決。監(jiān)督主題更集中，也更具重點(diǎn)和針對(duì)性。自2010年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)首次開(kāi)展專題詢問(wèn)之后，專題詢問(wèn)作為一種有效的監(jiān)督形式在各級(jí)人大中普遍推行開(kāi)來(lái)。*2010年吳邦國(guó)在第十一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上做常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)首次提出專題詢問(wèn)和質(zhì)詢制度；2010年6月24日全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議開(kāi)展第一次專題詢問(wèn)，分組審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年中央決算報(bào)告，財(cái)政部多位負(fù)責(zé)人到會(huì)回答詢問(wèn)。

三、民意匯聚和民主審議：創(chuàng)新人大代表和人大常委會(huì)的履職機(jī)制

現(xiàn)代國(guó)家治理與古代國(guó)家治理的一個(gè)重要區(qū)別，在于現(xiàn)代國(guó)家建立起了體現(xiàn)民意和公民參與的代表機(jī)關(guān)，使民意在國(guó)家治理中得到充分的尊重和實(shí)現(xiàn)。民意代表機(jī)關(guān)在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中應(yīng)占主導(dǎo)地位，分享著國(guó)家治理的重要職能，而不是單純由行政機(jī)構(gòu)或官僚階層說(shuō)了算。實(shí)現(xiàn)民主是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的奮斗目標(biāo)，也是中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書(shū)記指出“中國(guó)夢(mèng)歸根到底是人民的夢(mèng)，必須緊緊依靠人民來(lái)實(shí)現(xiàn)”*習(xí)近平：《在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的講話》，《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第235頁(yè)。，實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，應(yīng)堅(jiān)持人民的主體地位，讓民意充分參與到國(guó)家治理的實(shí)踐中去，使國(guó)家的重大決策有民意基礎(chǔ)、政府的行政決定有法律依據(jù)、政府的行政作為有民眾監(jiān)督。人民代表大會(huì)是民意代表機(jī)關(guān)，人大代表是人大的組成人員，人大常委會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)是人大的機(jī)構(gòu)載體。如何從體制機(jī)制上激活和提升各級(jí)人大代表、人大常委會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)匯聚民意和立法審議的職能，充分發(fā)揮其在國(guó)家治理中的主體作用，是完善人大內(nèi)部制度運(yùn)行機(jī)制、推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

完善人大及其常委會(huì)運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮人大代表及其常委會(huì)的作用，要加強(qiáng)地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的制度建設(shè)。地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)人大常委會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)。一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)憲法規(guī)定全國(guó)人大設(shè)立常委會(huì)、“地方各級(jí)人大不設(shè)常委會(huì)”，實(shí)行“議行合一”的地方體制，地方人大閉會(huì)期間由地方人民委員會(huì)代行地方人大的職能。*憲法起草委員會(huì)認(rèn)為地方各級(jí)人大沒(méi)有立法權(quán)且容易召集會(huì)議，地方人大閉會(huì)期間可由人民委員會(huì)來(lái)行使地方人大常設(shè)機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的雙重職能，不需要在人民委員會(huì)之外另增設(shè)常委會(huì)；1957年和1965年有關(guān)方面曾兩次提出要在地方人大設(shè)立常委會(huì)。五屆全國(guó)人大二次會(huì)議決定縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，這使得在各級(jí)人大中人民不僅可以通過(guò)人民代表大會(huì)行使管理國(guó)家的權(quán)力，在人代會(huì)閉會(huì)期間還可以通過(guò)人大常委會(huì)參與對(duì)國(guó)家的管理。地方人大常委會(huì)制度的建立標(biāo)志著人大制度發(fā)展和政權(quán)建設(shè)的新階段，它使人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)更加完善和健全。應(yīng)該講，地方設(shè)立人大常委會(huì)一方面是順應(yīng)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的立法剛性需求，另一方面改革和發(fā)展的立法實(shí)踐也提升了地方人大常委會(huì)、尤其是擁有地方立法權(quán)的人大常委會(huì)的制度自主性。此外，我們還應(yīng)加強(qiáng)和發(fā)揮地方各級(jí)人民代表大會(huì)的功能*如北京市人大常委會(huì)主任杜德印在接受《中國(guó)人大》記者采訪中就曾有提及“北京市人民代表大會(huì)已經(jīng)13年沒(méi)有行使立法權(quán)，大會(huì)立法權(quán)長(zhǎng)期虛置”，直到2014年北京市人民代表大會(huì)才重新行使大會(huì)立法權(quán)，履行大會(huì)立法職權(quán)。王萍：《我們走的每一步都力圖實(shí)踐和證實(shí)人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性——訪北京市人大常委會(huì)主任杜德印》，《中國(guó)人大》，2014年第12期。，適當(dāng)延長(zhǎng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)的開(kāi)會(huì)時(shí)間，增加大會(huì)會(huì)議的次數(shù)；避免地方人民代表大會(huì)會(huì)期短、緊張，不同程度地呈現(xiàn)出“走過(guò)場(chǎng)”的形式主義傾向。應(yīng)該講，自地方設(shè)立人大常委會(huì)以來(lái)，各級(jí)人大的組織體系和議事規(guī)則已經(jīng)取得了很大的發(fā)展。尤其是已獲得地方立法權(quán)的地方人大常委會(huì)，不少已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，它們?cè)趯?shí)踐中的立法行動(dòng)不僅有力地支持、促進(jìn)和推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，而且在整個(gè)改革進(jìn)程中發(fā)揮了重要的作用。但在較小的市和縣級(jí)人大常委會(huì)的地位還有待加強(qiáng)，它們沒(méi)有像省級(jí)和較大的市級(jí)人大及其常委會(huì)那樣擁有地方立法權(quán)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和功能上相對(duì)較弱。這一點(diǎn)可從縣市級(jí)人大常委會(huì)希望得到同級(jí)黨委更多的支持、主動(dòng)要求上級(jí)人大加強(qiáng)對(duì)其工作的指導(dǎo)以獲得更大的制度性力量中獲得有力的證明。*山西省一位人大常委會(huì)前主任，在談及縣市級(jí)人大工作時(shí)曾提及“我到人大工作以來(lái)，遇到市、縣級(jí)人大同志，經(jīng)常有人向我建議，希望省人大把市、縣人大管起來(lái)，為市、縣人大‘撐腰’‘說(shuō)話’”。盧功勛：《地方人大工作的創(chuàng)新與發(fā)展》，山西人民出版社2002年版，第215頁(yè)。

改革人大及其常委會(huì)運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮人大代表及其常委會(huì)的作用，應(yīng)拓寬常委會(huì)聯(lián)系人大代表、人大代表參與常委會(huì)活動(dòng)的渠道，充分發(fā)揮其立法監(jiān)督、溝通民意和凝聚共識(shí)的功能。各級(jí)人大常委會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)是人大代表依法履職的集體參謀助手和服務(wù)班子。人大常委會(huì)在制訂年度工作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)組織和聽(tīng)取有關(guān)代表的意見(jiàn)；審議重要法律和法規(guī)草案時(shí)，應(yīng)印發(fā)有關(guān)代表征求意見(jiàn)；人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)到基層視察、調(diào)研時(shí)，應(yīng)主動(dòng)聽(tīng)取當(dāng)?shù)厝舜蟠淼囊庖?jiàn)。專門委員會(huì)在立法、執(zhí)法調(diào)研時(shí)應(yīng)邀請(qǐng)有關(guān)代表參與調(diào)研活動(dòng)、列席專門委員會(huì)會(huì)議。人大代表也可根據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)每年擬定的專題展開(kāi)調(diào)研，形成專題報(bào)告報(bào)送人大常委會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)研究處理。各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)在大會(huì)閉會(huì)期間將如何組織代表調(diào)研活動(dòng)列入常委會(huì)的重要工作安排，在代表小組的調(diào)研內(nèi)容、方式和人員選擇上，應(yīng)重點(diǎn)考慮如何更好地發(fā)揮兼職代表的廣泛代表性優(yōu)勢(shì)，更好地服務(wù)于國(guó)家和地方的中心工作；在組織代表小組調(diào)研時(shí)，可嘗試打破地域限制，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域和跨小組調(diào)研；人大常委會(huì)還應(yīng)經(jīng)常性地舉辦代表的培訓(xùn)工作，有意識(shí)地將培訓(xùn)工作與專題調(diào)研工作結(jié)合起來(lái)，以提升代表的專業(yè)水平和履職能力。

改革人大及其常委會(huì)運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮人大代表及其常委會(huì)的作用，要密切代表與人民群眾的聯(lián)系，創(chuàng)新人大代表的履職與工作機(jī)制，拓寬人大代表的知政、議政和參政渠道，發(fā)揮人大代表了解民生、暢通民意和集中民智的主體作用。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)明確提出要“完善代表聯(lián)系群眾制度”和“密切代表同人民群眾聯(lián)系”。人大代表除按時(shí)出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議之外，還通過(guò)走訪、座談、網(wǎng)絡(luò)電郵、電話等形式密切與群眾的聯(lián)系，對(duì)代表大會(huì)將要審議的議題開(kāi)展前期的調(diào)查研究。此外，人大代表在履職過(guò)程中應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定，嚴(yán)格區(qū)分從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)與執(zhí)行代表職務(wù)，不利用代表職務(wù)干涉具體司法案件或者招標(biāo)投標(biāo)等牟取個(gè)人利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在實(shí)踐中發(fā)生的少數(shù)代表利用職務(wù)干預(yù)司法辦案、利用代表職務(wù)開(kāi)展企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將代表職務(wù)視為擴(kuò)大其個(gè)人影響的平臺(tái)，甚至利用代表職務(wù)牟取個(gè)人私利的行為應(yīng)從制度上加以約束，使人大代表的履職行為真正達(dá)到“服務(wù)大局、強(qiáng)化監(jiān)督、貼近群眾、反映民意”，更好地代表人民參政議政，組織和動(dòng)員全國(guó)各族人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

(責(zé)任編輯：嚴(yán)國(guó)萍)

2016-09-15

林奇富，吉林大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心暨行政學(xué)院副教授，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論、當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展。

教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)夢(mèng)的偉大意義、精神實(shí)質(zhì)和實(shí)踐要求研究”(編號(hào)：13JZD001)、吉林省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“人大代表的民意回應(yīng)能力與機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)2014B10)、吉林省教育廳“十二五”社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“立法權(quán)‘?dāng)U容’與市級(jí)人大制度發(fā)展研究”(吉教科文合字[2015]第482號(hào))和吉林大學(xué)廉政建設(shè)專項(xiàng)研究課題“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能研究”(項(xiàng)目號(hào)2015LZY032)。

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1007-9092(2016)06-0058-006