“嵌入式”抑或“體系化”：基層協(xié)商民主的推進路徑分析

□ 黃俊堯

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“嵌入式”抑或“體系化”：基層協(xié)商民主的推進路徑分析

□ 黃俊堯

國內(nèi)基層協(xié)商民主在實踐中逐漸探索出“嵌入式”和“體系化”的推進路徑。“嵌入式”的發(fā)展便于從治理體制中汲取資源，在短期內(nèi)收獲共生雙贏的效果，但易陷入碎片化的困局，還可能遭遇治理體制拒絕協(xié)商機制“嵌入”的尷尬；“體系化”推進則是在十八大之后的頂層設(shè)計背景下，通過統(tǒng)籌規(guī)劃相對獨立的制度體系，以實現(xiàn)基層協(xié)商民主的整體推進，但也存在功能不易聚焦以及規(guī)則、機構(gòu)、人事等方面的協(xié)調(diào)難題。“嵌入式”與“體系化”屬于互補性的路徑，需要有針對性地交替選擇，從而更有效地推進基層協(xié)商民主。

嵌入式；體系化；基層協(xié)商民主；參與式預(yù)算；街道協(xié)商議事會議

一、問題的提出與研究回顧

十八大以來，社會主義協(xié)商民主獲得中共中央的高度肯定。2015年中共中央又相繼印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》。可以預(yù)見，基層協(xié)商民主會因中央的著力推動而獲得一定的戰(zhàn)略發(fā)展空間。

關(guān)于基層協(xié)商民主的實踐，國內(nèi)學(xué)術(shù)界已做過大量細(xì)致精深的研究，然而專門討論其推進路徑的文獻似不多見。相關(guān)研究中，鄭慧、陳新主張明確基層協(xié)商民主在社會主義民主中的定位，理順基層黨委、政府、人大、政協(xié)、群眾自治組織等在其間的關(guān)系①鄭慧、陳新：《基層民主協(xié)商制度化的推進路徑》，《光明日報》，2014年3月26日第13版。。張開平、韓福國指出，基層協(xié)商民主的一個主要特征就是把民主作為一種治理資源嵌入到現(xiàn)代社會治理當(dāng)中，而不是單純地建構(gòu)具有民主形式的外在約束制度②張開平、韓福國：《基層協(xié)商民主的未來發(fā)展》，《浙江人大》，2016年第5期。。肖存良則以人民政協(xié)為討論對象，認(rèn)為建構(gòu)型協(xié)商與內(nèi)生型協(xié)商的有機復(fù)合是推動社會主義協(xié)商民主建設(shè)的基本路徑③肖存良：《人民政協(xié)推進社會主義協(xié)商民主建設(shè)的基本路徑》，《上海市社會主義學(xué)院學(xué)報》，2014年第2期。。有論者將基層協(xié)商民主的具體推進路徑概括為：把握一元領(lǐng)導(dǎo)和多元協(xié)和的政治原則，培育協(xié)商民主意識，開創(chuàng)多元化協(xié)商渠道，制定實體規(guī)范以鞏固法理基礎(chǔ)，加強對協(xié)商過程的監(jiān)督等*戴銀立：《論社會主義協(xié)商民主的當(dāng)代價值、可行性與推進路徑》，《山西社會主義學(xué)院學(xué)報》，2013年第6期；關(guān)振國、朱哲：《社會主義基層協(xié)商民主建設(shè)的困境與路徑》，《中國社會科學(xué)研究論叢》，2014卷第3輯。。有人重點論述了協(xié)商民主的制度建設(shè)，如完善實體制度、程序制度、評價監(jiān)督制度、反饋機制*楚向紅：《推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的路徑選擇》，《廣西青年干部學(xué)院學(xué)報》，2014年第6期。。有人倡導(dǎo)多措并舉，包括：推動政府向治理型轉(zhuǎn)變；區(qū)分不同協(xié)商民主形式的功能；加強協(xié)商參與主體的教育培訓(xùn)；搭建網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺等*周亞茹：《中國特色基層協(xié)商民主的推進路徑》，《中共山西省委黨校學(xué)報》，2015年第6期。。也有人論證了農(nóng)村正式組織與非正式組織的協(xié)商治理結(jié)構(gòu)*白啟鵬、閆立光：《農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)的問題掃描與路徑建構(gòu)》，《學(xué)術(shù)交流》，2016年第2期。，以及社區(qū)組織與基層協(xié)商民主的契合及路徑作用*李莉、陳秀峰：《推進中國協(xié)商民主完善的新路徑：社區(qū)組織發(fā)展》，《社會主義研究》，2008年第3期。。

總的來看，既有文獻的不足之處為對現(xiàn)實中的推進路徑缺少準(zhǔn)確和凝練的概括，所提出的“路徑”多為策略和措施，部分結(jié)論也缺乏經(jīng)驗研究的支撐。因此，本文擬選取“參與式預(yù)算”和“街道協(xié)商議事會議”作為兩類典型案例，采用個案研究和多案例比較的方法，探討基層協(xié)商民主開辟了哪些推進路徑？不同的路徑選擇蘊涵著怎樣的政治邏輯？

二、“嵌入式”發(fā)展：以“參與式預(yù)算”為典型的推進路徑

參與式預(yù)算是指在人民代表大會召開之前，公眾以各種形式參與政府公共財政預(yù)算方案討論，推動預(yù)算的修正和調(diào)整，其要點是將協(xié)商民主機制導(dǎo)入人大制度，實現(xiàn)共生雙贏式的發(fā)展。本文選取浙江溫嶺市澤國鎮(zhèn)、杭州市上城區(qū)、云南鹽津縣廟壩鎮(zhèn)的案例進行比較分析。

(一)溫嶺澤國鎮(zhèn)的預(yù)算懇談模式

溫嶺澤國鎮(zhèn)的預(yù)算民主懇談始于2005年，現(xiàn)已形成學(xué)界認(rèn)可的“澤國模式”。

1．預(yù)算民主懇談的類型

澤國鎮(zhèn)的參與式預(yù)算現(xiàn)有三種主要類型：選民協(xié)商懇談、專題民主懇談、代表工作站征詢懇談。選民協(xié)商懇談的樣本對象為本地戶籍的選民，由三類人群構(gòu)成，以十進位編號乒乓球搖號隨機抽選。即：先將符合條件的選民按村(居)劃為子樣本，按照1‰的比例抽取；再從上一年懇談代表中抽取30%人員，以確保參與式預(yù)算的歷史連貫性；另從鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督參與庫和人才庫中分線抽取100名各界代表*三種懇談類型的材料引自《澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程》(2013年2月22日通過)，參與式預(yù)算網(wǎng)：www.yusuan.gov.cn/zlzx/xgzd/201303/20130302851.html，2013年3月2日。。值得肯定的是，保留部分上年代表的做法較以往的全部更換，更有助于懇談代表熟悉議事規(guī)則，提升協(xié)商質(zhì)量。

專題民主懇談指對政府投資的重大建設(shè)項目和群眾普遍關(guān)注或反映強烈的重大事項，以及涉及大多數(shù)群眾利益的重要公共事務(wù)和公益事業(yè)進行懇談。懇談由鎮(zhèn)政府召集和主持，懇談對象為部分選民、專業(yè)人員及人大代表，選民和專業(yè)人員分別從前述參與庫和人才庫中抽取。鎮(zhèn)政府在鎮(zhèn)人代會召開一個半月前，編制擬懇談項目，在懇談會召開的十五日前，將預(yù)選方案和可行性分析等材料提供給參會代表。懇談會上，鎮(zhèn)政府介紹項目背景、內(nèi)容等情況，并聽取意見，回答詢問。

代表工作站征詢懇談是指以代表工作站為單位，直接與選區(qū)選民進行懇談。預(yù)算征詢懇談會由人大代表工作站召集和主持，時間通常在鎮(zhèn)人代會召開一周前，懇談對象為工作站區(qū)域內(nèi)的鎮(zhèn)人大代表、上級人大代表、選民代表和專業(yè)人員代表。鎮(zhèn)政府派員參加懇談會，介紹預(yù)算編制原則、依據(jù)、過程及其他情況，廣泛征求意見建議。會后鎮(zhèn)人大主席團應(yīng)根據(jù)預(yù)算初審的情況，并匯總預(yù)算征詢民主懇談的情況，提交鎮(zhèn)政府。鎮(zhèn)政府對預(yù)算草案做出修改，并提交鎮(zhèn)人代會審查批準(zhǔn)。

2．澤國參與式預(yù)算的實施步驟*相關(guān)資料引自澤國鎮(zhèn)人大主席團：《實施參與式預(yù)算 激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大活力》，2015年1月。

首先，精細(xì)編制預(yù)算草案。每年10月政府著手編制下年度預(yù)算，按照全口徑的要求將公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等全部收支納入預(yù)算，并按“類、款、項、目”細(xì)化預(yù)算草案編制。

其次，開展預(yù)算知識培訓(xùn)。由鎮(zhèn)人大面向人大代表和選民代表舉行財政預(yù)算知識培訓(xùn)會，邀請“溫嶺市陽光預(yù)算宣講小組”成員作專題輔導(dǎo)，并由鎮(zhèn)財政所長介紹預(yù)算編制情況，常務(wù)副鎮(zhèn)長說明重點項目安排，促進代表和選民深入了解預(yù)算草案，提高預(yù)算監(jiān)督能力。

再次，廣泛開展預(yù)算協(xié)商懇談。收入預(yù)算民主懇談主要關(guān)注如何做好財政預(yù)算“蛋糕”；代表聯(lián)絡(luò)站預(yù)算征詢懇談由4個聯(lián)絡(luò)站分頭組織；預(yù)算選民協(xié)商懇談有400多人參加，按預(yù)算各條線被分成10個小組，進行兩輪小組懇談和兩輪集中懇談，反復(fù)討論并提出修改意見。2014年通過民主懇談，共調(diào)增預(yù)算項目8項、涉及資金1875萬元，調(diào)減預(yù)算項目7項、涉及資金5470萬元。

(二)杭州上城區(qū)的參與式預(yù)算監(jiān)督

杭州上城區(qū)自2013年開始實行參與式預(yù)算監(jiān)督，審議一些部門預(yù)算中的全部專項資金，預(yù)算監(jiān)督對象現(xiàn)已從最初的區(qū)殘聯(lián)、區(qū)民政局?jǐn)U大到5家單位。

參與式預(yù)算監(jiān)督在流程上分為前期準(zhǔn)備、民主懇談、意見反饋、跟蹤監(jiān)督等步驟。前期準(zhǔn)備階段要確定預(yù)算監(jiān)督對象、(財政部門)提交預(yù)算編制計劃、組織代表學(xué)習(xí)法律法規(guī)及預(yù)算知識；民主懇談階段，先由區(qū)政府及有關(guān)部門介紹預(yù)算編制計劃，然后代表分組討論，并與政府及有關(guān)部門進行懇談；意見反饋階段由財政部門將民主懇談意見的采納情況、不采納的理由向代表做出反饋；跟蹤監(jiān)督階段，區(qū)政府將被監(jiān)督部門的預(yù)算單列，提交人代會審議，并將其決算情況一并提交區(qū)人大常委會審議。*馮明濤：《三環(huán)節(jié)四階段 啟動參與式預(yù)算監(jiān)督》，杭州市上城區(qū)人大辦公室資料，2012年11月5日。

上城區(qū)參與式預(yù)算的關(guān)鍵點是讓人大代表通過民主懇談參與到預(yù)算編制過程中。區(qū)人大常委會組織的民主懇談要求區(qū)政府應(yīng)當(dāng)場答復(fù)問題，采納合理意見；重大問題如當(dāng)場答復(fù)存在困難，要在7天內(nèi)將答復(fù)意見提交到區(qū)人大常委會，并反饋給人大代表。截至2015年3月，上城區(qū)參與式預(yù)算監(jiān)督工作取得了幾點成效：一是規(guī)范部門預(yù)算編制，各預(yù)算單位專項資金預(yù)算編制細(xì)化到目，資金安排明細(xì)清楚，基本讓每位人大代表都能看得懂；二是通過民主懇談，政府采納人大代表的意見建議126條，累計節(jié)約資金達千萬元*馮明濤：《上城人大：參與式預(yù)算監(jiān)督重參與顯實效》，杭州市上城區(qū)人大常委會辦公室資料，2015年3月2日。。區(qū)殘聯(lián)(預(yù)算監(jiān)督對象)某干部也給予參與式預(yù)算積極評價：

“在公開舉行的部門預(yù)算懇談會上，人大代表有可能提出要害性問題，政府的預(yù)算編制必須更加慎重。”*訪談記錄編號：20140928，訪談對象A為杭州市上城區(qū)殘聯(lián)干部。

(三)云南鹽津的廟壩模式

云南鹽津縣以切實管好用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金為出發(fā)點，從2012年開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)“參與式”預(yù)算改革試點工作，本文所討論的是當(dāng)?shù)氐膹R壩(鎮(zhèn))模式*相關(guān)材料引自劉進：《鹽津縣深入推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)“參與式”預(yù)算改革試點》，《鹽津縣財政體制改革資料匯編》，鹽津網(wǎng)：www.ynyj.gov.cn/html/2014/qzcyczys_0502/4689.html，2014年5月2日。。

廟壩模式主要包括“代表推選、測算額度、民主議事(懇談)、項目評議、編制預(yù)算”五個環(huán)節(jié)。在代表推選環(huán)節(jié)，采取(每村)定額推薦、戶代表選舉及隨機抽選等辦法產(chǎn)生民眾代表(群眾議事員)，總數(shù)為50人，任期為3年。縣改革領(lǐng)導(dǎo)小組對民眾代表及工作人員組織培訓(xùn)，幫助代表掌握預(yù)算改革內(nèi)容和財政基礎(chǔ)知識。*《鹽津縣群眾參與預(yù)算改革試點方案》，鹽政發(fā)[2014]3號。

在測試額度環(huán)節(jié)，政府確定項目資金計劃和“競爭性立項”項目資金計劃，每年納入競爭立項的項目資金應(yīng)高于預(yù)算項目總資金的30%。7名以上代表聯(lián)名提出的建議案，政府應(yīng)納入項目預(yù)算草案一并提交民眾代表懇談會討論。民眾代表有機會提出一定額度的資金項目建議案，這是廟壩模式的一個重要特點，可增強代表對預(yù)算的自主權(quán)。

在民主議事環(huán)節(jié)，議事會議每年召開兩次，分別研究決定編制年初預(yù)算以及調(diào)整預(yù)算。每次召開懇談會前，從50名民眾代表中隨機抽取25人參會。由鎮(zhèn)長、分管副鎮(zhèn)長以及財政所長組成預(yù)算編制匯報組，向民眾代表匯報項目支出預(yù)算編制情況。同時由提出項目的代表或項目受益的村(社區(qū))總支書記對項目進行競爭性陳述，民眾代表對項目提出意見、建議或質(zhì)疑，由陳述人及鎮(zhèn)長或分管副鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)解釋和說明。

在項目評議環(huán)節(jié)，充分聽取和采納懇談建議的基礎(chǔ)上，對每個項目進行當(dāng)場投票，經(jīng)2/3以上參會代表通過的，視為納入本年支出預(yù)算的項目，并進行公示。未通過的項目不予實施。如果通過的項目資金超過參與式預(yù)算項目資金總額度的，則根據(jù)得票高低排序?qū)嵤?/p>

在編制預(yù)算環(huán)節(jié)，鎮(zhèn)政府根據(jù)民主議事會通過的項目，編制預(yù)算草案提交鎮(zhèn)人代會或鎮(zhèn)人大主席團審議通過。對未通過的項目剩余資金，結(jié)轉(zhuǎn)到下次民主議事會確定實施項目。

值得一提的是，通常認(rèn)為溫嶺民主懇談的運行成本較高，欠發(fā)達地區(qū)難以效仿，而云南鹽津作為一個有待開發(fā)的山區(qū)縣，近年也探索適宜的參與式預(yù)算模式，可見經(jīng)濟成本問題并非不能克服。

(四)案例比較

通過案例描述，可發(fā)現(xiàn)參與式預(yù)算影響基層治理的若干相似點。在治理體系維度，參與式預(yù)算通常發(fā)生在某一行政層級或治理單元，有助于理順橫向的治理單位關(guān)系——例如人大對政府的監(jiān)督、人大與財政部門之間的協(xié)調(diào)，但對于縱向治理層級的外溢影響不大，較少產(chǎn)生多層聯(lián)動。在治理過程維度，各地都重視參與式預(yù)算流程的完整性，并以協(xié)商民主的方式改進了溝通和回應(yīng)機制。在治理結(jié)果維度，參與式預(yù)算有助于規(guī)范財政資金的合理使用，加強政府的責(zé)任性，民眾的公共精神也得到培育和塑造。

對基層協(xié)商民主而言，上述案例呈現(xiàn)出“嵌入式”發(fā)展的路徑特征，即協(xié)商機制并非獨立地發(fā)揮作用，而是嵌入體制內(nèi)既有的工作制度，以獲取初始發(fā)展和持續(xù)推進的資源。“嵌入式”發(fā)展的關(guān)鍵點在于治理體制與協(xié)商機制的接合——如參與式預(yù)算成為基層人大預(yù)算審議的前置條件，將協(xié)商民主的理念、技術(shù)嵌入人大制度的功能模式，既改善了基層治理效果，也讓協(xié)商民主獲取了體制性的推進動力。

與此同時，各地的參與式預(yù)算實踐也存在形式和程度的差別。如表1所示：

首先，從產(chǎn)生時間看，澤國的參與式預(yù)算更具有先導(dǎo)性，而上城區(qū)、鹽津廟壩的案例可能與十八大之后中央高度肯定協(xié)商民主的政治氛圍有關(guān)。其次，澤國以公眾參與為導(dǎo)向，通過“隨機抽選+分類抽選”的方式產(chǎn)生涵蓋社會各界的參與者，尤其引入了專業(yè)人士；廟壩模式中民眾代表的產(chǎn)生以推選為主，雖然顧及了地域間的平衡，但更會集中于村莊精英階層；上城區(qū)則將參與主體限定為人大代表；再次，除了溫嶺有意識地引入國外協(xié)商民主技術(shù)外，上城區(qū)仍然沿用傳統(tǒng)的協(xié)商方式，廟壩模式采取傳統(tǒng)協(xié)商+票決的方式，說明基層重視協(xié)商程序的到位甚于協(xié)商技術(shù)的應(yīng)用，而這可能成為影響協(xié)商成效的一個重要因素。以上對比也反映出基層對協(xié)商民主的理解分歧。

表1 三地“參與式預(yù)算”比較

三、“體系化”推進：基層協(xié)商議事會議的專門制度設(shè)計

“體系化”推進是由基層黨委政府設(shè)計專門的協(xié)商民主制度體系，對協(xié)商民主加以整體規(guī)劃和推進，四川彭州、浙江臨海等地都有此類實踐。本文擬討論杭州余杭區(qū)的街道協(xié)商議事會議案例。

(一)余杭“街道協(xié)商議事會議”的基本框架

2013年起，杭州市余杭區(qū)在街道實行民主協(xié)商議事會議制度，其倉前街道的試點屬于國內(nèi)首例。街道協(xié)商議事會議是群眾性、非決策性的民主協(xié)商議事機構(gòu)，是在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，街道黨員、群眾代表按照有關(guān)議事規(guī)則、程序、要求，商討街道發(fā)展事項、參與民主管理、落實工作監(jiān)督的制度*施雯：《全國首例街道民主協(xié)商議事會議在余杭倉前試點》，《錢江晚報》，2013年7月19日。。它所承擔(dān)的主要任務(wù)為：積極宣傳、貫徹黨的路線、方針、政策和國家的法律法規(guī)；聽取和討論街道黨工委、辦事處、人大工委年度工作報告和財政預(yù)決算報告，以及街道區(qū)域化黨建、發(fā)展規(guī)劃、年度計劃、重大建設(shè)項目等內(nèi)容，并提出意見和建議；參與對街道三套班子及其成員的民主評議和監(jiān)督，并提出工作建議；聽取代表意見建議辦理落實情況的匯報；聽取和討論街道其他重大事項*關(guān)于街道協(xié)商議事會議制度的內(nèi)容引自余杭區(qū)倉前、仁和、臨平、東湖、良渚等街道2013年相關(guān)文件。。另有相應(yīng)的運行機制對協(xié)商議事工作加以細(xì)化。

協(xié)商議事會議由街道黨工委召集并主持，一般每年召開1-2次。議事代表任期，有的街道為3年，可以連任；有的規(guī)定為5年，與區(qū)委或街道黨工委任期一致。代表的人數(shù)根據(jù)各街道實際情況來定。代表的構(gòu)成要求兼顧區(qū)域、年齡、職業(yè)等因素，并安排一定數(shù)量的轄區(qū)單位代表、流動黨員代表、外來人員代表，通常駐本街道的區(qū)級以上黨代表、人大代表、政協(xié)委員為當(dāng)然代表。

(二)街道協(xié)商議事會議的治理功能

從街道協(xié)商議事會議的主要任務(wù)來看，它在治理體系中負(fù)載著特定的功能。其一為審議年度工作。以倉前街道為例，2013年1月舉行了第一次協(xié)商議事代表會議，代表們聽取了黨工委書記和人大工委主任作的工作報告，察看了《2012年度財政決算情況和2013年度綜合財政預(yù)算報告》，并進行分組討論。議事代表圍繞當(dāng)?shù)氐男罗r(nóng)村發(fā)展思路、小微企業(yè)的出路、學(xué)校的建設(shè)、(章)太炎文化的保護、特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等提出了大量意見和建議。*章士法：《倉前街道召開協(xié)商議事會議第一次代表會議》，余杭人大網(wǎng)：www.yhrd.gov.cn/detail.aspx?artid=4484&classid=296，2013年2月5日。

其二為干部述職評議。2014年7月的倉前街道民主協(xié)商議事會議，進行了街道中層干部公述民評、半年度社會評價滿意度測評。星橋街道也有述職評議的類似做法。協(xié)商議事會議與政府績效評價相結(jié)合，有助于建立社會問責(zé)機制。正如某干部所說：

“作為分管領(lǐng)導(dǎo)必須接受代表質(zhì)詢，分管領(lǐng)導(dǎo)壓力很大。有一次在XX街道，代表提出民工子女上學(xué)問題，政府在規(guī)劃方面做了哪些工作？領(lǐng)導(dǎo)感覺到了分量，工作就跟上去了。”*訪談記錄編號：20150918-1，訪談對象X為杭州市余杭區(qū)政協(xié)干部。

其三為專題協(xié)商議事。2013年11月，倉前街道首次舉行“就業(yè)”專題協(xié)商議事會議。事先，街道開展培訓(xùn)、調(diào)研等準(zhǔn)備工作，出臺《關(guān)于進一步加強勞動力就業(yè)再就業(yè)工作的實施意見(討論稿)》。會上，黨工委書記詳細(xì)講解《實施意見》，議事代表圍繞“就業(yè)信息不對稱”、“技能培訓(xùn)機制面臨挑戰(zhàn)”等問題提出很多意見建議，街道領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場回答和交辦。會后，街道梳理匯總意見建議，修改了《實施意見》*項燕英：《實施專題協(xié)商，解決社會難題》，余杭工會網(wǎng)：www.yhgh.org/newsshow.aspx?artid=27197，2013年11月20日。。余杭區(qū)繼續(xù)深化專題協(xié)商，建立事前專題協(xié)商、事中民主參與、事后績效評估機制，要求鎮(zhèn)(街)每年安排專題協(xié)商至少3次*中共杭州市余杭區(qū)委組織部：《關(guān)于印發(fā)〈2015年余杭區(qū)組織工作要點〉的通知》，2015年3月4日。。

街道協(xié)商議事會議實際的治理效果顯著。2013年余杭區(qū)各街道共收集意見建議466條，100%落實辦理并予以反饋*《杭州余杭：街道民主協(xié)商議事會議制度的探索與實踐》，人民網(wǎng)： dangjian.people.com.cn/n/2014/1223/c391467-26259800.html，2014年12月23日。。一些工程項目的處理上，街道采納代表建議及早做好工作預(yù)案，避免了可能引發(fā)的矛盾沖突。

(三)街道協(xié)商議事會議中的協(xié)商民主元素評析

正如瓦拉德茲所說：公共協(xié)商應(yīng)為所有人提供平等的表達機會、消除參與的制度性障礙、保證對所有公民需求和利益的系統(tǒng)考慮等*[美]喬治·瓦拉德茲：《協(xié)商民主》，何莉編譯，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2004年第3期。。余杭街道協(xié)商議事會議也將有利于公共協(xié)商的元素內(nèi)化于協(xié)商主體、協(xié)商議題、協(xié)商機制、協(xié)商過程等方面。

1．協(xié)商元素的內(nèi)化

在協(xié)商主體上，余杭全區(qū)932名街道議事代表中，除街道干部外的一線代表有781名，占83.8%。同時建立“1+X”議事代表協(xié)商模式，可邀請普通黨員、群眾列席年中和年度協(xié)商議事會議，邀請專家學(xué)者、利益相關(guān)群體參與專題性協(xié)商*《杭州余杭：街道民主協(xié)商議事會議制度的探索與實踐》，人民網(wǎng)： dangjian.people.com.cn/n/2014/1223/c391467-26259800.html，2014年12月23日。。“1+X”模式體現(xiàn)了協(xié)商主體上的開放性。

在協(xié)商議題方面，余杭區(qū)臨平、東湖街道制定了民主協(xié)商議事目錄，將協(xié)商議事會議的工作任務(wù)分解細(xì)化，且基本都是街道范圍內(nèi)重要的公共事務(wù)，保證了協(xié)商議題的公共性。

在協(xié)商機制方面，街道要求按規(guī)范程序啟動民主協(xié)商議事會議或?qū)ｎ}協(xié)商會議。例如臨時性協(xié)商會議的召開，應(yīng)由街道民主協(xié)商議事工作領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究或有1/5以上議事代表聯(lián)名提出；街道對推行民主協(xié)商議事會議制度實行年度績效評估，跟蹤評估意見建議的辦理情況，等等。

在協(xié)商過程方面，也展現(xiàn)了一定的平等性。協(xié)商采取圓桌會議的形式，街道干部與議事代表開展面對面溝通交流，街道必須逐一回應(yīng)意見建議。

2．協(xié)商元素的存疑

然而，街道協(xié)商議事會議中的協(xié)商民主元素仍然存在若干疑點。在協(xié)商代表的構(gòu)成上，部分街道明確規(guī)定以黨員代表為主體，比例不少于70%。代表的產(chǎn)生也沒有采取類似溫嶺澤國鎮(zhèn)的隨機抽取方法，政治安排的痕跡明顯。有干部坦承，議事代表的代表性上有遺憾，結(jié)構(gòu)上、素質(zhì)上也要加強*訪談記錄編號：20150918-2，訪談對象D為杭州市余杭區(qū)政府干部。，否則可能導(dǎo)致協(xié)商質(zhì)量不高、協(xié)商過程易被黨政部門操控等問題。在協(xié)商制度設(shè)計上，仍缺少關(guān)于協(xié)商成果應(yīng)用的明確條款。

對于協(xié)商的實效，無論決策者還是旁觀者都持有一定疑議。

“對民生項目、重點工作，可收集信息，但提到點子上的意見不多，為完成任務(wù)而開會。大家都說這個項目好，不會說不好的。”*訪談記錄編號：20150317，訪談對象Q為杭州市余杭區(qū)五常街道干部。

“民主評議解決協(xié)商形式問題，沒有解決實質(zhì)問題，對街道要做的重大事情統(tǒng)一思想，代表會覺得又走了一遍程序，沒有實質(zhì)性的決策協(xié)商。”*訪談記錄編號：20150928-2，訪談對象L為中共桐廬縣委組織部干部。

四、“嵌入式”抑或“體系化”：基層協(xié)商民主路徑選擇的政治邏輯

通過案例分析可知，基層協(xié)商民主至少已開拓出兩種推進路徑：一是依托既有治理體制的“嵌入式”發(fā)展；二是響應(yīng)中央“廣泛、多層、制度化”要求的“體系化”推進。

(一)頂層設(shè)計與基層響應(yīng)

有學(xué)者認(rèn)為，包括街道在內(nèi)的基層協(xié)商，將成為中國協(xié)商民主實踐新的重要場域。沒有基層經(jīng)驗，就沒有頂層設(shè)計*郎友興、張品：《城鎮(zhèn)化與協(xié)商民主實踐的新進展》，《浙江社會科學(xué)》，2015年第10期。。事實上，基層協(xié)商民主最初的確在摸索中前行，也為后來的頂層設(shè)計積累了經(jīng)驗，而“嵌入式”發(fā)展是這一時期較為便利的路徑選擇；十八大以來的基層協(xié)商民主創(chuàng)新則有所變化，蘊涵著頂層設(shè)計與基層經(jīng)驗的雙向互動。

中共中央已就社會主義協(xié)商民主建設(shè)作出整體部署和戰(zhàn)略設(shè)計，公布了政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商，社會組織協(xié)商等七大渠道*《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見〉》，《人民政協(xié)報》，2015年2月10日第1版。，有意識地引導(dǎo)協(xié)商民主從單一嵌入、局部突破向系統(tǒng)化方向發(fā)展，而針對不同渠道亦可選擇不同的發(fā)展路徑。基層協(xié)商民主顯然能在中央文件中找到體系化發(fā)展的政治依據(jù)，圍繞協(xié)商的制度體系和運行機制設(shè)計方案，包括建立多層協(xié)商對話平臺和協(xié)商組織架構(gòu)，探索協(xié)商民主的橫向延伸和縱向聯(lián)動，等等。例如，杭州余杭區(qū)的協(xié)商議事會議形成三級聯(lián)動：區(qū)級設(shè)立城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設(shè)辦公室，統(tǒng)籌村(社區(qū))建設(shè)的各項工作；街道設(shè)立協(xié)商議事工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立協(xié)商議事會議制度；城鄉(xiāng)社區(qū)建立議事協(xié)商共建委員會，作為居民議事協(xié)商的平臺*《浙江杭州市余杭區(qū)探索城鄉(xiāng)社區(qū)議事協(xié)商制度》，本書編寫組：《基層協(xié)商民主典型案例選編》，人民出版社2015年版，第144-145頁。。

在頂層設(shè)計的動力來源之外，基層協(xié)商民主的推進也多與地方實際需要有關(guān)。四川彭州等地的社會協(xié)商對話制度結(jié)合了上級要求與本地需求*李嚴(yán)昌：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程中的基層協(xié)商民主發(fā)展研究》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2015年第4期。。余杭倉前街道也開宗明義地闡述了設(shè)立協(xié)商議事會議的目的，包括“彌補街道沒有黨代會和人代會這一制度設(shè)計上的缺陷”。原來，2011年杭州余杭區(qū)做了行政區(qū)劃調(diào)整，原有的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被撤銷并建為街道，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨代會、人代會隨之也被取消，于是街道層級的黨員群眾參與公共事務(wù)出現(xiàn)了體制性斷層，促使余杭區(qū)思考如何在街道體制下對原先的基層政權(quán)進行“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化”。街道協(xié)商議事會議正是承接了黨代會、人代會的部分功能，成為基層治理的輔助工具。

(二)黨的領(lǐng)導(dǎo)與政治整合

從十八屆三中全會對社會主義協(xié)商民主的內(nèi)涵界定中，不難發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是其區(qū)別于西式協(xié)商民主的本質(zhì)特征，而“體系化”推進較“嵌入式”發(fā)展更清晰地呈現(xiàn)了黨對基層協(xié)商民主的全方位領(lǐng)導(dǎo)。

余杭案例中，首先，各街道成立協(xié)商議事會議工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨工委書記任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在街道黨政辦，由分管黨群工作副書記兼主任。其次，議事代表的產(chǎn)生，由各基層黨組織根據(jù)分配名額、代表條件、結(jié)構(gòu)等要求及多數(shù)黨員群眾的意見，提出代表人選，經(jīng)所在黨組織和街道黨工委審查批準(zhǔn)。街道還對代表資格規(guī)定了必要的禁制性條件。再次，代表活動的議題設(shè)置須得到領(lǐng)導(dǎo)小組的首肯，而意見建議也要報經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，才有可能產(chǎn)生實際效果。

在治理技術(shù)的意義上，基層協(xié)商民主的發(fā)展凸顯了政黨-國家的政治整合能力升級。借用米格代爾的服從、參與、合法性三個等級指標(biāo)，初級水平上，服從常常受迫于懲罰或武力，以及國家對其他資源和服務(wù)的控制能力。但領(lǐng)導(dǎo)者尋求的不只是服從，他們也通過組織公眾在國家機構(gòu)制度范圍內(nèi)完成特定任務(wù)來增強實力。合法性則是最強有力的因素，認(rèn)同國家的游戲規(guī)則和社會控制是正確的，認(rèn)同國家理念下的象征秩序是民眾自己的價值體系*[美]喬爾·米格代爾：《社會中的國家》，李楊等譯，江蘇人民出版社2013年版，第54頁。。協(xié)商民主可通過公眾的有序參與和協(xié)商來完善執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固社會對治理體制及秩序的認(rèn)同，即如德雷澤克所說，政治決策的合法性依賴于受決策影響的那部分人參與協(xié)商決策內(nèi)容的權(quán)利與能力*[澳]John·Dryzek：《不同領(lǐng)域的協(xié)商民主》，王大林摘譯，《浙江大學(xué)學(xué)報》，2005年第3期。，更有學(xué)者將街道協(xié)商議事會議視為：通過制度程序的正當(dāng)性(合法性)獲得治理的有效性*郎友興、張品：《城鎮(zhèn)化與協(xié)商民主實踐的新進展》，《浙江社會科學(xué)》，2015年第10期。。相對而言，體系化的協(xié)商民主觸及的治理領(lǐng)域更為廣泛，有助于基層全面提升有效治理能力。

(三)“嵌入式”與“體系化”的推進路徑比較

相對于頂層設(shè)計來說，協(xié)商民主早期的嵌入式發(fā)展可歸類為地方的內(nèi)源性創(chuàng)新，十八大以來的體系化推進則較多結(jié)合了內(nèi)生與外力的元素，而本質(zhì)上兩者都屬于體制性的推進路徑。

“嵌入式”路徑的特質(zhì)在于借力發(fā)展，將協(xié)商機制與治理體制中的工作制度接合，其優(yōu)勢為既有工作制度的功能模式成熟，著力領(lǐng)域集中，協(xié)調(diào)成本相對較低，因而協(xié)商民主的可持續(xù)性也較強；但其缺陷亦很明顯：協(xié)商民主往往依托于體制的某個環(huán)節(jié)來尋求發(fā)展，易陷入碎片化的困局，尤其單一渠道的嵌入不足以實現(xiàn)基層協(xié)商民主的整體推進。更有甚者，協(xié)商民主還會遭遇治理體制拒絕其“嵌入”的尷尬，這是參與式預(yù)算尚未在縣市級全面開花，也很少拓展到地市以上層級的重要原因。

有別于“嵌入式”發(fā)展，“體系化”路徑則著眼于協(xié)商民主的統(tǒng)籌規(guī)劃，往往在體制內(nèi)設(shè)計一套相對獨立的、標(biāo)準(zhǔn)化的制度安排，涉及更多的議題領(lǐng)域和更廣的層級，形式上也具有可復(fù)制性和擴散性，例如多地統(tǒng)戰(zhàn)部門主推的基層協(xié)商議事制度，就多有相似之處。但不確定性在于：技術(shù)層面，體系化發(fā)展也面臨議題分散，功能不易聚焦，甚至流于形式的問題；制度層面，這一另起爐灶的發(fā)展路徑顯然會遇到規(guī)則、機構(gòu)、人事等方面的協(xié)調(diào)難題。例如，早先溫嶺出臺過民主懇談體系化發(fā)展的制度安排*《中共溫嶺市委關(guān)于民主懇談的若干規(guī)定(試行)》，2004年9月29日。，要求從鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村、企業(yè)三個層面，進一步延伸到城鎮(zhèn)居民社區(qū)、基層事業(yè)單位、黨政機關(guān)、群團組織*《中共溫嶺市委關(guān)于進一步深化“民主懇談”活動加強思想政治工作推進基層民主政治建設(shè)的意見》， 2001年6月12日。，然而效果及影響力明顯不及后來的參與式預(yù)算。有干部稱：溫嶺曾就民主懇談發(fā)了9個文件，但仍有官員不執(zhí)行，也未影響他們的升遷*楊明：《溫嶺協(xié)商民主持續(xù)11年 領(lǐng)導(dǎo)拍板項目被否決》，《瞭望東方周刊》，2010年10月12日。。相比“嵌入式”發(fā)展可借助既有工作制度化解協(xié)調(diào)問題，“體系化”路徑中協(xié)商機制面對著更多的協(xié)調(diào)阻力。

可見，“嵌入式”與“體系化”其實可成為互補性的路徑選擇，根據(jù)不同的情境交替運用，發(fā)揮相對優(yōu)勢，彌補彼此缺陷，從而更有效地推進基層協(xié)商民主。□

(責(zé)任編輯：徐東濤)

2016-06-07

黃俊堯，杭州市委黨校黨史黨建與統(tǒng)戰(zhàn)教研部副主任、副教授，政治學(xué)博士，浙江大學(xué)地方政府與社會治理研究中心兼職研究員，主要研究方向為地方治理。

浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“城市基層精細(xì)化治理的體制完善與機制創(chuàng)新研究” (編號：17NDJC347YBM)。

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1007-9092(2016)06-00107-007