政黨協商與政協協商的相互促進和協調發展研究

□ 李金河 王江燕

?

政黨協商與政協協商的相互促進和協調發展研究

□ 李金河 王江燕

政黨協商和政協協商是兩個高度關聯、彼此相依的具有明顯中國特色的協商民主實踐形式。明確政黨協商和政協協商的聯系和區別，可以有效避免兩者因協商內容和過程交叉重疊而造成的政治資源浪費和效率低下，滿足協商民主廣泛多層制度化發展的現實需要。政黨協商的高層性、前置性、戰略性，奠定了政協協商的基本原則、政治生態和發展方向，直接促進了政協協商的政治活力和政治效率。政協協商在政黨、國家、社會、個體間的交流與互動，為政黨協商提供了持續動力支持和深厚資源支撐。政黨協商和政協協商的互動是一個政黨能力互相促進的過程。實現政黨協商和政協協商的協調發展，要強化執政黨協調政黨協商與政協協商的政治責任，要通過明確政黨協商和政協協商的不同側重點以實現兩種協商方式在國家治理中的協調運用，要完善黨委統戰部門與人民政協的聯系和溝通機制。

政黨協商；政協協商；相互促進；協調發展

中共十八大以來，我國研究和發展協商民主的氛圍日漸濃郁，無論是理論深度還是實踐廣度都實現了前所未有的拓展和推進，這無疑與新一屆中央領導集體深化政治體制改革的理念密切相關。十八大報告對社會主義協商民主的地位、性質、基本制度、參與主體、協商領域、協商要求和發展趨勢等重點要素進行了全面闡述，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對協商民主的性質、地位、功能和途徑作出了更加全面、深入和清晰的論述。 2015年年初頒布的中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》(以下簡稱《意見》)正式明確了政黨協商和政協協商在創新國家治理和提升民主品質方面的制度優勢和各自重點，直接促進了這兩種協商方式的進一步細化和分工。同年，中共中央辦公廳先后印發了《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》和《關于加強政黨協商的實施意見》，為政黨協商和政協協商的制度化、規范化和程序化建設奠定了框架和基礎。

政黨協商和政協協商是兩個高度關聯、彼此相依的具有明顯中國特色的協商民主實踐形式。長期以來，理論界對此研究相對薄弱，尤其是對政黨協商和政協協商關系的認識和研究一直是籠統、抽象和模糊的，經常將二者混為一談，甚至在專門的研究著作中也會出現將人民政協當作“中國基本政治制度”，將政治協商理解為在“人民政協組織框架下的協商”的常識性錯誤*李允熙：《從政治協商走向協商民主——中國人民政協制度的改革與發展研究》，社會科學文獻出版社2012年版。。近幾年這方面研究有了較大進展，但現有文獻還大多停留在價值判斷和理論演繹的層面，由于缺乏對中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度以及中國人民政治協商會議的具體歷史和現實操作的了解，研究往往容易陷入經院式的抽象討論，經驗性、實證性研究相對缺乏，理論與實踐的“兩張皮”現象比較突出。《意見》的頒布實施，一方面為相關理論研究和實踐發展提供了重要機遇，但同時也迫切需要理論研究和實踐經驗的支撐。政黨協商與政協協商要在協商民主體系中發揮價值引領與制度示范作用，必須首先解決自身存在的矛盾和問題，以透徹的理論解釋來指導實踐的發展。

一、政黨協商與政協協商的聯系和區別

政黨協商與政協協商同屬政治協商，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容，是我國協商民主的典型表現形式，在協商民主體系中處于中樞地位*李金河：《如何正確認識社會主義協商民主》，《中央社會主義學院學報》，2014年第1期。。政黨協商是中國共產黨同民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重大方針政策和重要事務，在決策之前和決策實施之中，直接進行協商的重要民主形式。政協協商是參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士履行政治協商、民主監督、參政議政職能，圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中廣泛協商、凝聚共識的重要民主形式。這兩種協商方式都是中國共產黨實現科學決策、民主決策的重要環節和提高執政能力的重要途徑，兩者既有聯系，又有區別。在協商主體、協商內容等方面有相同、相似或者交叉的部分，但兩種協商方式并不互相包含，更不能互相替代。搞清楚政黨協商與政協協商的關系，對于我們深入理解中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度以及中國的協商民主具有重要意義。

1.協商組織形式。政黨協商是中國共產黨主要領導人與民主黨派主要領導人之間的高層次的、面對面的直接協商，是由中共黨委或者黨委統戰部具體負責組織、安排、協調，執政黨、參政黨領導人以各種正式和非正式的形式參加。政協協商是依托人民政協這一專門協商機構進行的協商，主要是由人民政協來組織和協調。

2.協商主體。政黨協商的參加主體包括中國共產黨、民主黨派和無黨派人士，工商聯則作為具有統戰性的人民團體和商會組織參加政黨協商。人民政協是中國共產黨領導的各黨派、各團體、各民族、各階層大團結大聯合的組織，目前由34個界別組成，包括中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士以及其他各界代表人士。可以說，人民政協協商的主體包含了政黨協商參與的主體，同時，政黨協商參與主體在人民政協協商中擔當和發揮最重要的角色和作用。政黨協商的主體突出強調其身份的政黨性，政協協商中的中共和各民主黨派則強調其身份的界別性、社會性。

3.制度基礎。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，政黨協商是規范黨際關系、溝通政黨意愿、強化黨際監督、實現參政黨“一個參加、三個參與”*“一個參加”指的是參加國家政權，“三個參與”分別是參與國家大政方針和國家領導人選的協商、參與國家事務的管理、參與國家方針政策法律法規的制定和執行。這是1989年頒布的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》對民主黨派參政基本點作出的規定。的重要途徑。人民政協是介于政黨、國家、社會之間的重要組織機制和制度力量，是協調中國政治關系、社會關系和利益關系的重要制度平臺。政協協商更多的是執政的中國共產黨處理黨與非黨、黨與國家政權、黨與社會關系的重要平臺。兩者有共同的制度基礎，但政黨協商更側重于政黨制度，政協協商指向更為廣泛的中國特色社會主義民主政治。

4.協商內容。政黨協商主要內容中包括的中共全國代表大會、中共中央委員會有關重要文件、國家領導人建議人選、多黨合作中的重大問題等，一般不會在政協進行協商。政協協商的主要內容是：國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題，各黨派參加人民政協工作的共同性事務，政協內部的重要事務，以及有關愛國統一戰線的其他重要問題等。在具體的實施過程中，兩種協商的內容有時會有交叉相同之處，比如一些重大的決定會先在政黨協商小范圍內商議，再拿到政協進行大范圍的協商。

5.協商形式。兩種協商各有自己的形式。政黨協商的形式主要有會議協商、約談協商、書面協商。會議協商又分三類，即專題協商座談會、人事協商座談會、調研協商座談會。政協協商主要是會議協商和書面協商。政協會議協商的層次和形式更為豐富多樣，主要包括全體會議協商、常委會議協商、專題協商會協商、主席會議協商、秘書長會議協商、專門委員會會議協商，還有專題議政性常委會議協商、對口協商座談會協商、界別協商座談會協商、提案辦理座談會協商等。全國政協從2014年起還恢復實行了“雙周協商座談會”。政黨協商在形式上表現為小規模、高層次、專題性，政協協商則表現為大規模、廣范圍、綜合性。

6.協商范圍。由于民主黨派組織主要集中在大中城市，政黨協商往往表現在中上層，尤其是在中央層面政黨協商的作用和影響力更大。從總體上看，政黨協商往基層走有作用遞減的趨勢。人民政協有系統的四級組織，是自下而上匯集民意、層層協商的縱向互動交流民主形式。同時，人民政協組織系統內還有自下而上反映社情民意信息的直接通道。

政黨協商與政協協商之間存在的這些聯系與區別，體現了我國政治體制的性質、結構和特點，體現了中國共產黨與民主黨派在發展社會主義協商民主中的不同政治角色和多重政治參與，也體現了我國各種不同功能作用的政治系統在實現共同目標中的協調與配合*張獻生：《對推進政黨協商實施的思考與建議》，《人民政協報》，2016年1月6日第8版。。明確區分政黨協商和政協協商，可以有效避免兩者因協商內容、過程交叉和重疊而造成的政治資源浪費和政治效率低下，滿足協商民主廣泛多層制度化發展的現實需要。為適應中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的發展完善和國家治理現代化的基本要求，從完善社會主義協商民主制度體系的角度著眼，既不能把政黨協商與政協協商相混淆，用一種協商替代另一種協商，也不能對政黨協商和政協協商厚此薄彼，重視一種協商而輕視另一種協商。兩種協商形式各具特色和優勢，在推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展中完全可以相輔相成、相得益彰。

二、政黨協商與政協協商的相互促進

由以上政黨協商與政協協商的區別和聯系可以看出，兩者之間并不存在涇渭分明的界限和非此即彼的對立，而是相互依存交融、共生共進的關系。在現實的操作層面，兩者的高度關聯是通過執政黨相關文件的規定和人員的雙重任職實現的，兩者在彼此的聯系和互動中實現相互促進、共同發展。

1.政黨協商的高層性、前置性、戰略性，奠定了政協協商的基本原則、政治生態和發展方向，直接促進了政協協商的政治活力和政治效率

與“競爭型”或“壟斷型”的政黨制度不同，中國特色政黨制度屬于“協商型”的政黨制度。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度摒棄了各政黨之間的對立性或對抗性，充分利用統一戰線這一法寶，成功地將中國的不同黨派和政治力量團結在一起，建立起了一種良性循壞、相互促進的和諧、合作、互助型的政黨制度。在這一制度下，不同黨派、階層和群體利益間的差異，可以通過協商方式逐漸縮小或消除，在最大程度上團結全社會的積極力量來為國家發展和社會進步貢獻力量。政黨協商側重于各政黨之間的良性溝通、平等討論與充分交流，以此來確保涉及國家和社會的重大政策能夠顧及各個不同的階級、階層和人群的利益，這本身就是社會主義民主本質的重要體現。與政協協商相比，政黨協商更加突出頂層性和戰略性。“從協商民主的緣起看，政黨協商是‘開路者’，正是其示范帶動，協商之樹才枝繁葉茂；從協商民主的功能看，政黨協商是‘壓艙石’，不僅可以優化決策，更關乎政黨和諧與政局穩固；從協商民主的發展看，政黨協商是‘風向標’，為其他協商形式的健全完善樹立標桿、提供借鑒。”*同言：《政黨協商：不可替代的民主形式》，《中國統一戰線》，2014年第4期。因為政黨在國家權力和政治體系中處于核心地位，是整個國家民主政治的形象代表和生態基礎。政黨合作本質上是政治合作，這就決定了作為政黨合作基本形式的政黨協商，不是一般的工作性、事務性協商，而是高層次的政治協商。因此，政黨協商在一定程度上決定著政協協商的基調，為政協協商的有序性和有效性奠定了重要基礎。

中國共產黨的領導是多黨合作最根本的特征。在政治作用、影響力方面，中國共產黨無疑處于主導地位，是國家政治活動和政治發展的核心力量。所以，在具體協商過程中，如果沒有比較完善的協商制度和規則作保障，這樣的協商很容易出現空洞、形式化等現象和結果，民主黨派的作用就難以真正發揮出來。政黨協商對民主黨派的政黨屬性、政黨功能提出了更高的要求。一個政黨在國家和社會重大事務決策和執行中的功能與作用發揮得越積極，政黨的活力就越強，其發揮功能和作用的能力也越強，反之，政黨自身的功能就會退化，變得失去組織活力，在社會上也失去影響力。所以說，政黨協商是考驗中國共產黨推進民主政治發展的一個重要標桿，政黨協商的質量、效果決定了政協協商的活躍度和影響力。

中共十八大以來，“中國特色社會主義參政黨”的歷史定位，“政黨協商”的提出，都為民主黨派發展其政黨屬性、優化其政黨功能提供了難得的政治環境和民主生態，這也直接促進了政協協商的優化和功能的釋放。政黨協商的民主氛圍必然能夠改善整個社會的政治生態環境，活躍政協協商的生動活潑局面。

2.政協協商在政黨、國家、社會、個體間的交流與互動，為政黨協商提供了持續動力支持和深厚資源支撐

人民政協在組織開展政治協商方面具有強大的優勢。這種優勢主要體現在四個方面：一是人民政協是當代中國協商民主體系的縮影，以界別組成為特色，有比較完善的組織系統和層級架構，有廣泛的覆蓋面，可以為構建中國協商民主體系提供基礎性的組織準備；二是人民政協有豐富的協商民主經驗，政治協商的議題非常廣泛，可以為在黨的領導下在全社會開展廣泛協商提供有力的經驗支持；三是人民政協有比較成熟的協商議事規則，有比較完備的制度體系，可以為協商民主制度化建設提供堅實的制度基礎；四是人民政協承繼和秉持協商文化優良傳統，適應時代發展新要求，形成了平等、寬容、友善的協商民主精神，可以為大力發展社會主義協商民主提供重要的精神引領*葉小文、張峰：《民主和協商是實現黨的領導的重要方式》，光明網：http://theory.gmw.cn/2015-06/09/content_15919270.htm，2015年6月9日。。從黨的領導的角度看，通過人民政協的協商民主，不僅能充分吸取黨外人士的意見，促進黨和國家各項重大決策的科學化、民主化，而且還可以把黨的決策意向轉化為參加人民政協的各政黨、各團體、各界別的共識，把堅持和貫徹黨的路線方針政策變成他們的自覺行動。在實現黨內民主帶動人民民主的進程中，離不開政協這一重要的制度平臺。人民政協通過制度設計和組織機制把各階層的民眾和執政黨、政府連接起來，有利于執政黨和政府找到全社會意愿和要求的最大公約數，充分體現了社會主義民主的真諦。政黨協商有了人民政協這一組織和平臺的強大支持和深厚資源，就有了運行的規則和動力。

從政黨協商與政協協商的運行機制和過程來看，兩者共同創造了利益訴求的雙向傳導形式。政黨協商往往存在于政治運行的中上層，協商效能從政治權力的高層到基層呈現由強到弱的趨勢，從上到下傳動，而人民政協是匯集民意、層層協商的縱向互動的民主形式，其協商效能流以正三角的形式自下而上地匯聚*魏曉文、郭一寧：《論政黨協商與政協協商的互動關系》，《社會主義研究》，2015年第5期。。因此，政協協商促進了政黨協商的科學化發展，為政黨協商提供了正向的引導和支持。政黨協商與政協協商共同促進了國家、政黨、社會之間的互動合作，在這個過程中，政協協商是發動民眾參與、提升民眾認同的重要環節。

3.政黨協商與政協協商在協商能力建設上的互相促進

協商民主要發展好，能力是關鍵。習近平總書記強調，搞好政黨協商，需要中國共產黨和各民主黨派共同努力。中共各級黨政領導干部首先要提高協商能力，帶頭學習掌握政黨協商理論，把握政黨協商工作規律，熟悉政黨協商工作方法，努力成為政黨協商的積極組織者、有力促進者、自覺實踐者。

政黨協商要求參政黨通過各種渠道密切聯系參政黨成員及其所代表的社會群體，對國家和社會重大事務有更精深的研究，對政黨的政治活動有更精細的設計，與中國共產黨的政黨合作方式有更積極的探索。

而政協協商是大范圍的、切實生動的政治實踐過程，執政黨與參政黨在人民政協的合作協商，對促進雙方的政黨能力是必不可少的方式和途徑。一方面，政黨協商的重要地位對政黨能力提出了更高的要求，政黨在政協中必然要投入更多的精力和熱情去調研、參政，以提升政黨協商對政黨能力的需要；另一方面，政協協商的多方式探索、多渠道協商提供了大量鍛煉能力的平臺和途徑，各政黨通過政協平臺獲取了豐厚的實踐經驗和扎實的議政功底，自然促進了政黨協商的效率和質量。兩種協商方式對政黨協商能力的提升和促進是相互的、互為補充的。

從當前政黨協商和政協協商對執政黨和參政黨的要求來看，執政黨還存在著聯系群眾不足、民主作風不夠的現實問題，而民主黨派既是政黨協商的參與主體之一，也是政協協商的參與主體之一，但民主黨派政黨意識較弱、社會代表性弱化、理論建設相對滯后、人才隊伍建設不足等因素都限制了自身協商能力的提升。執政黨和參政黨都需要通過兩種協商方式來推進政黨能力建設，創造多黨合作的新局面，從而更好發揮我國政黨制度的效能。

三、政黨協商與政協協商的協調發展

政黨協商與政協協商都是我國多黨合作的基本實踐形態。從理論上講，我國的政治協商經由政黨高層直接溝通和人民政協兩種路徑，打通從政治協商到社會協商、從精英治理到大眾參與的通道，規引和示范政治參與的理性共識和決策民主，凸顯協商民主的獨特治理優勢和群眾路線本質。聯系中共黨委統一戰線工作部門和人民政協組織的實際工作，通過運行實踐、參與規模、協商程序、社會影響等方面分析，兩者往往在具體的運行中存在一些不協調之處，在政策文本上也有許多重疊、交叉的部分。在實踐中兩者的協商效果也長期存在“重復協商”、“替代協商”的狀況，這是政黨協商和政協協商協調發展必須要解決的基礎性問題。

1.強化執政黨協調政黨協商與政協協商的政治責任

堅持黨的領導是搞好政黨協商和政協協商的首要前提。作為執政黨，中國共產黨擔負著政黨協商與政協協商制度化建設的首要責任，必須高度重視整體協調、理順關系，明確負責政黨協商和政協協商工作的相關部門，切實開展協商前的情況交流、具體協商的組織聯絡和相關意見的采納等有關工作，集思廣益，在黨內外培養營造寬松和諧的氛圍。要加強政黨協商與政協協商的規范化和程序化建設，通過統籌兼顧、合理規劃，最大限度地發展好、利用好、鞏固好不斷優化的政黨政治功能，明確政黨協商和政協協商的各種要素，規范協商過程中的意見表達程序，健全協商反饋機制，充分滿足政黨協商和政協協商的發展需要。

對執政黨來說，協調政黨協商與政協協商要有不同的側重點。一方面，要牢牢把住政黨協商的大方向。政黨協商的主體是政黨，政治屬性是政黨組織的根本屬性。政黨協商不同其它方式的協商，政黨的階級屬性、政治角色和歷史使命，決定了政治性是政黨協商最主要的特征。協商的主要目的是增進政治共識、優化施政決策、鞏固政治聯盟、完善政治制度、促進政治文明建設*周淑真：《政黨協商——多黨合作制度的核心要素》，《世紀行》 ，2016年第2期。。在政協協商方面，要以開放、包容的形式與風格，大力推進人民政協的機構改革和科學發展，真正讓不同群體的聲音和意見充分表達出來，暢通黨聯系群眾的渠道。執政黨必須根據時代要求，響應民眾的呼聲，深入開展調查研究，在條件成熟時對政協進行大膽的革新，比如調整和優化界別構成、完善政協委員人選遴選機制等。

2.明確政黨協商和政協協商的不同側重點，實現兩種協商方式在國家治理中的協調運用

政黨協商應以國家治理的道路選擇、科學決策為主線進行規劃；政協協商應以激活治理活力、凝聚社會共識、優化工作機制為導向，注重政治技術和規則程序的運用。無論是在橫的方面還是縱的方面，雙方的協調發展還有很大的完善空間。

從目前來講，政黨協商在基層弱化是毋庸置疑的事實，盡管如此，我們認為不能簡單地從實際作用發揮大小出發來判斷基層政黨協商的價值。基層政黨協商形式存在的政治意義重大，從長遠看為我國多黨合作發展開拓了空間和領地。相比之下，基層地方政協協商確實比政黨協商要生動活躍，也更容易見成效。因此，要協調發展政黨協商和政協協商，合理配置兩種資源。對于中央、省級和市級來講，確實需要突破政黨協商的既有格局，大力規范和部署政黨協商，發揮政黨協商的模范引領作用。對于基層來講，則需要更多關注激活現有的政協協商模式，充分利用政協協商這一組織平臺，培養各政黨政治參與的習慣和能力，促進民主黨派的成長，為政黨協商發展開墾沃土、鋪平道路。基層人民政協要不斷完善協商保障機制，發揮民主黨派在人民政協中的作用，充分調動民主黨派參與政協協商工作的積極性。同時，要重視運用現代媒體手段,將互聯網技術運用到政治生活中,創新中國特色政黨協商和政協協商的實踐形式，真正將議政能力強、專業素質高的精英人士吸納到民主黨派和政協組織中來。

3.完善黨委統戰部門與人民政協的聯系和溝通機制

在既有的工作格局下，黨委統戰部和人民政協機關具體承載著政黨協商和政協協商的日常工作。兩個工作部門的相互配合和協調至關重要。統戰部和人民政協的工作目標、任務是一致的，工作職能上是互補性的，兩者在執行統一戰線方針政策中是互相協作配合的關系。但兩者在職能、機構、目標上的一致性難免導致政黨協商和政協協商在某些方面出現交叉重疊現象，要實現協調發展，需要統戰部門和政協組織在黨委的統一領導下，密切聯系，主動配合，分工協作。統戰部門對政協工作負有了解情況、調整關系、安排有關人事的責任，要充分了解和熟悉政協協商工作，協助黨委為政協協商工作創造良好的條件，解決一些具體問題和困難。而政協應主動與統戰部密切配合，就政協協商的計劃、任務、動態等積極交流。統戰部門在研究有關政黨協商的工作時，應主動邀請政協黨組負責同志參加。政協的重大協商活動，應及時通知統戰部，以便配合協作。

目前，政黨協商與政協協商在制度化、規范化、程序化建設上正快速發展，兩者都需要依靠黨的領導來統一規劃和部署。如協商年度計劃的制定、協商議題的規劃、參加人員的安排等等，這就需要兩種協商在制定具體規劃時，要加強溝通、合理布局，避免許多不必要的重復和浪費。要注重協商工作與黨委和政府工作的有效銜接，以黨委和政府工作為軸心帶動政黨協商與政協協商的協調互動。規范黨政領導及部門負責人參加政黨協商和政協協商活動是非常重要的環節。特別是在基層，要進一步擴大民主黨派成員在政府機關的履職鍛煉、調查研究和監督力度，深度參與黨委政府的各項工作；建立民主黨派組織與擔任人大代表、政協委員的民主黨派成員的聯絡制度，以代表、委員為紐帶加強區域內民主黨派組織的互動，為黨派成員了解社情民意創造條件，切實提升民主黨派的組織功能和協商能力。□

(責任編輯：徐東濤)

2016-06-07

李金河，中央社會主義學院統戰教研部主任、教授，主要研究方向為統一戰線與多黨合作；王江燕，中央社會主義學院統戰教研部副教授，主要研究方向為中國政黨制度。

浙江省社會主義學院招標課題“政黨協商與政協協商的相互促進和協調發展研究”(編號：ZD201502)。

D66/D62

A

1007-9092(2016)06-0085-006