加快鰲江流域龍港鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)融合發(fā)展

陳嘯

加快鰲江流域龍港鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)融合發(fā)展

陳嘯

鰲江是浙江省八大水系之一，中國第一座農(nóng)民城——蒼南縣龍港鎮(zhèn)位于鰲江南岸，而鰲江北岸則是百年商埠——平陽縣鰲江鎮(zhèn)，兩鎮(zhèn)隔江相望，歷史上同屬一縣（蒼南原屬于平陽縣，于1981年分縣），同根同源，經(jīng)濟(jì)社會交流頻繁。長久以來，受制于行政區(qū)劃體制束縛，一江兩岸人民期待的更充分的經(jīng)濟(jì)互動、城市互促、社會互融、設(shè)施互享局面始終難以實現(xiàn)。推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新，加快推進(jìn)兩鎮(zhèn)融合發(fā)展，將為扭轉(zhuǎn)長期以來的各自為政、各自發(fā)展格局，實質(zhì)啟動鰲江流域中心城市建設(shè)提供突破口和著力點，也將為全國同類、相似地區(qū)的跨行政區(qū)城鎮(zhèn)融合發(fā)展提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗與模式。

融合發(fā)展的重要意義

國家和省級重大戰(zhàn)略實施的重要支點。溫州市鰲江鎮(zhèn)和龍港鎮(zhèn)位于長三角和海西區(qū)的交匯處，是浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)的重要組成部分，也是擴(kuò)大對臺合作交流、深化金融改革和農(nóng)村改革的前沿地區(qū)。兩地民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，通過融合發(fā)展，有利于打破體制束縛，提升發(fā)展能級，更好地推動民間資本在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中積極作為，并將龍港鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)共同打造成為連接長三角、海西兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要節(jié)點城市。同時，也將有力助推海峽兩岸（溫州）民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，構(gòu)筑浙江“十三五”期間重要的高能級開放平臺。

溫州大都市區(qū)南部中心建設(shè)的戰(zhàn)略訴求。為推進(jìn)鰲江流域協(xié)調(diào)發(fā)展，省、市層面均進(jìn)行了長期的戰(zhàn)略思考和總體謀劃。在省政府出臺的《溫臺沿海產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃》和《浙江城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中，均明確提出加快龍鰲一體化建設(shè)，探索描繪了引領(lǐng)溫州南部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總綱領(lǐng)和路線圖。2014年溫州市《關(guān)于圍繞“兩美”目標(biāo)推進(jìn)大都市區(qū)建設(shè)的實施意見》中提出“一主兩副三極多點”大都市區(qū)布局，明確了平（陽）蒼（南）加強龍鰲一體化建設(shè)的戰(zhàn)略決策，旨在把鰲江和龍港打造成為溫州大都市區(qū)的南部中心，共同形成一個功能更完善、輻射能力更強的區(qū)域發(fā)展中心，為帶動流域地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供更強勁的動力。

跨行政區(qū)聯(lián)合推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的積極探索。長期以來，鰲江兩岸人民敢于開拓、勇于創(chuàng)新，始終是改革創(chuàng)新的先驅(qū)者和弄潮兒。自上世紀(jì)90年代以來，兩鎮(zhèn)相互協(xié)作，共同探索推進(jìn)重大城鎮(zhèn)化改革，同時被列入了浙江省小城市培育試點鎮(zhèn)、全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)和聯(lián)合國開發(fā)計劃署“可持續(xù)發(fā)展的中國小城鎮(zhèn)”，各項改革取得了顯著成效，為全國新型城鎮(zhèn)化改革積累了豐富和寶貴的經(jīng)驗。而跨行政區(qū)協(xié)調(diào)難度大、融合發(fā)展不足是全國流域型多行政主體區(qū)域在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的共性和典型問題。通過加快兩鎮(zhèn)融合發(fā)展，探索出切實可行的協(xié)同發(fā)展路徑和解決方案，可以為其他地區(qū)少走彎路提供參考借鑒，將是國家新型城鎮(zhèn)化工作的重大突破。

龍港鰲江優(yōu)勢互補、合作共贏的現(xiàn)實需求。鰲江交通設(shè)施完善，山水資源豐富，教育醫(yī)療事業(yè)蓬勃發(fā)展，城市商貿(mào)繁榮。與之比較，龍港更突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能，工業(yè)優(yōu)勢明顯，專業(yè)市場發(fā)達(dá)，不負(fù)“中國第一農(nóng)民城”之盛名，是改革創(chuàng)業(yè)的熱土。兩鎮(zhèn)各具特色、功能相補，具有廣闊的交流合作空間。近年來，鰲江流域治污壓力持續(xù)加大，亟待兩鎮(zhèn)加快形成有效的流域生態(tài)整治協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)制。只有兩鎮(zhèn)更加緊密地融合互動，形成利益共同體，在更大范圍統(tǒng)籌優(yōu)化配置資源，促進(jìn)設(shè)施共建共享，才能降低城市建設(shè)管理成本，更好地提供完善的城市服務(wù)功能，起到1+1遠(yuǎn)大于2的倍增乘數(shù)效應(yīng)。

融合發(fā)展的總體設(shè)想

立足溫州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革走在全國前列的先發(fā)優(yōu)勢，以浙江省、溫州市加快推進(jìn)龍鰲一體化發(fā)展為總領(lǐng)，強化融入融合，在我國東南沿海地區(qū)城鎮(zhèn)群中培育一個對接長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、海西經(jīng)濟(jì)區(qū)的新興戰(zhàn)略支點和重要節(jié)點城市，力爭為全國同類、相似地區(qū)的跨行政區(qū)城鎮(zhèn)融合發(fā)展提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗與模式。重點突出“二個先試”，推進(jìn)“三步建市”。

“二個先試”。著力在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、行政管理體制上先行先試，促進(jìn)龍港、鰲江兩鎮(zhèn)深度融合發(fā)展，提升其對鰲江流域、溫州南部區(qū)域的輻射帶動能力。

“三步建市”。積極、穩(wěn)妥、有序地推進(jìn)龍鰲一體化發(fā)展和鰲江流域中心城市建設(shè)。第一步：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在不進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的情況下，由溫州市政府成立“龍鰲一體化推進(jìn)協(xié)調(diào)辦公室”，負(fù)責(zé)兩鎮(zhèn)一體化發(fā)展的具體協(xié)調(diào)工作，逐步建立規(guī)劃統(tǒng)籌、交通一體化運營管理、產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、公共服務(wù)同城化、生態(tài)環(huán)境治理和監(jiān)管協(xié)調(diào)等機(jī)制。蒼南縣、平陽縣分別繼續(xù)維持對兩鎮(zhèn)的行政管轄，同時繼續(xù)深化強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，對龍港鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)賦予更多的縣級管理權(quán)限。第二步：重點突破。在交通一體化、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等重點領(lǐng)域，推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化調(diào)整。對派出在蒼南縣和平陽縣并受溫州市垂直管理的機(jī)構(gòu)率先進(jìn)行改革，實現(xiàn)兩鎮(zhèn)國土、規(guī)劃等機(jī)構(gòu)職能整合。第三步::全面推進(jìn)。探索設(shè)立“龍鰲市”（縣級城市），逐步賦予與其縣級城市功能地位相匹配的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，形成城市功能完善、集聚能力強勁的鰲江流域中心城市，最終將其打造成為溫州大都市南部中心。

融合發(fā)展的三大任務(wù)

從近期看，推動兩鎮(zhèn)融合發(fā)展主要面臨三大任務(wù)，即建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制、探索行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，以及配套推進(jìn)相關(guān)新型城鎮(zhèn)化改革。

建立龍港--鰲江跨行政區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。明確兩地城市功能分工，積極推進(jìn)空間布局、設(shè)施配套、綜合交通、生態(tài)保護(hù)等重點領(lǐng)域的融合發(fā)展，加快建立跨行政區(qū)的城鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，加強要素配置、財政支持、投融資和重大項目建設(shè)等方面的對接與合作。發(fā)展藍(lán)圖共謀。以龍鰲一體化發(fā)展為導(dǎo)向，加強頂層設(shè)計，建立兩鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化城市空間和城市核心要素配置，促進(jìn)中心集聚發(fā)展。探索建立鰲江入海口區(qū)域整體開發(fā)建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)海涂圍墾、港口建設(shè)和河口治理。交通體系共暢。堅持交通先導(dǎo)作用，在繼續(xù)加強鰲江跨江通道和區(qū)域性干道合作建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立公共交通一體化運營管理機(jī)制，加快構(gòu)建快速、便捷、高效、安全的互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡(luò)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展共榮。建立產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展機(jī)制，理順產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，避免同質(zhì)化發(fā)展，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分工和產(chǎn)業(yè)鏈上下游聯(lián)動的發(fā)展格局。以兩鎮(zhèn)濱海開發(fā)和港口建設(shè)為契機(jī)，優(yōu)化沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)功能互補、產(chǎn)業(yè)共榮。基礎(chǔ)設(shè)施共建。對關(guān)乎兩岸人民福祉的醫(yī)院、學(xué)校、文化設(shè)施、供水設(shè)施、污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施等重大公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，加快建立起共享共建機(jī)制。同時，破除體制障礙，加強兩地土地空間指標(biāo)的統(tǒng)籌和財政體制的創(chuàng)新，推動要素資源優(yōu)化配置。公共服務(wù)共享。建立公共服務(wù)同城化推進(jìn)機(jī)制，實現(xiàn)龍港、鰲江兩地市民同城待遇。統(tǒng)一兩地醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險等福利標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)行教育體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新機(jī)制，推動優(yōu)質(zhì)教育資源兩地共享。生態(tài)環(huán)境共保。建立兩地生態(tài)環(huán)境治理和監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，推動區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，重點探索鰲江水資源保護(hù)、河網(wǎng)治理、清潔能源使用等領(lǐng)域的合作機(jī)制，明確主體責(zé)任，細(xì)化任務(wù)分工，構(gòu)建鰲江流域生態(tài)安全線，推動綠色發(fā)展。

探索行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式。立足兩鎮(zhèn)兩輪小城市培育試點基礎(chǔ)，深化推進(jìn)強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，按照城市設(shè)置與簡化行政機(jī)構(gòu)聯(lián)動原則，通過體制創(chuàng)新，重點探索建立行政層級優(yōu)化、行政效能提高和行政成本降低的設(shè)市模式。適時賦予適量的縣級管理權(quán)限。按照“賦予與縣級政府基本相同的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限”的要求，在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域賦予兩鎮(zhèn)充分的自主管理權(quán)，進(jìn)一步支持兩鎮(zhèn)更加有效地履行各項經(jīng)濟(jì)社會管理職責(zé)。按照財權(quán)與事權(quán)匹配的原則，賦予縣級財政管理權(quán)。加快建立獨立財政管理框架，按照“核定基數(shù)、提高分成、平穩(wěn)過渡”的原則，逐步充實鎮(zhèn)級財力。賦予項目申報、用地報批、證照發(fā)放、稅收管理等縣級同等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，并賦予縣級計劃制定權(quán)和規(guī)劃審批權(quán)，鎮(zhèn)級可根據(jù)需要審批規(guī)劃。支持綜合執(zhí)法改革，直接賦予鎮(zhèn)城市管理與建設(shè)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等方面的縣級執(zhí)法權(quán)。賦予文化、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面的縣級管理權(quán)限。整合精簡行政事業(yè)機(jī)構(gòu)。整合各類機(jī)構(gòu)，優(yōu)化職能分工。推行大部制改革，實行“條塊結(jié)合”的組織人事管理制度。完善政府行政采購制度，促進(jìn)行政成本降低，研究發(fā)布《政府向社會組織購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》。

配套推進(jìn)相關(guān)新型城鎮(zhèn)化改革。建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制。探索成立龍港-鰲江城市建設(shè)投資公司，發(fā)行市政債券。積極探索試行全民股權(quán)等創(chuàng)新投融資模式，成立龍港-鰲江股權(quán)投融資管理與信息中心，搭建眾籌網(wǎng)絡(luò)平臺，進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域。鼓勵境內(nèi)外溫商資本參與教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、商貿(mào)服務(wù)領(lǐng)域的項目建設(shè)，探索形成民資發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機(jī)制的“龍港-鰲江范本”。完善公共服務(wù)提供機(jī)制。研究制訂與國家戶籍制度改革相適應(yīng)的配套政策措施，建立以居住證為載體的公共服務(wù)提供機(jī)制，在龍港、鰲江范圍內(nèi)，落實居住證制度。建立健全與居住年限、就業(yè)年限、城鎮(zhèn)社會保險參保年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等公共服務(wù)覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。改革完善農(nóng)村宅基地制度。進(jìn)一步深化以溫州“三分三改”為核心的農(nóng)村三權(quán)體制改革，以“政經(jīng)分開”促“股改”，以“資地分開”促“地改”，以“戶產(chǎn)分開”促“戶改”。建立激勵和約束并重的宅基地有償使用和退出制度，探索建立宅基地在龍港-鰲江鎮(zhèn)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)交易管理辦法，建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，配套完善土地價值評估、權(quán)能置換、產(chǎn)權(quán)收儲、流轉(zhuǎn)擔(dān)保、糾紛調(diào)處機(jī)制。

作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院