完善法治宣傳教育考核評估體系的思考

郭 珍（廈門市翔安區司法局）

完善法治宣傳教育考核評估體系的思考

郭 珍（廈門市翔安區司法局）

如何評價法治宣傳教育的成效？它能否通過客觀的數據進行量化評估？在全面總結普法30年的基礎上，建立科學完善的法治宣傳教育考核評估體系，全面客觀地反映各地法治宣傳教育的進展與效果，這是新一輪普法工作應關注的重點。結合普法經驗，在普法時針指向第七個五年普法之際，筆者擬從完善法治宣傳教育考核評估體系的必要性、法治宣傳教育考核體系應具備的標準以及完善的建議與對策等方面作一個粗淺的探索。

一、完善法治宣傳教育考核評估體系的必要性

（一）全面推進依法治國的必然要求。黨的十八大以來，中國法治建設進入了一個前所未有的嶄新時代。黨的十八大報告中指出：要深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法尊法守法用法意識。作為以普及法律知識，弘揚法治精神為目標的法治宣傳教育工作，是全面推進依法治國的基礎性工程，其根基是否扎實直接影響著法治建設的總體進程。而十八屆四中全會進一步明確了：堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。更為關鍵的是，決議將“法制宣傳”更改為“法治宣傳”，一字之差，彰顯的是普法理念的更新，而理念的更新還需通過機制的創新來體現。十八屆四中全會決議中進一步提出了“要健全普法宣傳教育機制”，這其中包含了法治宣傳教育考核機制的健全與完善。法治宣傳教育工作開展得好與否，進展如何，成效如何，都需要通過考核來評判。而只有建立科學完善的考核評估體系，才能較為客觀真實地反映普法工作情況，也才能及時準確地發現普法工作的薄弱環節，進而把法治宣傳教育工作做得更加深入，為全面推進依法治國奠定扎實的基礎。

（二）當前考核模式落后于法治社會的發展。今年，普法工作已經進入了第七個五年普法。自“五五”普法開始，每一輪五年普法規劃中都提出了要逐步建立評估考核指標體系，完善考核評估運行機制。但是，當前絕大多數地方的普法考核方式仍然停留于初級階段，確切地說只能稱之為檢查，而談不上建立了考核評估體系，即普法考核并沒有形成一套完善的機制，這已遠遠落后于法治社會的發展。

一是考核方式較為單一。當前，普法考核主要采取以點帶面的檢查方式，以區級為被檢單位為例，主要通過區級的全面總結匯報會、實地查看若干基層單位來評判該區的普法情況。每一次檢查方式主要包括聽取工作匯報、查閱檔案資料、實地走訪查看的方式。其中，實地走訪查看的單位不是隨機抽查的，而是由區里推薦的。為順利通過檢查，并取得好成績，推薦單位當然推薦本區普法工作做得最好的單位進行迎檢。“六五”普法以來，雖增加了問卷調查的考核方式，但要求與標準不高，常常是由被檢單位自行尋找調查對象完成，對檢查結果影響不大。

二是考核重主觀性評價。這主要體現在法治宣傳考核的量化舉措沒有落實到位。雖然當前法治宣傳考核的每一項標準均有對應的量化分數，但是，每一次檢查結果通報都是比較籠統的評價，并無反饋量化的成績。在每一輪法治宣傳過程中，由于檢查對象較多，因此采取分組檢查，每一組檢查組成員除了由宣傳、司法行政等普法牽頭部門的人員組成外，常常會抽調法制、民政、兩院等部門的同志一同參與檢查。但由于檢查時并無要求進行量化打分，所以在很大程度上導致法治宣傳的好與否，取決于檢查組成員的主觀性評價（比如檔案資料整理得豐不豐富，裝幀得精不精美），并且很大程度上取決于檢查組中最終執筆擬寫檢查結果通報的成員（執筆人員常常是司法行政部門的同志）的主觀印象，而檢查組其他成員的作用發揮則十分有限。

三是不注重日常的考核。從1986年開始實施第一個五年普法規劃以來，每五年為一個普法紀年。大部分地區的普法考核主要體現于每個普法紀年中的中期督導與總結驗收，相比較于綜治、文明考核，缺乏年度性的檢查考核，更遑論日常性的督導。所以，有人總結說，每兩年半的普法考核實際上就是一場轟轟烈烈的整檔運動，甚至有人將其稱為造假行動。雖然這種說法有以偏概全之嫌，但也切實反映了當前普法考核中存在的弊端。那就是，普法工作可以采取臨時抱佛腳突擊性甚至是弄虛作假來迎檢。而現實中，也確實存在著檢查時以關注迎檢場面的規模大小、檔案資料的精美程度來評判普法的優劣、等級的問題。這種檢查模式下，往往助長了嘩眾取寵、奢侈浪費、弄虛作假的風氣，這不僅無法提高普法的實際效果，問題的嚴竣性在于它背離了基本的法治精神。

二、法治宣傳教育考核評估體系應具備的標準

結合當前普法考核模式中存在的問題，按照法治建設的基本要素，筆者認為一套科學完善的法治宣傳考核評估體系應當具備如下三個標準。

（一）規范。即法治宣傳考核評估體系的制定形成、實施執行需要規范化、制度化，履行程序要求，而不能隨心所欲、朝令夕改，方能彰顯其權威性。從某種意義上來說，這種規范也是法治的體現，體現在它的制定經歷了調研、論證，廣泛征求了社會各界的意見，并充分結合所在地方的實際情況，而不是普法考核部門想當然拍腦袋制定的，或是簡單地一級抄一級。而法治宣傳考核方案一經確定后，則需嚴格按照方案執行，而不再僅僅是紙面上的規定，即制度需落地。考核方案每一項制定有量化的分數，那么考核結果也必然應有具體量化的成績，而非主觀的好否評判。

（二）科學。科學，意味著一項制度的設計符合事物發展規律，它既能達到制度設計所要達到的目標，實施的過程又符合人性，不折騰。普法考核方案的科學性，體現在它考核的內容、方式及時間等各方面的設計是合理、周全的。如，對于具有時間限定要求的普法工作，考核的方式就應以動態的日常監督檢查為主。比如， 年初的普法工作方案應該在年初就完成考核并計分，而若是到了每次普法中期督導檢查、總結驗收時再來檢查普法規劃、年度的方案是否有制定，無疑這樣的檢查是不科學的。還有，普法考核的方式也應該具有針對性，比如對于像村（居）委會這樣的基層單位而言，應該著重以居民對普法活動的知曉率、效果的滿意度為主，而淘汰檔案資料的檢查方式。即使對于非基層工作單位而言，在倡導節能減排，提倡無紙化辦公的時代大背景下，且每一次迎檢的檔案資料并不納入規范的檔案管理中，所以紙質檔案資料的檢查方式也應該逐步被淘汰。否則，每一次迎檢，已經規范入檔的，還需重新復印，原本只需存于電腦中的資料還要一一打印出來，然后按照考核標準逐項整理并進行精美裝幀，這樣的迎檢只是給考核組人員提供了檢查的方便，卻助長了浪費之風，對于普法工作本身而言也是不科學的檢查方式。

（三）全面。它應主要體現于考核方式、手段的全面性、多樣化。在規范、科學的考核標準下，普法考核方式應實行定性考核與定量考核相結合，且以定量考核為主，以定性考核為輔，即考核指標能量化的盡量量化，不能量化的定性后再轉化為量化指標，這樣能夠有效避免考核的主觀評判；實行共性考核與差異性考核相結合，除共性的考核指標外，還應針對被考核對象的差異化擬定差異性考核指標，使考核更加科學、合理；實行靜態考核與動態考核相結合，靜態考核即年終考核或五年普法中期督導、普法總結驗收考核等一次性的考核，動態考核主要體現在日常考核中，使普法處于動態的督導中，同時將過程性考核與結果性考核的內容、所占分值進行合理切分，并做好平時考核相關材料的收集整理工作，切實避免平時不考核，“年終算總帳”的現象，確保考核工作的準確性；實行傳統方法與現代手段相結合，除傳統的聽取報告、查閱檔案資料、實地走訪查看外，還可建立重點對象法律素質調查評估機制，組織開展群眾法律素質抽樣調查，引入社會評價功能。此外，充分引入現代信息技術與量化技術，研發普法考評軟件，運用科學的監測手段和調查統計技術，通過“大數據”分析快捷處理考評信息，減少人工操作，提高考核工作效率和科學性，逐步淘汰以檢查紙質檔案資料為主的考核方式。

三、構建法治宣傳教育考核評估體系模式建議

（一）加強頂層設計，鼓勵地方探索創新，推動普法考核體系構建順利進行。黨的十八屆三中全會以來，“頂層設計”一詞成為了報道中頻繁出現的詞匯，它強調在總結改革30多年經驗與教訓的基礎上，在改革已經進入深水區、攻堅區的歷史階段，各領域改革既要鼓勵地方的首創精神，又要強調黨中央與各部委的統籌引領作用，切實做好宏觀、全面的頂層方案與制度層面的設計。這種模式同樣適用于法治宣傳教育評估體系的構建。住房和城鄉建設部原副部長仇保興曾指出，如何突破頂層設計固有的局限，有效減少決策失誤，至少應基于問題導向、經驗導向和理論導向三方面同時入手來探討我國重大改革舉措的頂層設計。并同時強調要認真提煉總結基層的實踐創新，通過實踐糾正錯誤并修訂原先的頂層設計。從實施第一個五年普法規劃開始，30年的法治宣傳教育歷程為頂層設計提供了豐富的經驗，也呈現出存在的突出問題。就構建法治宣傳教育評估體系而言，地方的實踐并非完全空白，有些探索創新已達到樣本水準。如在全國頗有影響力的“余杭法治指數”，早于2006年就在全國率先探索構建法治量化評估體系，自2008年出爐全國首個法治指數，如今已連續八年評估出臺法治指數，測評方式采取民調、內外部組評估、專家組評審的方式，成為中國內地第一個用量化數據體現法治建設情況的區域。余杭法治指數已經推行近十年，一方面為其他地區提供了較為成熟的樣本，同時也說明了地方自主探索創新在改革中的重要性，各級地方政府應充分發揮改革的主動性與創造性；另一方面，如前文所述的普法考核工作長久以來存在的突出問題，也表明在民主法治改革領域，全面統籌、自上而下的頂層設計發揮著至關重要的作用。在借鑒法治余杭建設的基礎上，通過頂層設計將紙面上的加強法治宣傳教育考核制度落地，成為一項硬性指標，這是筆者認為能有效消除長久以來法治宣傳工作中存在的形式主義、官僚主義的重要舉措。為此，筆者建議：一方面，硬性規定：將法治宣傳教育工作納入各級政府績效考核中，將法治宣傳工作與政府公務人員的績效獎金相掛鉤。其實，廈門市翔安區政府于2013年起就開始施行該舉措，對于推動全區法治宣傳教育工作深入開展意義重大，但是，如果缺乏自上而下的硬性規定，該舉措也面臨著隨時會被其他指標所替代的問題；另一方面，要充分運用好法治考核評價結果。如果只是就考核而考核，這樣最終又很可能淪為一種形式。正如中國政法大學馬懷德教授所說的，必須將評價結果運用于領導干部的選拔任用和獎懲工作中，如果組織部門不把法治建設成效作為衡量領導干部工作實績的內容，那么這個評價體系也是毫無意義的。所以，應推動修改《黨政領導干部選拔任用條例》,將法治考核評價結果運用于領導干部的選拔任用和獎懲工作中，為切實提升法治工作份量提供重要的法律依據。

（二）充分運用“互聯網+”，逐步實現普法e考核。近年來，互聯網技術的迅猛發展所帶來的社會變化堪稱“顛覆性變革”。政務工作與互聯網的結合也越來越緊密。對于法治宣傳考核而言，同樣可以充分借助先進的互聯網技術，開展“互聯網+”法治宣傳考核工作。目前，廈門市翔安區正在研發“普法e考核系統軟件”，將具備如下幾個功能：（1）數據上傳功能。被考核部門依據普法考核標準將相關數據便捷地上傳至通過該系統。數據包括文字、圖片、視頻等多類信息載體。（2）采集歸類功能。軟件能夠對被考核部門上傳的各類信息按照區依法治區辦提供的分類標準進行智能+人工歸類。人工歸類是對軟件智能歸類的一種修正式功能，其類似于淘寶網站中的添加商品至購物車的操作，操作要求簡單、便捷，用戶體驗好。（3）雷達搜索功能。軟件能夠對諸如中國普法網、法制網、海峽導報、等各大傳媒實現雷達搜索的功能，按照“翔安”“法治建設”“普法”“執法”“依法行政”“基層治理”“行業治理”“基層民主”“社會穩定”等關鍵詞，將各傳媒中的與翔安法治建設有關的素材智能地加載至該軟件中的“依法治區數據庫”中。（4）預警通知功能。對于在有時限要求的任務中，在一定期限內仍未將數據上傳至軟件中的部門，軟件能夠對部門聯絡員進行智能預警提示。預警通知功能的時間點通過人工進行設置。（5）排名公示功能。根據考核方案中的考核頻率，對相關項目進行智能計分、排名并自動生成相關表格。（6）自行調整功能。能夠根據實際情況及每年度的具體考核方案，用戶能夠自主調整版塊內容。這是翔安區基于當前普法考核工作缺乏科學量化、實時動態的考核體系的問題而采取的創新性舉措，將著力于提高普法考核的效率和科學性。

（三）整合各方資源，摒棄重復考核，實現普法考核有機融合。為減輕基層負擔，從國務院到地方政府每隔幾年就會對各種評比檢查進行一次清理。如何讓普法考核不成為只是加重基層負擔的累贅？根據國家“七五”普法規劃的規定，要把法治宣傳教育納入綜合績效考核、綜治考核和文明創建考核內容。這是實現普法有機融合的重要舉措。在實踐操作層面，則要防止重復考核，即同一個考核項目卻有著不同的考核標準。為此，建議在諸如績效考核、綜治考核和文明創建考核等綜合性考核中，涉及法治宣傳教育考核的由普法部門統一擬定考核標準、統一確定考核分數，再將分數分別直接報送至上述各考核項目的組織部門，建立考評結果共享互認機制，則可有效避免考核的重復性與隨意性，以彰顯普法考核工作的權威性與法治化。

（責任編輯趙海鷗）