新常態下我國社會政策的建構路徑

李洪楊

(黑龍江大學 建筑工程學院，哈爾濱 150080)

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社會熱點論壇

新常態下我國社會政策的建構路徑

李洪楊

(黑龍江大學 建筑工程學院，哈爾濱 150080)

[摘要]新常態是分析和把握未來我國經濟發展新階段、新特征的重要理論框架，它深刻闡述了我國經濟發展的新客觀規律，準確揭示了我國經濟發展新階段的客觀變化。挑戰與機遇并存是我國經濟新常態時期最根本和最顯著的特點，國內外各種挑戰接踵而至、各種機遇悄然而生，為我國經濟發展營造了復雜多變、憂喜交加的內外部環境。社會政策將在化解新常態時期產生的前所未有的各類新的社會問題上發揮不可或缺的重要作用，其在調節經濟運行、穩定政治環境、強化社會建設和促進個人發展等領域的正向功能逐漸顯現。同時，新常態為社會政策在內容結構和運行機制等方面的調整與改革提出了更加迫切、更加現實的新要求。面對新常態，我國社會政策的建構路徑應圍繞科學化、系統化、法治化等三個原則展開：堅持科學化原則，以漸進改革來預防社會風險，堅持系統化原則，以制度整合來實現福利社會化，堅持法治化原則，以社會立法來推進制度的剛性建設成為新常態下我國社會政策建構的具體選擇路徑。

[關鍵詞]新常態；社會政策；社會風險

社會政策是政府為解決社會問題、釋放社會風險、維護社會穩定、促進社會公平、增進社會福祉、推動社會發展而制定和實施的一系列政策活動的總稱。在新常態下，面對經濟社會發展的各類新問題和新變化，維護社會公平與正義，提升人民生活水平與質量，進一步加強以保障和改善民生為重點的社會建設，構筑和完善社會保障機制，亟須形成以預防和釋放社會風險為導向的綜合性社會政策制度。

一、新常態的內涵與特點

深刻認識和把握新常態的根本內涵和顯著特點，是健全和改革適應新常態發展階段各項制度的前提性工作。因此，我們有必要結合我國經濟社會發展的現實背景對新常態的內涵和特點進行總體性的概括與介紹。

(一)新常態的內涵

現階段，新常態成為當前我國媒體中出現頻次最多的詞語之一，也成為描述我國經濟發展和變化的關鍵詞。從表層含義來看，所謂新常態，即剛剛出現的正常狀態，是指中國經濟正在顯現出的與以往不同的正常狀態。2014年5月，習近平總書記在考察河南時首次提及了新常態一詞，“我國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態”[1]。2014年12月，在中央經濟工作會議上，習近平總書記從消費、投資、出口和國際收支、生產能力和產業組織、生產要素優勢、市場競爭、資源環境、風險積累與化解、資源配置模式與宏觀調控方式等九個方面全面、系統、深刻地闡述了我國經濟發展新常態的新趨勢。并從強調中國經濟發展和轉變的四個重要維度入手對新常態的內涵進行了更加清楚和明確的界定：新常態階段我國“經濟增長正從高速增長轉向中高速增長，經濟發展方式正從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經濟結構正從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整，經濟發展動力正從傳統增長點轉向新的增長點的四個重大轉變”[2]。

以上內容可以看出，新常態是指中國經濟在經歷了三十多年高速發展之后而進入的新的一般狀態，這種一般狀態在于實現經濟發展在速度、方式、結構和動力機制上的深層次轉變，以期適應中國經濟在生產、消費、投資模式、對外開放和市場競爭格局上的新趨勢。由此，新常態成為分析和把握未來中國經濟發展新階段、新特征的重要理論框架，反映了中國經濟發展新階段、新特征的客觀變化。

(二)新常態的特點

進入新常態，意味著中國經濟發展的外部條件和客觀環境都發生了新的變化，呈現出與以往經濟發展階段不同的新特點。原有經濟發展速度、方式、結構和動力機制的轉變為中國未來經濟發展帶來了前所未有的風險和挑戰。同時，國內新一輪改革紅利不斷釋放、創新驅動力不斷增加、“互聯網+”的跨界與融合不斷深入、基礎設施建設不斷完善、高素質人才不斷涌現和全球經濟政治格局發生深刻變化、新一輪科技革命與全球化產業革命浪潮的來臨等一系列情況的發生，為中國經濟在新常態時期帶來了新的機遇。因此，挑戰與機遇并存是中國經濟新常態時期最根本和顯著的特點。

所謂挑戰，就是我國在進入新常態時期存在諸多的不穩定、不確定因素。既面臨世界經濟增長乏力、復蘇過程艱難的復雜外部環境，又面臨國內經濟發展存在深刻性重大轉變、經濟增長下行壓力增加、社會風險點不斷顯露和社會矛盾問題日益突出的多變內部環境。就外部環境來說，全球各國經濟在后金融危機時代雖然表現為暫時性的平穩復蘇和持續好轉，但依然呈現出增長緩慢、競爭激烈的勢頭。各國紛紛采取對于本國經濟利好的經濟政策，發展本國經濟、促進本國就業、限制別國產品向本國輸入。這一外部環境，增加了我國在全球經濟格局中與其他國家進行貿易、資源等領域的競爭難度，為我國成功跨越“中等收入陷阱”帶來了一定程度的障礙。同時，就內部環境來說，我國經濟面臨四個重大轉變：如何使經濟增長速度轉為中高速而避免經濟急劇震蕩；如何降低由于舊的生產要素弱化對經濟發展方式轉變的影響，減少資源環境對經濟發展的約束，化解產能過剩、房地產泡沫等風險；如何形成新的均衡經濟結構和尋找新的經濟發展著力點都為中國在新常態時期提出了新的難題。加之，就業壓力不斷增加，人口老齡化問題日益嚴峻，社會問題趨向多元化，個體利益訴求越發社會化，人民群眾對提高生活質量、倡導社會公平、完善社會福利保障與服務供給、縮小收入差距的愿望愈加強烈，為新常態時期的社會改革與社會治理提出了新的任務和要求。

所謂機遇，就是我國在新常態時期迎來了前所未有的新的發展環境，潛在的發展機會正在凸顯。從國際視角來看，全球經濟政治格局正發生著深刻的調整和變化，新一輪科技革命和產業革命正在興起。中國的全方位戰略合作伙伴國數量增加，人民幣成為SDR國際儲備貨幣，歐亞一體化進程加快，尤其是“一帶一路”戰略的實施和亞投行的建立，提升了中國經濟政治的話語權和在全球經濟政治格局中的地位。以移動互聯網、云技術、先進材料、可再生能源、物聯網、數字制造、空間海洋技術為代表的一系列新的產業變革正在興起，為我國轉型和培育新產業、發展新技術提供了可能。從國內視角來看，新一輪改革紅利不斷釋放，市場在資源配置中的決定性作用得以發揮；以市場為導向，簡政放權，推進國家治理體系和治理能力現代化，加快服務型政府職能轉變，行政效率不斷提升，掃除阻礙經濟社會發展的制度壁壘；創新驅動力不斷增加，“互聯網+”的跨界與融合不斷深入，高素質人才不斷涌現，新的發展動力點得以轉換，新興產業發展得以推進；新型城鎮化建設逐步加快，基礎設施建設不斷完善，都為我國在新常態時期提供了大有可為和大有作為的空間。

二、新常態與社會政策的雙向關系

新常態時期正處于我國全面建成小康社會的決勝階段，面對實現2020年全面建成小康社會的第一個百年目標，更好地實現“十三五”時期經濟社會發展的主要目標，中共中央提出了實行“宏觀經濟要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”的配套政策。社會政策將在化解新常態時期因經濟發展階段變化而帶來的各項社會問題上發揮不可或缺的重要作用。

(一)社會政策在新常態時期的多維正向功能

社會政策在新常態時期的核心功能在于“托底”。所謂“托底”功能是指社會政策承擔著防止社會成員因難以應對經濟、產業結構調整所帶來的各類社會問題從而向社會邊緣群體和社會底層流動、陷入貧困等風險的責任，旨在最大限度地降低和避免因經濟發展新階段而產生的諸如失業、疾病、底層結構固化、收入差距拉大、利益不均衡、社會不滿情緒加劇等一系列社會問題的頻次和概率，發揮其增進社會福祉、釋放社會風險、緩和社會矛盾、解決社會問題的多維正向功能。新常態時期社會政策所能夠發揮的重要作用不容小覷，其在經濟、政治、社會、個人等領域的正向功能逐步顯現：

1.經濟領域。馬克思主義認為，上層建筑的形成能積極地促進自己的經濟基礎的形成、鞏固和發展。社會政策作為上層建筑對經濟發展的促進作用不言而喻。新常態時期，消費對我國經濟發展的基礎作用愈加明顯，消費成為拉動我國經濟增長的重要手段。以供給側結構調整和改革為重點，引領大眾新的消費需求，擴大居民消費，滿足居民個性化、多樣化的消費現狀，縮小城鄉居民消費步伐，是新常態時期消費的基本特征。如何實現上述消費的基本特征，增強居民消費能力，提升消費內需對經濟發展的拉動作用，關鍵在于社會政策。社會政策的廣泛實施降低了百姓對未來生活不確定性的消極預期，發揮了對收入資源再分配的作用，釋放了百姓在就業、醫療、養老等方面所面臨的各類風險，減少了百姓生活成本支出，免除了百姓的后顧之憂，使百姓的消費信心不斷提升，進而增進社會購買力，以消費內需拉動能力的提升為經濟社會持續健康發展提供了動力。

2.政治領域。根據國家統計局的最新統計數據顯示：2015年我國經濟增長速度為6.9%，下滑至歷史最低點。這表明，我國的經濟增長速度正從高速增長轉向中高速增長，新常態的顯著特征正在顯現。一些悲觀情緒在社會上產生，片面地認為新常態時期的中國經濟將逐漸走向歷史的谷底，發展瓶頸增多，難度增大，對新常態時期中國經濟持消極態度。這就迫使我們亟須化解社會悲觀情緒，降低社會焦慮感，通過政策、機制的作用凝聚人心，提升向心力，增強對我國經濟社會發展的信心，為我國經濟社會發展營造一個長期穩定的政治環境。無疑，社會政策承擔著上述功能。社會政策的目標在于滿足居民的多元化社會需求，增進社會福祉，避免社會成員在經濟發展新階段陷入新的困難，防止社會成員的切身利益因經濟變革和調整受到損失，它為社會成員的穩定活動提供了制度上的安全保障，在穩定民心、凝聚共識、堅定發展信心等方面發揮了正向功能。

3.社會領域。在我國經濟發展速度、方式、結構和動力機制上都發生重大轉變的系統時期，社會政策發揮著“穩定器”和“安全閥”的功能，對于統籌城鄉一體化發展，促進社會穩定、解決民生問題有著重要作用。新常態時期，提升居民收入水平、提高居民生活質量的任務仍然艱巨，縮小收入差距，完善合理收入分配制度，解決人民在就業、醫療、養老、教育、住房、服務供給等方面的最關心最直接最現實的利益問題有待進一步推進，減少處于貧困邊緣和底層社會的居民數量，完善以社會救助、社會保障、社會福利及服務為主的社會安全保障體系，著力解決因調整和升級產業結構、化解產能過剩而關停并轉的企業失業人員的繼續就業問題，擴大城鎮化就業人群規模，加快城鄉一體化醫療保險范圍的全覆蓋，關注靈活就業人員的各項社會保障問題，為大眾創業人群提供社會保障服務等都有賴于社會政策的完善和實施。尤其是全面放開二孩政策和《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》的出臺，部分群體的利益滿足進一步增多。新常態時期，我國深化改革難度日益增加，普惠式改革逐漸減少，改革在化解舊有問題的同時又積累了新的矛盾，“一部分人的福利或滿足程度獲得提高的同時，很可能會導致另一部分人的福利或滿足程度下降”[3]。因此，社會政策還承擔著提升因改革成本加劇而利益受到暫時性損失的一部分人群應對和化解社會風險能力的責任。

4.個人發展領域。社會政策在經濟、政治、社會等領域的正向功能，歸根結底在于實現和促進個人的全面發展。新常態時期是實現全面建成小康社會目標的必經階段，旨在實現人民生活水平和質量的普遍提高。人的全面發展是社會發展的本質要求和目的，社會發展離不開人，更是為了人。滿足人的需要、實現人的價值是社會發展的最高價值和目標。新常態時期，經濟社會的持續發展離不開社會政策對于人的全面發展的促進作用。社會政策在增進社會福祉、緩和社會矛盾、解決社會問題上發揮著重要作用，為實現好、維護好、發展好人民的根本利益提供了可能的空間，為人民投身實現全面建成小康社會目標、實現中華民族偉大復興中國夢的事業提供了保障，間接為推動新常態時期的社會經濟發展提供了人才資源保證。每名社會成員在個體利益訴求和福利權利獲得的過程中“雖然都達不到自己的愿望，而是融合為一個總的平均數，一個總的合力”[4]，但社會政策最大限度地協調和均衡了個體利益的社會化滿足，為促進個體發展提供了堅實的制度基礎。

(二)新常態對社會政策提出了新的要求

“隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發生變革。”[5]新常態時期，中國經濟發展呈現出了新的特點，這也為社會政策的建構提出了新的任務和要求。毛澤東曾經指出，“中國一切政黨的政策及其實踐在中國人民中所表現的作用的好壞、大小，歸根到底，看它對于中國人民的生產力的發展是否有幫助及其幫助之大小，看它是束縛生產力的，還是解放生產力的。”[6]社會政策適應新常態時期的經濟發展，不僅有利于解決新常態時期所衍生出的各項社會問題，而且有利于各類經濟風險的化解。

1.對社會政策的內容調整提出了新的要求。新常態時期，我國經濟發展面臨著勞動力供求關系和產業結構調整升級，就業壓力不斷增加，老齡化問題日益嚴峻，人口紅利逐漸消失，個體需求與利益關系日益復雜，國內外環境不確定性因素加劇，提高居民生活質量和幸福感、健全收入分配公平機制以提高勞動報酬、增加社會福利保障與服務供給的任務嚴峻，新興“互聯網+”產業不斷發展，小微創業型企業增加等都為社會政策的基本內容的調整和增加提出了迫切希望。

2.對社會政策的運行機制提出了新的要求。新常態時期，經濟社會發展產生了新的特點和變化，經濟發展方式、結構、動力機制在轉變過程中將產生不同于以往甚至是前所未有的社會問題。面對新的社會問題，社會政策在解決社會問題、建立應對社會危機的運行機制方面也要發生相應的變化。如何高效、有序地化解多元性、不確定性的社會問題為建立新型社會政策運行機制提出了任務。

三、新常態下我國社會政策的建構路徑

新常態為我國社會政策的建構路徑提出了不同于以往任何歷史時期的新要求。面對新的機遇和挑戰，社會政策建構路徑的好壞決定了其能否充分發揮釋放社會風險、化解社會矛盾的托底作用。新常態下，面對新特點和新變化，社會政策的建構路徑應圍繞科學化、系統化、法治化三個中心原則展開，以此不斷發揮其應有的作用和價值。

(一)堅持科學化原則，以漸進改革為基調，強化社會政策的風險預防作用

新常態時期，我國社會政策的建構要堅持科學化原則，依據新常態時期我國經濟發展所呈現出的新特點、新變化，以漸進改革為基調，從保障和改善民生為本質出發點，努力做到層次健全、內容完備。

堅持科學化原則就是要分析和把握新常態時期我國經濟發展的新情況，針對經濟社會形勢和社會政策內在問題的客觀需要，合理建構更加公平更加可持續的社會政策。面對新變化、新特點，社會政策要突出漸進改革，避免由于激進的福利革命而造成的不必要麻煩，以彌補政策自身的缺陷和歷史欠賬問題為基礎，通過層次、內容、體系的漸進調整和改革不斷完善政策自身，使其更有效地發揮預防和化解社會風險的積極作用。要根據經濟增長下行壓力加大與社會福利財政投入增加的現實矛盾，完善社會政策的層次性。我國經濟增長速度由高速增長階段向中高速增加階段轉變，新的經濟發展動力著力點正在培育階段，經濟結構有待調整，產業結構有待升級。加之，人口老齡化加劇，人口紅利消失，適齡勞動人口減少，就業壓力加大，百姓教育、醫療、住房等社會生活成本增加，消費拉動內需要求迫切，因此，社會福利財政投入大幅增加，這就需要將有限的財政投入合理分配到社會政策中，用以解決最直接最迫切的民生問題。社會政策要注重社會底線救助、社會生活安全保障和社會福利及服務供給的三個作用層次，發揮其應有的正向功能。在社會底線救助層面，要完善社會救助政策，將處于社會邊緣、社會底層和有陷入困難危險的特殊群體精準納入到社會救助的范圍內，保障其基本生活。根據勞動供求關系的新變化，注重勞動力人口數量下降的現實，將部分社會底層人員和邊緣群體納入到勞動要素的分配格局中，增加部分社會底層人員和邊緣群體的收入。在社會生活安全保障層面，要注重社會政策的公平性，發揮其收入再分配的重要作用，以就業為中心調整社會政策，健全和推進醫療、養老、教育、住房等方面制度建設，注重經濟風險的化解，關注企事業單位、靈活就業人員、城鄉各類居民的社會保障全覆蓋。在社會福利及服務供給層面，要以增進社會福祉為導向進行更高層次的社會政策建構，健全各領域的津貼、補貼制度，發揮文化的福利化功能，促進普遍的社會福祉狀態的實現，使得社會成員的生活最大限度地達到幸福和正常的狀態，強化社會政策的發展性目標，為全體社會成員提供全覆蓋的安全保障網，最終實現社會平等和人的自由的全面發展。

(二)堅持系統化原則，以制度整合為目標，提高社會政策的運行效率

堅持系統化原則就是要注重發揮社會政策內部制度的整合作用，提升制度對各類社會風險和社會問題的反應能力，強化制度之間相輔相成、相互協調的統一作用。面對新階段、新變化，社會政策內的各項救助、保障、福利與供給制度不能再以單一的或互為獨立的制度形式而存在，要打破一切束縛制度整合的障礙，加快建立健全科學合理、充滿活力、高效運轉的社會政策，使得社會政策成為由分散性的獨立制度堆砌向整合性的綜合政策體系轉變。完善政府職能部門之間、政府職能部門與社會政策制度之間的銜接，在社會政策的形式上，著手將各項救助、保障、福利與供給項目相互協調，強化各措施和項目之間的相互聯系。借助政府深化行政管理體制改革，推進簡政放權，創新行政管理方式的契機，利用釋放制度紅利的優勢，將社會救助制度、養老保險制度、醫療保險制度和健康醫療服務、就業服務、家庭補貼和其他社會服務結合起來，建立整合性較高的社會政策體系，共同發揮作用。

(三)堅持法治化原則，以社會立法為導向，鞏固社會政策的剛性作用

新常態時期，社會政策為更加有效地應對各種風險和挑戰發揮了“減震器”的作用，在某種程度上解決了制約經濟持續健康發展的各類社會問題。法治化建設是經濟社會發展的可靠保障。社會政策建立、完善和發展與社會立法是密不可分的。社會政策的確立和落實，都離不開社會立法的剛性作用。同時，社會立法的剛性作用，推動了社會政策的更加成熟和更加完善。社會立法將社會政策以法律的形式固定下來，突出政府的主體責任，為實現好、維護好、發展好廣大人民的現實利益提供了政策保障。社會政策立法進一步在法律層面上明晰了社會成員的各項福利權利和義務，為社會政策的實施提供了程序性的保障和規范，促進我國社會立法的日益健全和不斷成熟。“只有厲行法治，進一步健全社會主義市場經濟體制，確保市場主體權利平等、機會平等、規則平等，才能營造鼓勵大眾創業、萬眾創新的良好環境，推動經濟轉型升級，使社會主義市場經濟既生機勃勃又井然有序。”[7]

四、結語

面對新常態的新特點，我們要堅定信念，樹立信心，打破舊觀念，建立新思維，深入而全面地認識新常態、適應新常態、引領新常態。在認識新常態中，我們要充分認識到社會政策在解決社會問題、釋放社會風險、維護社會穩定、促進社會公平、增進社會福祉、推動社會發展等方面所發揮的重要作用，以應對新常態時期社會建設中的各項問題。在適應新常態中，我們要調整和改革社會政策中不適應新變化、新特點的制度性壁壘，以此體現社會政策調節收入再分配的經濟功能和穩定社會發展的政治功能。在引領新常態中，我們要通過社會政策的托底作用，增強人民面對新變化、新特點的勇氣和信心，辯證看待新常態時期的新情況、新問題，以新的政策紅利引領新常態。建構新的社會政策發展路徑能夠使我們在新常態時期積極應對各項挑戰、努力把握各種機遇、破解難題、化解風險的矛盾運動中，不斷實現經濟社會持續健康發展，推動我國經濟社會發展的螺旋式上升。

[參考文獻]

[1]新華社.習近平在河南考察：確保經濟持續健康發展和社會和諧穩定[EB/OL].中央政府門戶網，2014-05-10.

[2]人民日報.中央經濟工作會議在北京舉行[EB/OL].人民網，2014-12-12.

[3]宋立，郭春麗，等.中國經濟新常態[M].北京：中國言實出版社，2015:23.

[4]馬克思恩格斯選集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1995：699.

[5]馬克思恩格斯選集(第2卷)[M].北京：人民出版社，1995：33.

[6]毛澤東選集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1991：1079.

[7]李建國.把經濟社會發展納入法治軌道[EB/OL].人民網，2015-11-13.

〔責任編輯：徐雪野〕

[中圖分類號]C916

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)02-0097-05

[作者簡介]李洪楊(1988—)，男，黑龍江齊齊哈爾人，助教，碩士，從事社會政策、中國思想史和思想政治教育研究。

[收稿日期]2015-12-29