促進限制開發區人口遷移的財政政策

徐詩舉，許宗鳳

銅陵學院財稅與公共管理學院，安徽銅陵，244061

促進限制開發區人口遷移的財政政策

徐詩舉，許宗鳳

銅陵學院財稅與公共管理學院，安徽銅陵，244061

從限制開發區人口分布狀況分析了限制開發區人口分布存在的問題，表現為人口“流而不遷”不利于土地資源優化配置、重點生態功能區人口超過了環境資源承載力、少數民族人口集聚區導致扶貧難度較大。測算出全國限制開發區存在15966.81萬超載人口亟待向其他區域轉移。認為土地制度、戶籍制度、教育與文化、交通與環境等因素制約了限制開發區人口向其他區域遷移。提出建立鼓勵限制開發區進城落戶家庭“離鄉也離土”、引導部分人口就近轉移、促進部分人口跨區域遷移、組織民族區域人口有序遷移的財政政策建議。

限制開發區；人口遷移；區域黏性；農村土地退出機制；差別化財政政策

1 提出問題和相關研究

主體功能區包括優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區四種類型，其中限制開發區包括重點生態功能區和農產品主產區。促進人口的空間合理分布是主體功能區規劃的重點任務之一。目前，我國限制開發區人口超載嚴重，重點生態功能區存在大量生態超載人口，農產品主產區存在大量農村剩余勞動力。因此，當前要積極促進限制開發區人口有序向外遷移，緩解人口生態環境超載壓力，促進農村剩余勞動力轉移就業。

“主體功能區”概念是我國首創，國外尚無這一概念[1]。至今為止，對限制開發區人口遷移問題的研究主要是國內學者。現有文獻主要集中在以下三個方面：一是對限制開發區人口容量進行測算。例如，李江蘇等測算了包括限制開發區在內的各類主體功能區適度人口容量[2]。二是對我國限制開發區人口流向進行研究。例如，牛雄認為我國限制開發區人口過度向優化開發區而非重點開發區流動，有悖于主體功能區規劃戰略[3]。三是對促進限制開發區人口有序流出的對策研究。例如，柴劍峰認為促進人口個體流動能力、市場配置能力和政府調控能力有效融合，是實現主體功能區人口有序流動的關鍵[4]。

然而，上述研究對限制開發區人口適度、人口容量和人口流量的測算缺乏明確的空間依據，難以真實反映限制開發區人口分布狀況。本文依據全國及省、自治區和直轄市的主體功能區規劃，首次以縣為基本行政單元，分別對全國限制開發區的戶籍人口和常住人口按照“四大板塊” (國家區域發展戰略的“四大板塊”指西部地區、東北地區、中部地區和東部地區)區域進行統計，統計范圍涵蓋了國家和省兩級限制開發區(包括農產品主產區和重點生態功能區)的1579個縣(市、區)。在此基礎上，有針對性地提出促進限制開發區人口“離鄉也離土”、就近轉移、跨區域遷移和向民族自治區域重點開發區域遷移的財政政策。

2 限制開發區人口分布狀況

根據2010年第六次全國人口普查、2011年全國及各地統計年鑒數據以及《全國及各地主體功能區規劃》，按照 “四大板塊”區域劃分，分別對重點生態功能區和農產品主產區的人口分布進行統計，具體情況見表1。

根據“四大板塊”限制開發區人口分布情況表，限制開發區人口分布呈現如下特征。

2.1 限制開發區戶籍人口大于常住人口

2010年，全國限制開發區戶籍人口69357.77萬人，常住人口60356.36萬人，分別約占全國的52%和46%，戶籍人口超出常住人口9001.41萬人。其中，全國重點生態功能區戶籍人口23222.57萬人，常住人口20391.74萬人，戶籍人口超出常住人口2830.83萬人；戶籍人口超出常住人口最多的區域西部是930.28萬人，以下依次為中部765.97萬人、東部751.92萬人、東北382.66萬人。全國農產品主產區戶籍人口46135.20萬人，常住人口39964.62萬人，戶籍人口超出常住人口6170.58萬人；戶籍人口超出常住人口最多的區域中部是2830.02萬人，以下依次為西部1853.07萬人、東部1234.54萬人、東北252.95萬人。

表1 “四大板塊”限制開發區人口分布情況統計表

注：數據來源于《全國及各地主體功能區規劃》、第六次全國人口普查數據以及各省、自治區直轄市 2011年統計年鑒整理計算得出。

2.2 限制開發區人口主要分布在中西部地區

2010年全國重點生態功能區常住人口20391.74萬人，西部為7915.24萬人、中部為5861.03萬人、東部為4962.43萬人、東北為1653.04萬人，中西部合計占近70%；全國農產品主產區常住人口39964.62萬人，西部為10053.72萬人、中部為14376.04萬人、東部為12032.45萬人、東北為3502.41萬人，中西部合計占近65%。顯然，我國限制開發區人口主要分布在中西部地區。

2.3 低收入人口主要分布在中西部限制開發區

我國限制開發區人均產值低，且區域間人均產值不平衡。2010年，按照常住人口計算的全國限制開發區人均GDP為20013元，僅約為同期全國人均GDP(32561元)的60%。其中，重點生態功能區常住人口人均GDP為18427元，約是同期全國人均GDP的56%，東北人均GDP最高為28866元，以下依次為東部26391元、中部16315元和西部12819元，中部和西部重點生態功能區人均GDP較低，西部重點生態功能區人均GDP不到全國人均GDP的40%；2010年，全國農產品主產區常住人口人均GDP為20822元，不到同期全國人均GDP的64%，東北人均GDP最高為30111元，以下依次為東部28393元、中部16814元和西部14256元，中部和西部農產品主產區人均GDP較低，其中西部農產品主產區人均GDP不到東北農產品主產區人均GDP的一半。顯然，我國低收入群體主要分布在中西部地區的限制開發區。

3 限制開發區人口分布存在的問題

目前，限制開發區人口超過了經濟與環境資源的承載力，大量農村剩余勞動力亟待轉移就業，限制開發區貧困人口數量過多，不利于區域協調發展和民族團結。

(1)限制開發區存在人口“流而不遷”現象，不利于土地資源優化配置。人口遷移有廣義和狹義之分，廣義的人口遷移就是人口流動，狹義的人口遷移是指有戶籍遷移的人口流動。因此，人口流出不等于人口遷出，二者的主要區別在于戶籍是否隨著人口遷移，人口流出是指沒有遷移戶籍的人口流出，人口遷出是指伴隨有戶籍遷移的人口移出。由于收入差距的存在，農產品主產區和重點生態功能區大量勞動力選擇到重點開發區和優化開發區的城鎮化地區就業，但是很多人口“流而不遷”，導致限制開發區戶籍人口超出常住人口。由于農村宅基地和土地承包經營權等與戶籍掛鉤，大量人口“離鄉不離土”，實際工作和居住地與戶籍地長期分離，出現大量“空心村”和耕地閑置拋荒現象，不利于農村土地資源優化配置和高效利用。

(2)限制開發區的重點生態功能區人口超過了環境資源承載力，不利于生態環境保護。一般認為，年降水量在200毫米以下為干旱區、200～450毫米為半干旱區，我國西北、華北以及青藏高原的絕大部分地區都屬于干旱與半干旱地區，約占全國面積的一半。其中，東自二連浩特，途徑海流圖、中寧、酒泉、敦煌、和田，西至喀什一線以北地區以及青藏高原的西北部和柴達木盆地均屬干旱地區[5]。根據劉燕華等計算結果，西部各個省區人口嚴重超載，其中寧夏實際人口密度為模型計算人口密度的57.4倍[6]。陳懷錄認為生態環境問題的根源是人口超載對脆弱的生態系統造成的壓力，干旱地區每平方公里人口承載量不超過7人、半干旱地區每平方公里人口承載量不超過20人[7]。然而，我國西部地區重點生態功能區平均每平方公里常住人口18人，平均每平方公里戶籍人口20人。由于人口超載，西部地區水土流失面積為104.7萬平方公里，占全國水土流失總面積的80%以上，天然草場退化面積占該地區草場面積的70.7%[8]。國家林業局的監測結果顯示，截至2014年，全國荒漠化土地面積261.16萬平方公里，占國土面積的27.2%；沙化土地面積172.12萬平方公里，占國土面積的17.93%[9]。而我國荒漠化和沙化土地主要集中在中西部的重點生態功能區。

(3)限制開發區集聚少數民族人口數量多，扶貧難度較大。截至2014年底，全國還有2948.5萬個貧困戶、7017萬貧困人口。根據2012年6月14日國務院扶貧辦《關于公布全國連片特困地區分縣名單的說明》，國家確定了六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等11個集中連片特殊困難地區，加上已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州，共14個連片特困地區，680個縣[10]。從14個連片特困地區空間布局上看，除了2個(大別山區和羅霄山區)在“胡煥庸線”(指我國地理學家胡煥庸1935年提出的“璦琿-騰沖一線”，是我國半濕潤區和半干旱區的分界線，線的兩側呈現出迥然不同自然和人文地域)以東外，其余12個都集中分布在“胡煥庸線”附近或以西地區，屬于少數民族人口集聚地區，這些地區生態環境脆弱，卻又是東部的生態屏障，在全國和各地的主體功能區規劃中，這些地區全部屬于限制開發區，有些甚至屬于禁止開發區，土地開發受到限制，經濟發展必然受到進一步制約，這必然會影響到民族團結和社會和諧。然而，在當前財稅體制下，各級地方政府財政收支與GDP掛鉤，導致中西部限制開發區財政貧困與人口貧困交織疊加，加大了扶貧開發的難度。

4 限制開發區超載人口測算

(1)

(2)

將全國重點開發區、農產品主產區、重點生態功能區的2010年實際國內生產總值和常住人口規模(表1)代入方程(1)和(2)，則全國重點開發區、農產品主產區、重點生態功能區的經濟均衡常住人口為：

表2 經濟人口承載力均衡狀態下主體功能區之間人口遷移

5 制約限制開發區人口合理遷移的因素

按照上文計算結果，限制開發區存在15 966.81萬人口向外轉移。與城鎮化地區居民收入存在較大差距，成為誘發限制開發區人口遷移的主要動因。但是，當前存在諸多制約限制開發區遷移的因素，增加了人口流動的“區域黏性”成本。

5.1 土地制度因素

一部分競爭力較強的農村人口進入城市，購買了住房，有可靠的收入，事實上已經完全融入了城市，具備取得城市戶口條件，戶籍卻保留在農村，依然選擇“流而不遷”。在現行法律制度下，農村土地承包經營權和宅基地等屬于村民集體所有，農民無權向村外居民出售或轉讓農村土地承包經營權和宅基地。雖然《中華人民共和國農村土地承包法》第26條規定：“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權”，農民還是顧慮本輪土地承包到期后，下一輪的土地承包權、宅基地使用權將會因為戶口遷走而喪失。尤其值得注意的是，近些年農村孩子考上大學以后，絕大多數也選擇不遷戶口。除了“北上廣”等一線城市戶籍對高校畢業生有吸引力外，二三線城市戶籍已經喪失對 “體制外就業”的高校畢業生的吸引力，高校畢業生一般都將戶籍留在生源地。顯然，農村土地承包經營權和宅基地等要素不能參與市場交換，是導致限制開發區人口主動選擇“流而不遷”的重要原因。

5.2 戶籍制度因素

對就業競爭能力不強的人口，不具備在城市取得戶籍的條件。因為住房、就業、社會保障、教育等福利與戶籍相關聯，導致進城務工人員就業和收入不穩定，子女受教育成本高，同時城鎮居住成本、生活成本也較農村高，導致農村勞動力人口被動選擇在城鄉之間“候鳥式”往返流動，而非舉家遷徙。因此，城鄉二元的戶籍制度阻礙了限制開發區人口流出，也是限制開發區勞動力人口被動接受“流而不遷”的主要原因。

5.3 教育與文化因素

在各類主體功能區中，限制和禁止開發區域人均受教育年限最短，僅為7.43年[11]，而全國人均受教育年限為8.5年。限制開發區農民文化水平低，又缺乏必要的技能培訓，導致其就業競爭能力不足，他們在城里只能從事臟苦累、報酬低、穩定性差的臨時性工作，沒有能力舉家遷移到城市生活，只能將老人和孩子留在家鄉。此外，限制開發區的重點生態功能區人口主要集中在中西部老少邊窮地區，尤其是少數民族人口集聚的區域，由于文化習俗、語言、社會歷史原因，導致民族區域剩余勞動力轉移就業困難。

5.4 交通與環境因素

一些重點生態功能區地處深山區，交通與信息閉塞，由于缺乏就業技能和就業信息，走出深山、融入城市的機會相對較小。同時，即便重點生態功能區青壯年勞動者走出大山，往往也是“離鄉不離土”，往返于就業地與戶籍地之間。由于重點生態功能區一般都地處深山區，來往交通費用高、途中占用時間長，交通與環境因素也阻礙了地處偏遠山區的限制開發區人口遷移。

6 促進限制開發區人口遷移的財政政策

依照 “政府引導、市場調節、自由流動”[12]的原則，財政政策的有效實施對降低限制開發區人口遷移的“區域黏性”成本，促進人口合理遷移將會起到重要作用。當然，促進限制開發區人口遷移，既需要人口輸出地的“推力”，也需要人口輸入地的“拉力”。限于篇幅，本文主要對限制開發區人口遷移的“推力”進行研究。關于人口輸入地即重點開發區的“拉力”問題，筆者將另文專門論述。為此，財政政策要有利于鼓勵限制開發區居民進城落戶和退出農村土地，有利于促進限制開發區人口就近轉移和跨區域轉移相結合，引導限制開發區少數民族人口向民族自治區域重點開發區有序遷移。

6.1 建立促進戶籍制度改革和從農村土地退出的財政政策，鼓勵進城落戶家庭“離鄉也離土”

農民進城后土地要素不能變現，是導致“離鄉不離土”的主要原因。我國憲法規定農村土地屬于集體所有，因此必須在堅持土地公有制性質不變、耕地總量不減少和農民權益不受侵害的前提下，積極探索農村宅基地、土地承包經營權等要素的退出機制，改變“離鄉不離土”造成的土地資源利用效率過低局面。近些年，一些地方政府積極利用財政政策，在鼓勵進城落戶家庭“離鄉也離土”方面進行了制度創新，值得繼續完善并在全國范圍內推廣。例如，按照《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法(試行)》(渝辦發〔2010〕203號)的規定，對農戶自愿退出其農村住房、宅基地以及承包地轉為城鎮居民的，財政在農戶退出土地的收入補償、土地整治、復墾和再利用等方面給予相應支持，盤活了農村閑置土地資源，提高了農民進城落戶的積極性。

6.2 增加對限制開發區重點開發鎮的財政體制補助，引導部分人口就近轉移

相對于跨區域的長途人口遷移，就近人口轉移成本較低，文化沖突也較小。當前，應當結合主體功能區規劃的實際情況，積極運用財政政策，引導限制開發區人口就近轉移。在各個省級主體功能區規劃中，對一些以縣為基本單元的限制開發區都選擇了城鎮化基礎較好、環境資源承載力較強的鎮作為重點開發鎮。例如，《安徽省主體功能區規劃》就在皖南省級重點生態功能區選擇了10個縣(市、區)的17個鎮作為省重點開發鎮，在黃淮海平原南部地區、長江流域下游地區以及江淮丘陵地區等國家級農產品主產區選擇40個縣(市、區)的116個鎮(實驗區、試驗區)作為重點開發鎮。為此，財政要加大對限制開發區重點開發鎮的基礎設施和基本公共服務投入，改善人居和投資環境，提高文化、教育、衛生以及社會保障水平。另外，要發揮當地資源優勢，通過財政信用、財政貼息或稅收優惠等政策，促進地方特色經濟和生態產業發展，促進就業和改善居民收入。然而，當前中西部地區鄉鎮財政收支矛盾突出，只有增加對限制開發區重點開發鎮的財政體制補助，才能使其有足夠的財力提高集聚人口的能力。

6.3 增加對限制開發區教育的財政投入，促進部分人口跨區域遷移

我國限制開發區主要集中在中西部地區，限制開發區人口出生率高，人口超載嚴重，受教育年限短、文化水平低，接受新鮮事物的能力弱，人口流動性差。從區域之間人口總量看，中西部地區存在凈超載人口。一般而言，跨區域人口遷移成本較高，根據人力資本收益模型，青年人的跨區域流動的動因較強[13]。因此，增加對中西部限制開發區的教育投入，能促進人口跨區域遷移，減少中西部限制開發區超載人口。首先，要增加對中西部限制開發區的基礎教育的財政投入，提高基礎教育水平；同時東部發達地區高校應增加對中西部限制開發區的招生計劃。其次，增加對中西部限制開發區的職業教育的財政投入，提高職業教育水平。政府還應主動充當職業學校與東部重點開發區企業之間的紐帶，為職業院校提供市場人才需求信息，大力提倡訂單式培養，有針對性地為東部地區培養藍領工人。顯然，“教育移民”有利于提高中西部限制開發區青少年人口的就業競爭、文化融入和社會適應能力，提高跨區域人口遷移的效率。

6.4 采取差別化財稅政策，引導民族區域人口有序遷移

按照全國主體功能區規劃，我國西部的藏中南地區、天山北坡地區、北部灣地區、寧夏沿黃經濟區、呼包鄂地區等五個重點開發區主要位于民族自治區域[14]，這些重點開發區周邊都是少數民族人口集聚的重點生態功能區和農產品主產區，從遷移成本、民族文化習俗等因素考慮，應當重點引導限制開發區的少數民族人口向這些民族自治重點開發區域流動。由于少數民族人口遷移流動相對較低、分布相對固化，因此，政府在引導人口遷移的資金支持上應有別于其他地區，要加大對人口遷移的財政補貼力度。同時，在民族自治重點開發區域的教育、文化、醫療以及基礎設施建設等方面，要體現民族特色，尊重民族習慣；利用稅收優惠政策，積極發展民族特色產業，支持發展適應本民族生產、生活需要的特色產業。

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[10]國務院扶貧開發領導小組辦公室.關于公布全國連片特困地區分縣名單的說明[EB/OL].[2016-02-20]．http://www.cpad.gov.cn/art/2012/6/14/art_50_23717.html

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[13]徐詩舉.主體功能區人口遷移：理論模型與財政政策涵義[J].探索，2013(6)：98-102

[14]王靜文,周鵬.“人口、勞動力流動與空間集聚”全國學術研討會暨人口學類專業期刊交流會會議綜述[J].人口與經濟，2015(6)：123-125

(責任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.08.002

2016-04-06

國家社會科學規劃基金項目“促進人口布局與主體功能區規劃相協調的財政政策研究”(12BJL070)。

徐詩舉(1968-)，安徽長豐人，博士，教授，主要研究方向：區域經濟與地方財政。

F812.0

A

1673-2006(2016)08-0005-05