以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管

張毅

黨的十八屆五中全會強調(diào)，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。這為完善國有資產(chǎn)管理體制進一步指明了方向，對于國有資本優(yōu)化布局、規(guī)范運作、提高回報、維護安全都具有重要意義。

以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管意義重大

深入推進政企分開政資分開、形成面向創(chuàng)新發(fā)展的國有資產(chǎn)管理體制的需要。我國國有資產(chǎn)管理體制改革與國有企業(yè)改革相伴相生，始終圍繞正確處理政府與企業(yè)的關(guān)系逐步深入。1988年國家設(shè)立國有資產(chǎn)管理局，探索由專門機構(gòu)統(tǒng)一負責(zé)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理等工作。2002年黨的十六大提出，“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”，在“中央政府和省、市（地）兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)”。國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管體制的確立，有力提升了國有經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和運行效率，但政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管工作還存在越位、缺位、錯位等問題。必須按照以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，繼續(xù)推進政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，破除影響國有資本服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的體制機制弊端。

強化國有企業(yè)市場主體地位、激發(fā)企業(yè)活力的需要。經(jīng)過多年改革發(fā)展，公司制股份制成為國有企業(yè)的重要組織形式。直接管理企業(yè)的方式已經(jīng)不適應(yīng)國有企業(yè)組織形式的深刻變革，必須按照公司治理規(guī)則，以管資本為主明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)定位，保護公司制企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，保障國有企業(yè)作為獨立市場主體依法自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展，在市場競爭中成為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國家的中堅力量。

推進國有資本布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、放大國有資本功能的需要。目前，國有資本還存在分布過寬、戰(zhàn)線過長、集中度不夠等突出問題，嚴(yán)重制約著國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用的發(fā)揮。要以管資本為主，緊緊圍繞服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，充分利用多層次資本市場和國有資本運營平臺，著力推進國有資本布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，充分發(fā)揮國有企業(yè)的功能作用。

維護國有資產(chǎn)安全、防止國有資產(chǎn)流失的需要。一些國有企業(yè)內(nèi)部管理混亂，侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)現(xiàn)象時有發(fā)生。要以管資本為主，加強國有資本經(jīng)營管理全鏈條監(jiān)管，全面規(guī)范管理制度，落實國有資本監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行國有資本監(jiān)管政策與紀(jì)律，建立健全監(jiān)督長效機制，確保國有資本安全運營，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。

牢牢把握以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的總體要求

科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管職責(zé)。進一步理順政府公共管理部門、國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)和國有企業(yè)的關(guān)系。政府公共管理部門依法行使公共管理職能，從經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會管理角度進行社會公共管理。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)對監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責(zé)，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不承擔(dān)社會公共管理職能。國家出資企業(yè)依法接受國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，不得侵害所有者權(quán)益。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的主要職責(zé)是：對所監(jiān)管企業(yè)依法行使資產(chǎn)收益、參與重大決策、選擇管理者等出資人權(quán)利，承擔(dān)監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任；貫徹黨管干部原則和黨管人才原則，按照管理權(quán)限加強和改進企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理；依法落實國有資本經(jīng)營責(zé)任，依法落實企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)；除履行出資人職責(zé)以外，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。

突出國有資產(chǎn)監(jiān)管重點。一是管好資本布局。圍繞服務(wù)國家戰(zhàn)略，落實國家產(chǎn)業(yè)政策和重點產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整總體要求，建立健全國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換、合理流動機制。合理確定國有經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，推動國有資本在國防安全、能源安全、糧食安全、信息安全等關(guān)系國家安全領(lǐng)域的保障能力顯著提升，在重大基礎(chǔ)設(shè)施、重要資源以及公共服務(wù)等關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國計民生重要行業(yè)的控制力明顯增強，在重大裝備、信息通信、生物醫(yī)藥、海洋工程、節(jié)能環(huán)保等行業(yè)的影響力進一步提高，在新能源、新材料、智能制造等產(chǎn)業(yè)的帶動力更加突出。二是規(guī)范資本運作。建立健全國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算審議、運營狀況監(jiān)測分析和財務(wù)決算審核基礎(chǔ)管理制度，加強對國有企業(yè)清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和上市公司國有股權(quán)管理等事項的管理，加強國有資本投資運營平臺建設(shè)，探索投資融資、股權(quán)運作、資本整合、價值管理的市場化運作機制與方式。三是提高資本回報。建立健全國有資本經(jīng)營目標(biāo)考核評價體系，完善激勵約束機制，落實國有資本保值增值責(zé)任。健全國有資本收益管理，完善國有資本投資制度，建立國有企業(yè)常態(tài)化的資本注入機制。四是維護資本安全。建立健全監(jiān)督工作制度，形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系，綜合運用強化企業(yè)內(nèi)控機制建設(shè)、加強經(jīng)濟責(zé)任審計、開展資產(chǎn)損失責(zé)任追究、披露企業(yè)經(jīng)營信息等各種監(jiān)督手段，整合監(jiān)督力量和資源，增強監(jiān)督的針對性、實效性。

改進國有資產(chǎn)監(jiān)管方式。堅持權(quán)利以出資為限、監(jiān)管以法定為據(jù)，大力推進依法監(jiān)管，改進監(jiān)管方式。注重事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責(zé)，更多運用法治化、市場化監(jiān)管方式。注重通過公司治理履行出資人職責(zé)，加強公司章程管理，規(guī)范董事會運作，嚴(yán)格選派和管理股東代表和董事、監(jiān)事。完善國有資產(chǎn)監(jiān)管信息公開制度，設(shè)立統(tǒng)一的信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺，依法依規(guī)、及時準(zhǔn)確披露國有資本整體運營和監(jiān)管信息。

積極落實以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的主要任務(wù)

轉(zhuǎn)變國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能。準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變。科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，做到該管的科學(xué)管理、決不缺位，不該管的依法放權(quán)、決不越位。將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。要圍繞以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的重點任務(wù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極開展試點，探索有效途徑和方式，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式。

推動國有企業(yè)成為獨立市場主體。推進公司制股份制改革，健全權(quán)責(zé)對等、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理機制，落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，合理增加市場化選聘比例。深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革。

提高國有資本配置和運營效率。改組、組建國有資本投資運營公司，探索依法自主開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合的有效模式，打造國有資本市場化運作的專業(yè)平臺。堅持以市場為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體，按照“做好增量、盤活存量、主動減量”的思路，加大國有企業(yè)、國有資本調(diào)整力度，促進轉(zhuǎn)型升級。

推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。穩(wěn)步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進入國有資本投資運營公司。加強國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，按照統(tǒng)一制度規(guī)范、統(tǒng)一工作體系的原則，抓緊制定企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理條例。發(fā)揮國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢，逐步推進國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管全覆蓋。

強化監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失。加強和改進黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，切實落實反腐倡廉“兩個責(zé)任”。完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系，強化對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集部門和崗位的監(jiān)督。堅持出資人管理與監(jiān)督的有機統(tǒng)一，整合出資人監(jiān)管、外派監(jiān)事會監(jiān)督和審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會商機制。建立健全國有企業(yè)重大決策失職、瀆職責(zé)任追究和倒查機制，嚴(yán)厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)等違法違紀(jì)行為。建立健全企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督問責(zé)機制，對企業(yè)重大違法違紀(jì)問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴(yán)格追究有關(guān)人員失職瀆職責(zé)任。