地方國有企業外派監事會的實踐與思考

關健宏

外派監事會制度，作為對國有獨資公司加強監督和管理的重要途徑，在近十多年來為促進國有企業規范決策、健康運營發揮了積極作用。進一步改進和強化監事會制度，特別是調整和完善地方國有獨資公司外派監事會制度，是深化國資國企改革、加強和完善國資監管體制的一項重要工作。

通過建立監督檢查的體制機制，地方國有企業外派監事會為地方國有企業的健康發展做出了貢獻

按照國家推進國資國企改革的整體部署和要求，2004年以來，隨著各地省級國資委先后組建成立，各地國有企業監事會也在本地國資委成立以后相繼建立。十多年來，各地國有企業監事會以《國有企業監事會暫行條例》為基本工作指南，依據《公司法》、《企業國有資產法》、《國有資產監督管理暫行條例》和《地方有關國資國企監管的政策法規》，逐步建立和完善工作體制機制，開展了富有成效的監督檢查工作。

1.建立組織體系

一是制度體系。根據《國有資產監督管理暫行條例》、《國有企業監事會暫行條例》，各地結合自身實際，都出臺了監事會監督的相關辦法，作為監事會開展監督工作的基本依據和指導文件。在此基礎上，先后出臺了有關當期監督的相關辦法、工作制度和具體規章等。比如，有的地方國資委重新修訂完善了原有的暫行辦法，下發了《國有企業監事會管理辦法》，為監事會依法履職提供了新的法規依據。還有的地方監事會制定下發了《當期監督工作實施辦法》，明確了監事會重點聯系人制度，加強日常監督檢查，并及時了解和報告企業重大情況，防止國有資產流失；制定了《重點聯系人工作辦法》，進一步明確了重點聯系人的工作職責和方式；編發了《監事會監督檢查作業規程》等十多項工作制度。監事會內部緊密結合工作實際，建立了內部管理和工作規則等若干項制度。通過幾年的實踐，地方國有企業監事會基本形成了一個以“管理辦法”為基礎，以監督檢查規則、管理規范為主體，以監事會工作細則為補充的國有企業監事會工作制度體系。

二是人員體系。各地參照央企監事會建設的基本模式，先后建立了以監事會主席領導為核心，配之以辦事處主任、專職監事或是工作人員的監事會人員“辦事處”組織架構。還有一些省市為了進一步加強監督力量，還外聘了專業人士和專業機構，作為監事會組成的部分，直接參與到監督工作中來，較好地提升了監督的專業水平。有的地方國有企業監事會的成員全部為公務員身份，主要來源于幾個方面：主席都是來自于曾經在國有企業擔當過董事長或總經理的高級管理人員，擁有多年企業高層管理經驗，對于市場和企業的把握都很有見地，同時在本地企業界中威信很高，派駐到監管企業后，能夠很快地熟悉企業，利用豐富的閱歷和人脈，履行監督職責，同時也能為企業規范管理、健康發展獻計獻策。專職監事來源于幾個方面：從其他委辦局選調人員，比如從審計局選調具有專業職稱的同志，因為具有審計經驗和財務知識，能夠勝任監督檢查工作，這些同志成為了監事會的主要力量；從社會上公開招聘具有財務、審計、法律等專業背景的人員；從國有企業中層干部中選派人員充實監事會，這些人在企業工作多年，對企業熟悉，具有實踐經驗，能夠很好地實現企業與監事會工作上的契合；進行國資委機關與監事會之間的人員交流，把一些更合適國資委機關崗位或是監事會專職監事崗位的同志進行合理調配，使之能更好地發揮自身作用。

2.建立工作機制

一是當期監督。監督的目的在于幫助企業發展。許多地方監事會在進入企業時，都明確了“監督有章，服務有方”的工作指導思想，把工作的切入點確定在“服務型監督”上，在監督中幫助企業解決影響發展的問題。地方國有企業監事會在開展監督的內容和方式上充分借鑒了央企監事會開展工作的思路。堅持以財務監督為核心，列席企業董事會、經理辦公會等重要會議，及時掌握企業決策運行情況；深入重點子企業和重點項目，實地了解企業生產經營和項目建設進展情況；查閱公司財務和經營的有關資料，核實有關文件資料；聽取企業負責人和部門人員介紹，強化對重大事項、重大決策以及企業領導人員履職情況的監督，做到掌握信息全面深入、監督及時到位。根據工作實際情況，當期監督又包括三種形式的監督，即日常監督、專項檢查和年度檢查。監事會以日常監督為貫穿全年始終的基本工作內容，結合出資人要求或企業運營實際，一年組織進行兩至三次專項檢查和一次包括企業經營管理狀況、重大事項決策、財務風險管理、企業領導人員履職等在內的年度檢查，在體現監督經常性的同時，彰顯監督的針對性和全面性。

二是協同監管。各地國資委受政府的委托，對監事會進行管理并提供后勤保障。在實際工作中，為了更好地落實監管任務，國資委與監事會之間探索建立了許多很好的協同配合聯動機制，對維護國有資產安全起到了積極作用。比如，有工作溝通機制，即在監事會開展監督檢查中，監事會與國資委相關業務處室進行溝通交流，了解相關監管政策，確保雙方在監督的目標、監督的方向和糾偏的措施上保持一致，形成合力，達到同頻共振；有成果運用機制，即對監事會通過監督檢查發現的企業存在的問題和風險，監事會與國資委業務處室之間進行溝通，一方面把問題弄清弄準，一方面對問題進行分類分解，落實問題整改的推動責任，切實推動解決影響企業發展的問題；有監管配合機制，國資委業務處室與監事會就有關方面情況進行溝通，了解企業存在問題的癥結，了解企業落實政策和委里要求的情況，為出資人監管到位提供參考；有聯動推動機制，即開展重點問題、重點環節的專項監督檢查，在監管的關鍵部位、關注焦點上力求有所保障、監管到位。比如，有一些企業上報需要國資委審批的項目，必須提供監事會參與項目研究決策會議的證明，確保項目論證過程的真實性；對企業領導人員開展的業績考核工作，其中涉及到企業實際經營狀況的資料，需要監事會進行書面確認。

3.取得監督效果

一是決策規范。監事會的進入，使企業的經營管理狀況較之前有了很大的改變，突出表現之一，就是企業重要會議的會議質量明顯改觀，會議前需要準備會議材料給監事會，減少了會議的隨意性和簡單化；會議上與會者發言更加嚴謹、規范，參與討論熱情提高，增強了決策的民主性和科學性；會議后決策執行的情況有了更好的督促和反饋，提高了決策的執行力和嚴肅性。監事會的進駐，對企業現代企業制度的建立和完善，對公司法人治理結構的健康運行，特別是對董事會的規范性建設，對董事會人員提高綜合素質、提升業務能力具有很好的促進作用。

二是基礎加強。監事會開展日常監督，對企業相關情況的調查、質詢，對相關資料的查閱、梳理，與企業有關方面人員的溝通、交流，推動企業必須規范基礎管理、規范日常工作行為，以滿足監事會了解掌握相關情況的需要。由于監事會突出對企業財務狀況的監督和了解，而且主要與企業的財務、審計和資產管理等部門進行接觸合作，因此，相當于對這些部門提出了新的工作要求和更高的工作標準。與此相對應，企業的各個相關部門都必須進一步提高作業流程的規范性、嚴謹性，在研發、生產、銷售、服務等各個環節更好地按照規章制度辦事，以備監事會開展監督檢查工作的隨時調研。

三是減少風險。監事會通過開展當期監督，切實地發現和掌握了一些企業在日常經營管理中存在的風險和問題，比如有主業競爭力不強、資產結構不良、內部控制不健全、長期投資風險較高等，還有財務核算不規范、隱含財務風險大，企業專業人才隊伍力量薄弱等。還有預警的提示，如企業所在的行業市場外部條件變化，使成本費用增長，增加了企業經營困難；企業制度執行不到位，規范運行程度差等。監事會監督檢查的過程，也是和企業不斷交換意見建議的過程，即在監督檢查中，隨時發現了問題，就隨時和企業進行溝通和交流，達到及時提醒、盡快糾偏，充分體現檢查重在解題、監督為了發展的工作指導思想。

通過監事會的監督檢查，企業的依法依規決策意識明顯增強，基礎管理、風險管控環節得到改善，企業的經營管理水平得到了較大程度的提升。

4.面臨現實問題

在看到地方國有企業監事會開展工作、取得工作成效的同時，也要看到在監事會實際工作中面臨的一些現實和困難：

一是地位需要進一步提升。中央企業監事會來源于國務院稽查特派員制度，起步早、地位高。而地方國有企業監事會是按照有關法規、政策、文件要求而建立的，雖然也是依法而建，但在實際工作中，由于認識和歷史等方面的原因，地方國有企業監事會在國資監管中的地位，在派駐企業中的影響和權威性需要進一步增強，即保證滿足其完成監督任務的各種需要，以更有效、快捷、準確地發現和提示問題與風險。

二是手段需要進一步豐富。地方國有企業監事會開展監督檢查工作，主要還是停留在看看賬本、聽聽會議、轉轉現場的階段。面對整體形勢的新變化，監事會需要研究和豐富監督檢查手段和方式，比如，充分利用“互聯網+”、云計算、大數據等，為監督檢查進一步創造良好的外部環境和工作條件，使監督更加深入、全面、及時，提高監督的實效性。

三是能力需要進一步提升。地方國有企業監事會人員組成來自多個方面，而且由于組建時間較短，所以經驗和專業水平參差不齊，在發現甄別企業問題時，必然會造成對問題的準確性、可靠性甚至正確性的影響。有的地方國有企業監事會實現了一企一會，但多數地方都是一會監督幾企，這就造成一個監事會里需要指派一個重點聯系人，負責某個、甚至幾個企業的日常聯系，來進行平時的參會、查賬和監督工作。僅憑一個人的力量，就實現對一個中大型企業的切實有效監督，難度是顯而易見的。另一方面，對企業存在問題和風險的認知與判斷存在差異。地方國有企業多數都是在建國以后或是改革開放以后組建起來的，其運作歷史和發展沿革都有比較鮮明的時代特點。作為一個“新人”進入企業開展監督，如何比較客觀公正地看待那些存在于這些“老”企業中的運營和管理問題，是需要認真思考的一個地方。作為企業經營管理者本身，作為在企業里各個層面、各個部門中從事實際經營管理工作的廣大企業員工，對那些日常需要面對的問題和薄弱環節，應當有更清醒的認識和了解。之所以存在一些問題而不能解決，一定是有其主客觀方面的種種原因。如何既能提示問題，又能推動問題的解決，需要較高的綜合能力。因此，需要進一步提高監事會人員的綜合素質和業務能力，培養造就協調能力強、專業優勢明顯、精力能力都能夠充分保證履行好監督職責的專職監事隊伍。

四是機制需要進一步完善。多數地方國有企業監事會人員身份是公務員，或是參照公務員模式來進行管理。監事會對派駐企業開展監督檢查，其精度、頻度、程度都會因企業不同而有所不同。增強監督的積極性，確保檢查的深入性，體現揭示問題的專業性，都會因工作狀態的不同而不同。實行公務員模式管理，使專職監事發現和探究問題的數量、質量以及有效性、及時性，不能很好地與專職監事本人的收入、晉升或是評優等掛鉤，使干多干少、實干虛干、真干假干差別不大，而監督檢查的狀況如何對派駐企業保持健康運營和科學持續發展具有特殊意義。因此，需要進一步建立健全專職監事的考核激勵機制，對取得重大監督成果的監事和所在監事會應當給予及時充分的鼓勵與激勵，增強監事完成監督目標的積極性、拓展監督任務的主動性、提高自身素質的自覺性。

進一步明確定位，發揮監事會內引外聯的作用，更好地履行監督職責

1.做監督的樞紐和中心點

監事會的存在，不僅是建立起了一座企業與出資人之間的橋梁，更應努力成為企業內部各部門之間、企業與其他諸如審計、紀檢、社會中介機構以及所有關心和關注企業發展的方方面面之間的一個維系紐帶，通過內引外聯，即在企業內部引起注意、引發思考、引導督改；在企業外部，或在企業內外部聯合力量、聯系機構、聯絡各方，來達到監督促進企業發展的目的。更具體地講，內引里面的注意，就是要讓決策層注意，讓出資人注意，讓相關部門和人員注意；引發思考，就是要讓相關方面引發對企業現狀與問題的思考，引導對資產收益的規劃與規避風險的思考；引導督改，就是要把能夠發現的問題，或是各方面綜合的情況，匯總整理成不同類型的整改內容，引導企業、引導出資人、甚至引導影響企業健康持續發展的相關方面進行有針對性的整改。外聯中的聯合力量，就是要聯合各方面的監督力量、監督要素、監督行動，共享監督的資源，形成監督的合力，促成監督的合作；聯系機構，包括聯系政府機關、聯系出資人監管機構，讓相關方能隨時獲取需要的企業信息；聯絡各方，就是聯絡那些需要監督信息或是能夠提供監督信息的部門和機構，比如統計調查部門、社會中介組織、會計師事務所、法律律師事務所等，形成監督資源的集成與交匯，以及去偽和存真。

采用上述方法，對專職監事的要求不高，但能夠使發現問題的可能性增大，對問題整改的推動力量會有所增強，也宜于在現有體制機制下，因為體現了監事對監督資源的特殊掌控，而提升了監事的地位和權威，保證了專職監事一定的工作積極性，可以比較好地解決目前監事會過渡時期力量不強、專業性欠缺、監督效果不顯著和激勵作用不明顯等問題。

2.做個三知人，防止三傾向

為做好上述工作，監事會的專職監事要做“三知人”，防止三種傾向。三知人，即企業的知情人、知心人和知會人。知情人，就是能掌握企業的情況，越全面、越細致，越是到位；知心人，就是能真正了解影響企業發展的不利因素，能基本明了其形成原因、整改障礙和主要困難，同時，也能知曉企業發展的基本規律、經營優勢和存續特點，能做到講話講到企業心里；知會人，就是能分析研究出企業發展的思路和努力方向以及工作重點，特別對如何克服企業發展難題、發揮企業優勢有自身的理解和認識，不是簡單對企業現有經營方針的認同和解讀。規范履職是關鍵。

防止三種傾向，是指要做到獨而不“獨”、權而不“威”、專而不“業”。具體來講，監事會在開展監督檢查過程中，在保持監事會監督的獨立性、權威性和專業性的基礎上，努力防止三種傾向：首先是獨而不“獨”，監事會要保持獨立性，保持行使監督權力、行使調查研究職責、行使發現和報告問題的職權上的獨立性，但在實際工作中，要與企業多溝通、多交流，相互理解、相互配合，不能與企業產生感情和距離上的疏遠。其次是權而不“威”，監事會擁有對企業的知情權，擁有深入全面了解掌握企業經營細節、質詢相關人員、查閱和收集相關資料和信息的權力，擁有向出資人報告問題的權力，但在實際工作中，要尊重和維護企業正常的生產經營活動，尊重和理解企業日常經營管理行為，不能以行使權力為借口，借此而成為影響和干擾企業運轉的理由。再次是專而不“業”，監事會開展監督檢查以財務監督為核心，具有一定的專業性，但在實際開展監督檢查中，不能完全站在專業性的角度去思考和研究企業現實存在的問題，也不能完全從個人理解的規范和標準去幫助企業解決現實問題。我國國有企業的發展成長有其歷史性、特殊性和復雜性。因此，必然存在一些在專業上看起來似乎很簡單的問題，但在企業的層面，可能就會因為認識和理解的不同，或者是人員素質、專業水平、綜合管理系統等方面的原因，而使問題判斷和解決起來并不會如同想象中的那么簡單。不能把專業性的眼光，完全當成職業性的判斷。還是要把握一個基本核心思想，那就是監事會和派駐企業是一家人，我們是要想辦法、盡努力切實幫助企業發展。可能在現階段、現時條件、現時環境中不能立刻解決的問題，將來會隨著發展逐步得到改善和解決。我們應該給企業和社會一些時間和空間。通過我們的工作，讓企業以及所有關心和關注國有企業發展的人，對國有企業的真實現狀和面臨問題有所意識和了解，對影響國有企業發展的各種因素有所警覺和感受，或許就從一定程度上已經達到了我們監督的目的。