加快國有金融資產管理體制改革研究

朱爾茜

(北京語言大學 商學院，北京 100083)

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經濟學研究

加快國有金融資產管理體制改革研究

朱爾茜

(北京語言大學 商學院，北京 100083)

[摘要]在新一輪改革中，國資國企要從管資產到管資本為主，這涉及國資管理內容、對象、行為方式的重大變化，也為創新我國國有金融資產監管、深化金融體制改革賦予了新的內涵。多年來，我國國有金融資產管理存在出資人代表缺位、監管目標不明確、企業經營效益不高等問題，亟待在改革中尋求破解路徑。由于國內缺乏轉軌期、過渡期的橫向改革經驗，比較分析法國、俄羅斯、印度等10個典型國家國有金融資產管理的主要做法，以目標導向研究改革路徑，具有重要現實意義。國有金融資產管理體制改革要遵循四個原則：國有金融資產監管職能需要集中統一；國有金融資產管理目標要同時兼顧宏微觀；國有金融企業應加快完善內部治理結構；國有金融資產管理應尊重市場決定作用。建議完善出資人制度、改進國有金融企業內部治理結構、建立市場化管理體系。

[關鍵詞]國有金融資產；管理體制；金融市場

金融是現代經濟的核心。實施以管資本為主的國有金融資產管理體制改革，科學定位管理目標、明確管理責任主體、優化管理方式方法，是推進國有金融資產管理體系和管理能力現代化的主要內容[1]。在國外，對經營性國有資產的管理，一般并不區分為金融資產和非金融資產兩類，而是實行統一的管理體制框架。雖然我國國有金融資產的形成過程、體制背景、制度特征和管理方式等與典型國家存在差異，部分國家也不具有轉軌期、過渡期等類似體制背景，但以目標導向研究改革路徑，仍有必要對典型國家國有金融資產管理體制進行梳理、歸納和分析，這對加快推進我國國有金融資產管理體制改革具有重要的現實意義。

一、一些國家國有金融資產管理的做法和經驗

以奧地利、德國、俄羅斯、法國、韓國、馬來西亞、瑞典、新加坡、新西蘭和印度等10國國有金融資產管理體制為例，通過系統梳理，典型國家在國有金融資產管理目標、管理主體、管理方式等方面有如下主要做法：

(一)管理目標定位

第一，不同發展階段國家的國有金融資產管理目標各有側重。經濟發展水平和市場化程度較高的新加坡、瑞典等國，主要關注實現資產保值增值的微觀目標，而印度等處于轉型階段的國家，則同時兼顧資產保值增值和服務國家經濟社會發展大局的宏觀目標。2013年印度農村人口占比高達68%，且農村地區發展較為滯后，因此其國有金融資產管理被賦予提高農村金融普及率的目標。通過實行銀行國有化和信貸管制，印度政府要求銀行機構大力在農村地區拓展業務，以實現普遍服務目標。

第二，建立健全金融企業公司治理是經濟轉軌國家的重要任務。俄羅斯在20世紀90年代初以立法形式將國內銀行改造成股份制商業銀行，并規定每家銀行至少要有3家或更多股東，這大大提高了俄羅斯國有銀行經營效率，其資本收益率明顯高于國內其他銀行。印度致力于放松金融管制，擴大國有銀行自主權，通過推動國有銀行股東多元化和上市融資，大幅減少對國有銀行的法定限制，實現商業準則指導貸款、利率基本由市場決定、銀行董事會自行制定信貸指引。

第三，目標責任制對完善國有金融資產管理體制具有重要意義。無論國有金融資產管理的目標是單一的還是多元的，國家都需對所設定目標進行清楚、全面的表達，這是確保國有金融企業負責人履職盡責的前提和依據。法國政府在任命國有金融企業負責人時，通過簽訂責任書明確責任，相關經濟社會發展目標都清晰地包含在責任書中。新西蘭通過立法向負責人提出了“業績可以與私營企業相比”、“做一個好雇主”和“表現出社會責任感”等經營目標。

(二)管理主體確立

第一，國有金融資產出資人職責相對集中統一。典型國家的國有金融資產管理模式大致分為四類：以法國、瑞典、德國為代表的“財政部+金融企業”模式，以印度、俄羅斯為代表的“中央銀行+金融企業”模式，以新西蘭、馬來西亞為代表的“多政府部門+金融企業”模式，以奧地利、韓國、新加坡為代表的“財政部+控股公司+金融企業”模式。除馬來西亞由政府各部門共同行使出資人職責外，各國國有金融資產管理出資人職責都集中由財政部或中央銀行等部門中的某一個負責。新西蘭雖采取行業部門與財政部的“雙所有權”模式，但也明確由行業部門牽頭負責。

第二，不同管理目標和資源優勢決定履行出資人職責的具體部門。當管理目標側重于金融穩定時，考慮中央銀行的信息優勢和工具優勢，出資人職責往往向中央銀行集中，如俄羅斯和印度在經濟轉軌和金融改革進程中，都選擇以中央銀行為出資人代表。當管理目標側重于國有資產時，考慮財政部的經驗優勢和人才優勢，出資人職責向財政部集中，如法國、德國、新加坡等金融發展較穩定的國家，都選擇以財政部為出資人代表。這種出資人制度又可細分為兩類：強調保值增值的國家，將出資人職責向金融控股公司集中，典型的是新加坡“淡馬錫模式”；強調宏觀目標的國家，將出資人職責主要留在財政部，如法國等。

第三，國有金融資產管理人才隊伍實行專業化。國有金融資產管理涉及出資人代表機構的管理人員、董事人選和國有金融企業管理層經營人才等。瑞典財政部從私營部門物色專業人士擔任國有金融機構董事，奧地利相關企業的董事會和管理層任免向全社會開放，新西蘭建立潛在董事數據庫，德國明確規定國有金融機構負責人不能來自政府等。

(三)管理方式選擇

第一，金融市場成熟度和管理目標決定國有金融資產規模。當金融經濟發展水平較高時，政府可以通過市場化監管手段保持對金融業的控制力，國家有基礎、有條件占有較少的金融資源，如奧地利隨著國內金融經濟實力的增強，銀行業中的國有部分已逐步退出。當金融市場成熟度不高、管理目標又兼顧宏微觀時，國家往往通過直接控股國有金融企業提高金融資源配置力，防范金融風險，如俄羅斯立法保障中央銀行享有對儲蓄銀行、外貿銀行、境外銀行等專業銀行的控股權。

第二，以市場化手段實現國有金融資產管理和企業自主經營。以參加董事會和股東大會等市場化方式管理國有金融資產，既能確保國家控制力，又有利于提高管理效率，還能保障金融企業的自主經營權。如德國財政部只以股東身份參與金融機構董事會，在股東權限范圍內履職盡責，不直接管理企業經營活動。馬來西亞國有金融機構董事會的部分董事由財政部高級官員擔任，作為非執行董事充分行使權利，而經營層則主要由市場選擇。但與此同時，多數國家也保留了人事任命權，10個典型國家除奧地利放棄了部分人事任命權外，其余均在公司治理結構中保留了政府的人事任命權，如法國國有銀行行長由內閣會議確定，韓國國有金融機構總經理由總統根據行業主管部門推薦任命等。

第三，有效的激勵約束機制是理順委托代理關系的重要內容。薪酬、任免等硬性約束比表揚、批評、道義等軟性約束更有效。法國國有金融企業負責人的綜合評價結果要與晉升、獎金掛鉤，德國國有金融企業負責人收入水平與一般商業銀行基本相當，體現市場化激勵原則。為完善經營者績效評價體系，新西蘭根據三大法定目標制定格式化企業目標報告，每年都組織核查。韓國政府設立經營評估委員會對國有金融機構進行業績評價，指標包括經營業績的定量指標及企業總體管理效率的定性指標[2]。

二、我國國有金融資產管理體制改革的狀況及遵循的原則

20世紀80年代以來，以我國銀行業的商業化、市場化為先導，金融體系市場化改革序幕全面拉開。此后，我國對金融發展的理念、思路、方法、政策進行了一系列變革，這其中也包括調整完善國有金融資產管理體制?？傮w上看，現行體制按照國家所有、分級管理原則，由中央和地方政府分別管理國有金融資產，但由于監管體制的頂層設計不到位，運行中逐漸暴露出一些突出問題：第一，國有金融資產出資人代表缺位。由多部門履行國有金融資產出資人職能，導致人、財、事等管理權分散，缺乏一個完整行使所有者權利的部門，事實上是“九龍治水”，表面上都在管，但誰都不負責，出了問題由國家兜底。第二，國有金融資產監管目標不明確。多部門監管國有金融資產，名義上部門間協調工作，實際上卻常常是“各發各的文件，各按各的規矩”，這些目標大多立足于部門要求，會出現不同、矛盾甚至沖突的地方，使金融企業無所適從。第三，國有金融企業經營效益不高。由于沒有一個部門真正行使所有者股東權力，事實上也沒有一個部門真正對國有金融企業保值增值負責，其經營業績好壞過度依賴于企業內部的經營管理層。在企業負責人薪酬制度不能完全市場化的情況下，存在逆向選擇、道德風險、內部人控制等隱患[3]。

從我國現實出發，結合國際經驗，要遵循以下四個原則：

(一)國有金融資產監管職能需要集中統一

集中統一的國有金融資產監管體制有利于健全國有金融企業激勵約束機制，提高國有金融資本保值增值能力，保障國家金融安全，也符合國際社會的通行做法。改革的方向應是，盡快結束目前我國國有金融資產“多頭管理”的局面，實行一元化的出資人代表制度。出資人代表具有管理者選擇權、金融企業重大決策參與權以及資產收益分配權，其中，管理者選擇權是通過委托-代理制度的建立，完善具有中國特色的科學化、規范化的經營者的選擇過程和選擇行為。重大決策參與權是國有金融資產出資人按照管理權限加強和改進國有金融企業領導人管理，參與國有金融企業重大事項的決策，包括企業的發展戰略、財務管理、風險控制、薪酬制度等。資產收益分配權是國有金融資產出資人處置所屬資產和分配投資收益，包括產權轉讓、經營績效考核和國有金融資本經營預算等[4]。

(二)國有金融資產管理目標要同時兼顧宏微觀

與印度等處于經濟轉軌階段的國家類似，我國國有金融資產管理體制改革應立足于兼顧金融資產保值增值和服務國家發展大局雙重目標。具體包括三個方面：一是金融資產保值增值。國有金融資產的資金盈利性、安全性提高，能夠進一步壯大我國國有金融資本實力，保持國家對宏觀金融體系的控制權，夯實國民經濟發展的金融基礎。二是維護國家金融經濟安全。通過促進國有、國有控股或參股金融機構更好發展，使他們真正成為合格的市場經濟主體，可以按照市場原則對價格信號做出自主反應并參與競爭，同時增強我國金融體系在全球化浪潮中的核心競爭力，有利于促進實體經濟發展，化解轉型中的深層次矛盾，有效防范外部金融沖擊。三是促進經濟社會更好發展。隨著國有金融資本布局更趨合理，我國金融市場發展的平衡性將得到增強，普惠金融水平進一步提高，經濟社會發展中的重要領域、關鍵環節得到更多的金融支持，經濟社會實現中長期可持續發展。

(三)國有金融企業應加快完善內部治理結構

經濟轉軌國家普遍把建立健全金融企業公司治理作為一項重要任務，我國在這方面也需要繼續著力。轉變經營機制和完善公司治理的核心是整個法人層次的權力配置，即股東、董事會、高級管理層的委托代理設計問題。由于金融機構常常是高負債主體，實踐操作中可能還將不可避免地涉及外部債權人和外部監管者的權能分配。我國國有金融機構脫胎于傳統計劃經濟，解決這一問題必須靠轉換金融機構職能實現，即由原先的準財政性轉移支付主體轉變為追求保值增值與化解風險的市場經濟主體，完善各盡其責的法人治理機制，包括提高董事會決策和監督能力，提高經營層執行力，完善監事會實施監督的程序和規定，建立董事會和監事會財務監督合作機制等，在此基礎上增強公司法人治理透明度。國有金融機構總部與分支機構按效率和安全性平衡的原則配置權利，確保上下信息基本對稱，體制上實行條線管理和扁平化，輔以必要的信息技術手段保障[5]。

(四)國有金融資產管理應尊重市場決定作用

學習國外市場化的國有金融資產管理手段，我國也應進一步豐富和完善監管的方式方法。一是樹立以管資本為主的理念，避免由于優惠政策過多過濫，使國有金融企業在市場競爭中具有不合理的天然優勢，對非國有金融企業產生擠出效應，破壞市場公平。二是所有者代表主要以參加董事會和股東大會等方式管理國有金融資產，有利于提高宏觀金融效率，給企業更大的市場化發展空間。三是在建立嚴格的目標責任制基礎上，完善對經營者的績效評價體系，從定性和定量兩個方面考核宏微觀目標實現程度，為實施薪酬、任免、表揚、批評、道義等激勵約束提供依據。四是推動國有金融資產管理隊伍專業化，用市場化的選聘方式，全面提升包括出資人代表機構管理人員、董事人選和國有金融企業管理層的專業化素質。此外，按照國際慣例，政府也保留對少數核心管理者的任免權[6]。

三、加快推進國有金融資產管理體制改革的建議

按照上述目標導向，我國國有金融資產管理體制改革應遵循以管資本為主的總體方向，重點在完善出資人制度、強化國有金融企業內部治理、建立市場化管理體系三個方面取得突破。

(一)完善出資人制度

以明確政府與國有金融企業的責權利關系為目標導向，強化出資人職責并建立完善激勵約束機制。從目前可供選擇的財政部、人民銀行、國資委等幾家單位來看，由財政部牽頭統一行使出資人職責是優選。主要理由：一是人民銀行管理國有金融資產將造成“運動員”和“裁判員”角色重置。人民銀行負責制定金融業發展戰略、規劃、政策、標準，監管對象包括所有國有及國有控股金融機構。如果將監管者與所有者身份合二為一，將會出現董事會和監事會“兩塊牌子一班人馬”的尷尬局面，從根本上降低金融監管的有效性。二是國資委管理國有金融資產將使債權人和債務人合為一體。在我國現行金融經濟體制環境下，國有銀行等金融機構往往是國有企業的債權人，如果由國資委行使所有者權益，就會使債權人和債務人在某種意義上“二合一”，這容易因產權直接關聯及軟預算約束導致國有金融機構的金融資源集中到國有企業，既不利于改善國有企業經營機制，也可能影響民營企業的金融供給，破壞市場公平競爭。

在財政部牽頭統一行使出資人職責后，還有必要參考奧地利、韓國、新加坡等國做法，建立一個由金融控股公司組成的“中間層”，這有利于實現真正意義上的政企分開，提高國有金融資產運營專門化水平，強化監管力度。金融控股公司定位于純粹的控股公司，既不作為“行政上級”，更不是“商業主管”，而是僅僅以出資人代表身份對企業實施產權管理，如通過產權交易、資產重組實現國有金融資產保值增值。金融控股公司既不參與企業日常經營活動，自身也不從事其他生產經營活動。財政部履行國家股東職責的具體措施是實行董事派出制，即向企業全額或按股派遣董事，以董事會形式對金融機構經營管理的重大事項負責，金融企業的行長、經理等由董事會聘用，徹底改變目前政府向國有金融企業派遣行長、經理人員等做法[7]。

(二)強化國有金融企業內部治理

未來應繼續大力推進公司制改革和金融資產重組，重點強化國有控股大型金融機構內部治理和風險管理。第一，將資產管理公司轉型為投資公司。隨著華融、長城、東方和信達四家資產管理公司的政策性不良資產處置業務趨于減少，今后可將相關政策性不良資產處置業務集中由一家資產管理公司處置，或交由存款保險公司負責處置。同時，加快推進四家資產管理公司的商業化轉型，建成具有投資銀行功能的綜合性現代金融企業，改變目前以不良資產處置和服務為核心業務的發展模式。第二，深化政策性金融機構改革。目前我國政策性金融業務的外部環境已發生很大變化，市場價格機制基本確立，財政實力明顯增強，有更大能力承擔以往政策性銀行發揮的功能。因此，有必要重新研究明確政策性銀行的法人地位和功能定位，科學建立資本約束機制，健全治理結構，完善財稅扶持政策，構建符合中國特色、能更好地為經濟發展服務、可持續運營的開發性和政策性金融機構。第三，打造“航母級”金融控股集團。適應國家金融安全新形勢，要提高我國國有金融機構競爭力，必須積極應對混業經營的國際金融發展趨勢，利用國有銀行實力相對雄厚的資源基礎，允許他們進入保險和證券等領域，加快培育幾個全能型金融控股集團。

對于國有金融企業內部，可以有針對性地借鑒印度、俄羅斯等經濟轉型國家做法，健全金融企業公司治理，重點是按照現代化的治理要求完善董事會、監事會制度。如加大外聘專業監事比重，對內部監事實行嚴格的資格審查；積極引入獨立董事，用制度化措施保證董事會與經營層有效分離，加大對內部人的監督和約束；把職工組織培育成公司治理結構中的重要制衡力量，推進職工參與企業管理和監督法制化；構建精簡高效的國有金融企業組織架構，不再按行政區域設立分支機構，而是探索實施按經濟區域劃分分支機構，提高企業經濟效益[8]。

(三)建立市場化管理體系

考慮到我國金融市場成熟度不高，管理目標同時兼顧宏微觀兩個方面，國家有必要通過直接控股國有金融企業等方式，占有一定規模的金融資產。但在具體管理活動中，應以市場決定資源配置的思路再造國有金融資產管理的“委托-代理”鏈。第一，實行國有金融資產管理目標責任制。構建由一系列指標組成的評價體系，年初以簽訂目標責任書的方式加以固化。在業績考核時，重點考察年度目標完成情況，據此實施激勵約束。按市場需要設置國有金融企業內部崗位，實施公開、透明、公平的考核機制，根據不同崗位為企業創造的價值確定各自收入水平，真正完善以市場化為導向的薪酬制度。第二，優化國有金融企業授權經營機制。始終把董事會和管理層置于企業生產經營首位，同時將政府和履行出資人職責的財政部門對企業的干預降到最低。同時，參照巴塞爾委員會的相關要求，進一步完善國有金融企業信息披露制度，加大利益相關方的制約監督，倒逼銀行不斷關注和提高資產質量、盈利狀況。第三，深化國有金融企業人事管理體制改革。除政府保留少數核心管理者任免權外，制訂出一套合理的人才聘任、選拔制度，培育形成高素質經理人市場。通過人才的公平競爭，使經理人在不同金融企業或同一企業的不同崗位間自由流動，形成經營業績與薪酬任免相匹配的格局[9]。

[參考文獻]

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[6]佟玉凱，田淑華.美國政府金融救援的特點及啟示——兼論我國國有金融資產管理改革[J].財經問題研究，2009，(12)：64-67.

[7]文華宜，王永海.關于加強金融國有資產監督管理的思考[J].上海金融，2012，(10)：30-35.

[8]李波，單漫與.國有銀行治理結構與管理層激勵——多項任務委托代理、經理人市場和優先股[J].金融研究，2009，(10)：57-67.

[9]董裕平.關于金融國有資產管理體制改革的思考[J].銀行家，2010，(10)：62-64.

〔責任編輯：劉陽〕

[中圖分類號]F832.1

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)04-0135-05

[作者簡介]朱爾茜(1983-)，女，湖南長沙人，副教授，博士，從事經濟理論、區域經濟、數量金融研究。

[收稿日期]2016-01-06