我國存款保險制度若干問題初探
——以我國存款保險制度的存款人權益保護為視角

曹　陽

(中國政法大學 民商經濟法學院，北京 100088；廣西現代法學研究院，南寧 530022)

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我國存款保險制度若干問題初探
——以我國存款保險制度的存款人權益保護為視角

曹陽

(中國政法大學 民商經濟法學院，北京 100088；廣西現代法學研究院，南寧 530022)

存款人權益保護是基于金融市場風化的法律應對，也是存款保險制度的核心制度。存款保險制度隱性存款保險向顯性存款保險轉變，既是金融風險治理法治化，也是存款人利益權利化的過程。在存款保險制度構建中，應當堅持存款人權益保護的理念，在規則設計上也應予以貫徹和體現。我國現行存款保險制度雖然注重存款人權益保護的探索，尤其是中小存款人的權益，但與國外立法存款人權益保護尚存差距，需要圍繞存款人權益保護展開構建。立法的考量上，需要堅持存款人權益本位，引進特別處置制度，并通過行政解釋路徑完善存款保險基金機構等制度缺陷，從而更好地促進金融穩定和發展。

存款保險；現行制度；存款人；權益；保護

在現代金融背景下，存款保險制度是化解金融風險的鎮壓器，也是保護存款人權益的重要制度，成為國家金融市場的“壓艙石”。由于受計劃經濟的影響，對金融行業實施強勢監管，國家承擔“家父”的角色，我國長期實行零費率的、全額償付的隱性存款保險制度，即由政府或央行作為銀行背后實際的買單人，銀行信用以國家信用為基礎，對于增強銀行的信用之作用不言而喻。但是，我國近30年來發生過多次銀行等金融機構倒閉的案例，海南發展銀行就是最典型者。隨著我國金融體制改革的深入，金融機構間的競爭漸趨激烈，金融體系中潛在的風險正逐漸暴露出來，先后發生了多起金融機構被撤銷，或金融機構的信用危機與擠兌等，政府承擔危機成本。據統計，自1998—2014年，全國有300多家金融機構關閉破產，兌付自然人的債務超過1 700億元。在應對銀行風險中，政府城市商業銀行將不良資產用信托打包，與優質資產置換，進而洗掉壞賬，隱患很大。其在政府、央行出面擔保的背后，是所有納稅人與人民幣使用者替銀行承擔損失，造成銀行經營收益與風險負擔脫節，最終損害了存款人的合法權益。

在現代銀行業中，存款人是市場信用的基礎，也是存款保險制度構建中規制的關鍵。縱觀國際金融風險應對，注重存款人權益保護的顯性銀行存款保險制度成為國家社會應對金融風險的主流，“截至2013年底，在其所覆蓋的189個國家中，有112個國家建立了顯性存款保險制度，占比高達59%”[1]。目前，我國有4.3億戶家庭的主要資產是存款，居民儲蓄率居世界之首，截至2014年末，各項存款余額高達116萬億元。現實社會中，存款人的存款“失蹤”案件屢見不鮮，通過司法路徑尋求權益保護成為無奈之舉。但是，由于司法救濟的時間、風險等成本比較大，顯然不是保護儲戶合法權益的理想路徑。因而尋找安全、便捷、高效的存款法律保護機制尤其必要。2015年5月1日施行的《存款保險條例》對存款人來說，應是其權益保護的“及時雨”。

鑒于存款人權益保護的法律價值和意義，我國學者也對存款保險制度中的存款人利益保護問題進行了探討。從理論研究現狀看,徐艷認為，我國現行銀行法律制度均存在有關存款人利益保護的直接規定，但忽視存款的特殊性以及在社會中的特殊地位，金融機構在發生債務履行危機或破產、關閉時難以發揮積保護存款人利益，而且缺乏對金融機構各種金融創新強有力的監管約束，使其經營風險不斷增加、累積、隱瞞，對存款人利益保護不利[2]；王衡等認為，金融危機后，世界各國金融監管機構已逐漸認識到存款者保護制度的重要性，在一定程度上將發揮抑制系統性風險的有益作用[3]，王佳美認為，建立存款保險制度是妥善保護公民財產權利的必然要求，也是銀行法律制度應有之義[4]；張守川等認為，建立存款保險制度，有利于更好地保護存款人權益，維護金融市場和公眾對我國銀行體系的信心[5]。可見，目前學者對存款保險制度理論研究多是從整體制度視角研究或介紹國外的相關制度及評述，缺乏對制度中具體問題的深入研討，難免出現研究的泛化。對于存款人權益保護問題，尤其缺乏專題性的研究，筆者認為尚需對存款保險制度進行深入研究。

一、關于存款保險制度以存款人權益保護為中心的問題

(一)存款保險法律關系客體的中心為存款人利益的保護

在金融法律關系中，存款人與銀行之間基于存款的法律事實形成了債權債務法律關系，這形成了存款人要求銀行還本和付息的請求權基礎。存款人的請求權除了債權債務法律關系外，還需要銀行的正常履約能力，包括資金、負債、經營正常、給付等。在銀行出現撤銷、破產、給付不能、資不抵債等法律風險時，存款人的請求權顯然受到限制，甚至出現行使不能的困境。在這種情況下，存款人會擔心銀行資不抵債，進而在恐慌心理驅使下擠兌，會導致銀行經營加速惡化[6]。在銀行出現破產時，存款人的存款只是取得債權，而非具有物權性質的取回權，在具體破產財產分配上，存款人的債權雖然有優先清償效力，但如學者所言，優先權“僅是在破產財產中的優先，存款人的債權清償劣后于享有擔保物權擔保的債權”[7]。而在存款保險法律關系中，行為指向的對象顯然是存款人承擔的金融風險，主要是存款人要求銀行還本和付息的請求權。這種請求權在銀行自身無力滿足存款人的請求權的情況下，國家需要積極干預，對存款人進行傾斜性的法律保護。通過涉及社會化風險分擔機制減少銀行承擔還本付息的風險，也減少存款人的風險，其核心是保護存款人的權益。

(二)存款保險制度的立法目標以存款人權益保護為首位

從理論上看，存款保險法律制度是基于金融市場的良性發展而構建的。在立法目標當中，存款保險立法考慮的目標主要有保護存款人權益、避免銀行經營風險、維護金融市場秩序等。但是，由于在金融市場中，存款者既是銀行資金的主要提供者和存款的消費者，也是金融市場的基礎。因而在防控金融風險中，首要考慮的問題是存款人的權益保護。在法律構建中，建立存款者保護制度存在合理性依據，存款者保護的直接依據是保護消費者[8]。在市場競爭中，由于金融信息不對稱，存款人難以準確做出理性的經濟行為，會在金融風險中處于相對弱勢地位，在此情況下需要政府積極干預，通過法律制度進行保護。現代社會追求以分配正義為核心，存款保險制度為存款人提供了傾斜性法律保護。可以說，基于經濟、社會和法律的考慮，立法將首要目標定位于存款人的權益保護是存款保險法律制度設計的重要環節，是經濟社會現實的理性考量，也是存款保險制度的邏輯必然。

(三)存款保險制度以存款人利益保護為核心

在理論上不少人認為存款保險制度構建的理論基礎主要包括公共產品理論、銀行擠兌理論、銀行危機傳染性理論。筆者認為，構建存款保險制度的理論基礎是存款人利益中心主義。

首先，存款保險制度以存款保險為核心，是以保險的形式對銀行業的風險加以防范、分散和控制，主要是保護公眾的利益和金融市場的穩定，因而其不同于以保護私人利益為核心的商業保險。從本質屬性上看，存款保險制度是以國家的信譽為基礎的公共服務，也是維護存款人權益的公共對策，歸根到底是以保證責任作為核心的。這具體表現為：一是存款保險不是通過意思自治設立，不能由私人或私法組織實施，而只能由政府提供或通過政府支持而存在；二是存款保險不是為了具體的個人私法權益，主要是為了保護抽象意義上的小額存款人的利益，而且是以非盈利為目的；三是存款保險機構承保的是銀行破產風險，這種風險的發生不確定，無規律性，承擔的責任需要強勢的組織，而政府才是合適的主體。

其次，存款保險制度自身的特點是圍繞存款人的權益保護而展開。一是存款保險具有強制性、明顯的政府保證性以及非競爭性，是通過政府干預的路徑保護存款人的權益，以制度的權威限制意思自治，目的是保護弱勢的存款人利益；二是存款保險基于社會整體利益的背景，從維護眾多的存款人的利益考量，通過公益性的基金管理模式進行保護，因而具有非營利性目的，主要是一種事后補救性監管措施。三是存款保險的保險標的是特定的吸儲金融機構的存款，其保險范圍系破產險，均具有特殊性，主要是保障存款人向銀行要求還本付息的財產，通過財產給付應對存款人的金融風險。

最后，存款保險制度的主要功能是通過保險賠付的方式保護存款人權益。從具體構建上看，一是樹立存款人對銀行的信心，減少擠兌行為，以避免與化解金融業危機，從根本上維護存款人的權益，從而減少系統性風險發生。二是存款保險制度覆蓋大部分弱勢的存款人，通過強制性保險賠付的預期而穩定大多數存款人對銀行的信心，減少恐慌性的行為，從而較好地穩定銀行經營。三是存款保險制度通過處理與救助，建立正式的法律解決機制，塑造理性的銀行和理性的存款人，減少非法律理性的風險發生。雖然它仍存在著一定不足，主要體現為會誘發道德風險，誘使存款人忽視金融機構的經營狀況和風險并導致監管機關過分依賴存款保險制度而放松其監管職責，可能成為風險的催化劑。

二、關于存款保險制度圍繞存款人權益保護而展開構建的問題

(一)顯性存款保險制度將存款人的利益權益化

在理論上看，隱性存款保險制度注重國家信用的發揮，將存款人的權利屬性淡化，不利于存款人的權益保護。一是隱性存款保險制度加劇了存款人的逆向選擇與金融機構的道德風險，使銀行與存款人產生了一種不合理的安全感，同時造成我國銀行業不良貸款增量居高不下，損害了存款人權益保護的基礎。二是隱性存款保險制度缺乏明確的法律依據，對問題銀行的處置太過隨意，存在選擇性、臨時性、模糊性與任意性，加大了銀行破產與金融危機管控的處置成本。三是隱性存款保險制度不符合市場經濟規律，對存款人利益保護的動力不大，從根本上難以確立公眾對金融體系的信心。

顯性存款保險制度注重銀行信用和保險制度的有機結合，通過權利制約權利的路徑將存款人利益權益化，為存款人權益保護提供法律支撐。其基本內涵“是通過法律的形式設立專門的存款保險機構，規定吸收存款的金融機構強制或自愿按照存款的一定比例向存款保險機構繳納保險費，在不能按期清償存款時對存款人進行賠付的制度”[9]。顯性存款保險制度的優越性是很明顯的。一是對金融機構經營現狀與存款人心理預期提供保障，維護金融安全與社會穩定，避免大規模震蕩，如擠兌發生與危機擴散等，降低個別金融機構倒閉的社會成本。存款保險基金的建立，為存款人利益法律保護提供財產基礎，進而保障存款人向銀行還本付息的請求權。二是改變存款人利益保護的政策規制路徑，將存款人的利益權利化，并強化銀行的法律義務和監管機關的法定職責，進行銀行監管的法治化。三是保護存款人尤其是小額存款人利益的需要，其法定性與可預見性可提升市場與公眾的信心。四是國家干預的工具，賦予存款保險穩定性、強制性與規范性，并為經濟波動與金融機構的內在不穩定性的防范與規制提供制度保障。可以說，顯性存款保險制度的強制性和透明性為存款人的利益保護提供合理的預期，也成為構建金融風險防控的法律機制。

(二)我國存款保險制度立法探索側重存款人權益保護

我國存款保險制度圍繞保護存款人權益而展開立法探索。1993年，《國務院關于金融體制改革的決定》為適應社會主義市場經濟和商業銀行改革的需要，提出存款保險制度目標，主要是設立存款保險基金，保障社會公眾利益。這當中的社會公眾利益基本是指存款人的權益。1997年全國金融工作會議后，央行開始進行存款保險制度的立法探索，考慮通過保護存款利益而穩定金融市場。2006年，央行在《中國金融穩定報告》中針對金融風險問題，依然以存款保險制度作為應對的主要工具。2013年3月，國務院第一次全體會議明確要求“加快建立存款保險制度”，10月，央行通過《中國金融穩定報告》指出存款保險制度的必要性和可行性，尤其指出存款人利益保護的法律規制問題。2015年3月31日，《存款保險條例》經國務院審議通過，第1條開宗明義規定“依法保護存款人的合法權益”，將其作為立法的首要目標。在存款人利益與銀行業經營存在風險共擔，存款保險制度也會考慮銀行業的利益，因為“實現銀行業等金融機構市場的穩定和安全是存款保險制度在保護存款人利益的直接目的之外更深層次的制度追求”[10]。

(三)我國存款保險法律制度突出存款人權益保護的特色

學者通過對《存款保險條例》研讀分析，認為其主要是突出存款人利益保護。其中，有學者將其概括為四個方面：限額賠償，最高50萬元；強制投保，覆蓋全部存款機構；差別費率，降低存款機構道德風險；覆蓋面廣，50萬賠付額度可以覆蓋99.63%存款人的全部存款。在筆者看來，《存款保險條例》及其制度的特點有幾方面：一是限定僅對每家金融機構的每位客戶的一個賬戶進行保險，予以存款人風險的保險路徑保護；二是采取屬地主義對本外幣存款同時提供保險，擴大存款人的主權國保護，體現國家保護的理念；三是我國采取中間方案，即先成立存款保險基金，參與金融監管協調機制框架，并采取了國際通行的風險最小化的保險模式，以法律制度將存款人的風險減至最低程度；四是保險費率低，其充分運用市場機制，保障市場活力，擴大存款人權益保護面。

三、關于我國存款保險制度對存款人權益保護不足的問題

從法律角度看，我國現行存款保險制度對存款人的權益保護還是存在不足，尚有改進之處。

(一)存款保險基金規定不足

從理論上看，存款保險基金是保障存款人利益保護的財產責任基礎，也是存款保險制度的核心。在法律制度的構建上，應保障保險基金來源穩定、監管嚴格、使用安全、增值保值等內容。《存款保險條例》第6條明確規定了存款保險基金的構成，具體包括保費、清算分配財產、存款保險基金運行收益、其他合法收入。這規定了事前籌資的方式，但是對于事后籌資與應急資金安排，《存款保險條例》似未作出規定。《存款保險條例》對資本金的來源未作出明確規定，造成在實際操作中如何征繳、是否處罰、是否強制繳納等未作規定。第21條投保機構不按時足額繳納保險費規定過于疲軟，只是規定責令改正和記錄保費調整，但是缺乏罰款和強制處理等剛性手段，可能會為繳費的“老賴”提供可乘之機。

(二)監管合作機制不利保護存款人權益

對銀行業監管的認識偏差在存款保險制度中也有所體現，如學者認為央行“在履行監管職能時，有時不得不對被監管者提供支持，甚至將被監管機構的利益置于公共利益之上”[11]。《存款保險條例》在多個條款中對保險人的職責做出了全面的規定：如第7條第1款規定了存款保險基金管理機構應履行的基本職責；第13條第1款規定了該機構行使核查職能的情形；第14條規定了該機構的信息共享機制；第15條規定了該機構的風險警示職能，等等。由此可見，我國存款保險制度大體上采用了國際通行的“風險最小化”的職能模式，這符合存款保險機構職能的發展趨勢。但令人遺憾的是，《存款保險條例》并未對存款保險機構與央行、銀監會職責的劃分及三者的監管合作等重要內容加以明確規定，留下了立法空白，這或許是各部門權力博弈的結果。在權力博弈和權利保護中，應優先考慮權利保護，才能通過存款保險制度塑造金融市場信心，化解金融風險。

(三)投保人范圍不利于保護存款人利益

在我國《存款保險條例》制定過程中，關于投保人爭議的焦點主要集中在我國四大國有商業銀行、我國銀行在境外的分支機構、農村信用社以及非銀行金融機構、外資銀行與外國銀行分支機構是否在投保范圍內。現行存款保險制度中，我國的商業銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構應當參加存款保險；除另有安排外，投保人在中國大陸境外設立的分支機構、外國銀行在中國大陸境內設立的分支機構目前不屬于明文規定的適格投保主體，因而不能投保我國的存款保險。對于非銀行金融機構，因目前法無明文規定，則應當被排除在投保人范圍之外。由此可見，我國采用的是比利時等國的立法例，而非通行的屬地主義原則，將外國銀行在中國大陸境內設立的分支機構與附屬機構排除在投保機構范圍之外。這實際上會減少了金融保險面，也不利于整個金融市場風險的控制和化解。

(四)保險費率設計不利于存款人權益保護

保費設計不夠合理，不利于保險基金的征繳，進而影響存款保險給付。《存款保險條例》對保險費率的規定主要體現在第9條與第10條第1款規定，存款保險費率由基準費率與風險差別費率兩部分組成，故我國實行的是浮動費率制，又稱為雙費率制，而未采用簡單差別費率制。費率標準將由存款保險基金管理機構綜合參考諸多指標，如資本充足率、流動性、資產質量以及機構的經營能力與管理水平等經營管理狀況與風險狀況，避免增加過多成本，從而進一步降低金融機構成本。但《存款保險條例》仍未明確市場所關注的具體保險費率，目前仍無法詳細測算其對銀行的影響。

四、關于我國現行存款保險制度完善的問題

從制度邏輯上看，保護存款人權益是存款保險制度的首要目標，需要立法者在制度的構建中予以貫徹和體現，并且所制定的具體規則要具有操作性。筆者認為現行《存款保險條例》可以從以下幾個方面完善，切實保護存款人合法權益。

(一)確立存款人權益保護中心的理念

從各國立法實踐和經驗看，將存款人權益保護列入中心地位，而不是考慮監管機構的權力配置和銀行利益的保護。存款保險制度的主體本身就是存款風險的化解，因而監管機構的權力配置和銀行利益限制及其義務的設置，都應讓位于存款人利益保護，應將監管機構設置和權力配置服務于存款人的利益。而且銀行機構的繳費義務、責任等不應流于形式，應是為存款人利益保護考量而設置。

(二)建立特別處置制度

特別處置制度是英國于2009 年處置 Dunfermline 房屋互助協會危機中運用而創新的制度，目前成為英國存款保護制度的重要組成部分。在銀行法修改中，英國在2009年、2010年分別對《銀行法》和《金融服務法》進行修改的過程中，將房屋互助協會危機特別處置經驗導入法律制度中，使之成為應對存款風險的新工具。從制度理念看，英國的特別處置制度是基于預防重于補救的法律理念，側重于在銀行破產前即采取處置措施，力求通過事前介入而及早保護儲戶存款。特別處置措施的對象是銀行、房屋互助協會或信用聯盟，而其支付應視為金融服務補償計劃為金融風險化解的既要成本。這種制度對于及早化解銀行的風險和保護存款人利益作用重大，值得借鑒。

(三)通過行政解釋路徑補充和完善制度漏洞

通過行政解釋修補《存款保險條例》漏洞。一是明確存款保險基金管理機構獨立于央行、銀監會而存在，從而更好地發揮其職能，保證其獨立地位。二是對于存款保險基金的事后籌資與應急資金安排應加以明確規定。應對存款保險機構與央行、銀監會職責的劃分及三者的監管合作等重要內容加以明確規定，以免出現監管疏漏、推諉或掣肘等情形，以完善金融安全網。四是我國應采用國際通行的屬地主義原則，將外國銀行在中國大陸境內設立的分支機構與附屬機構納入存款保險的范圍，避免出現監管真空地帶，以與國際接軌，同時可將某些吸收存款的非銀行金融機構(如信托投資公司等)適時納入存款保險的范圍。五是應明確具體保險費率，包括基準費率與風險差別費率以及計費基數，以彌補立法空白。基準費率不宜過高，應以國際平均存款保險費率標準即0.05%為參照，注意及時調整保險費率，以實現市場對資源的有效配置。六是可根據多項指標，如人均GDP等適時調整保險最高限額，減小過度保險帶來的弊端，實現有效保護小存款人、防止系統性擠兌與減少道德風險發生間的平衡。

五、結語

存款保險制度對存款人權益保護程度是存款保險制度設計合理的關鍵，引起各國金融改革與創新的重視，英國應對2008年金融危機重要路徑之一就是強化存款人權益保護。側重存款人權益保護是推進金融監管法制化與深化金融體制改革成功的客觀需要，也是推動利率市場化改革、營造公平競爭的金融市場環境的必然選擇。可以說，順應新常態下的經濟形勢，構筑有中國特色的金融安全網，注重保護存款人利益保護應是理性的路徑。

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[8]Ronald MacDonald. Deposit Insurance Handbook in Central Banking[M]. Bank of England, 1996:8．

[9]劉士余.存款保險制度研究[M].北京:中國金融出版社,2006:6.

[10]張學強.銀行業金融機構市場退出法律制度研究[M].北京:法律出版社,2014:210.

[11]徐孟洲.金融監管法研究[M].北京:中國法制出版社,2008:184.

〔責任編輯：馮勝利〕

2015-06-19

曹陽(1987-)，男，河北平泉人，碩士研究生，廣西現代法學研究院副院長，從事經濟法學研究。

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1000-8284(2016)08-0125-05