中國縣域農業現代化的多維路徑

佟光霽，孫　綱

(東北林業大學 經濟管理學院， 哈爾濱 150040)

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經濟學研究

中國縣域農業現代化的多維路徑

佟光霽，孫綱

(東北林業大學 經濟管理學院， 哈爾濱 150040)

[摘要]近三年的中央一號文件連續聚焦農業現代化，凸顯了加快農業現代化發展的迫切性。農業現代化是多主體參與的、復雜的、系統的過程，過分依賴經典路徑很可能導致內生性路徑被忽略，僅聚焦單一路徑也會造成農業現代化發展的不平衡。以中國農業發展中影響最大的縣域農業為樣本，從農業科技創新與投入、新型職業農民培育、組織管理職能完善、財政支持與金融服務體系構建、土地流轉模式與制度創新五個維度對農業現代化進行多維路徑研究，并提出路徑統合的建議。

[關鍵詞]農業現代化；多維路徑；縣域

自2014年起，連續三年的中央一號文件均聚焦農業現代化，彰顯了新常態下國家加快農業現代化發展的決心。文件強調了“農業主體論”，明確以農民為主體，以農民福祉為一切工作的落腳點，將第一、二、三產業融合發展作為農民增收的重要支撐，而這一切都要以農業現代化的發展為前提。由于歷史和現實的諸多原因，“農業還是現代化建設的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板”[1]。縣域是中國國民經濟的基本單元，縣域經濟多以農業和農村經濟為主體。長期以來，中國的縣域為農業與農村發展做出了巨大貢獻，每年大約貢獻全國糧食總產的94%和農業總產值的93%，是中國農業發展的基礎。中國縣域農業如果實現了現代化，中國農業也就實現了現代化。

早在20世紀80年代，國外學者就開始總結各國農業現代化發展的路徑及模式[2]，國內學者也認為中國農業現代化既不能走人少地多的機械化道路，也不能走人多地少的技術化道路[3]，應該依據我國實際，走具有中國特色的農業現代化道路[4]。國內外學者從技術引進路徑[5]、人力資本積累路徑[6]、職業農民發展路徑[7]、農民合作社和農業公司推進路徑[8]、制度改革路徑[9]、金融支持路徑[10]等多個具體路徑進行了研究。當然，也有學者更加關注農業現代化內涵，認為農業現代化發展的正確路徑是實現農業的環境保護與可持續發展[11]，這一觀點也得到了我國學者鄭遠紅[12]的認同。雖然近年來農業現代化路徑的動態化與系統性逐漸被部分學者關注[13]，但學者們對于路徑選擇仍多局限于個人研究領域，僅就制度、技術、工業、金融等單一視角入手進行分析。而農業現代化是多種因素相互作用的結果，是一個復雜的、多維度的發展過程，必須考慮多種因素的相互促進與彌補。

雖然縣域間農業現代化發展水平各異，推進農業現代化的具體路徑各有側重，但對于縣域農業現代化而言，仍有一定的共性路徑可尋。本文以中國農業發展中影響最大的縣域農業為樣本，針對縣域農業發展的特點，結合現實發展，從農業科技創新與投入、新型職業農民培育、組織管理職能完善、財政支持與金融服務體系構建、土地流轉模式與制度創新五個維度，探討了中國縣域農業現代化的多維度路徑的選擇與整合，以期為中國縣域農業現代化的發展提供參考。

一、路徑之一——農業科技創新與投入

農業科技創新與投入是縣域農業現代化發展的根本動力。

1.明確農業科技創新的重點。一是推廣農業生物技術。以生物技術改良農業品種，改善農作物的生長環境與條件，提高單產水平。二是推廣節水灌溉技術。繼續以耗水量巨大、節水潛力最大的水田灌溉為突破口，推廣節水灌溉技術，實現增產、抗病、省工、省肥的生產效果。三是發展精準農業。在墾區精準農業輻射下，引進和試驗精準農業技術與裝備，逐步推進精準農業。四是推廣良種創新技術。構建集良種的引進、培育與推廣為一體的產業化體系，在起點上實現農業科技的創新與投入。五是創新農機裝備技術。進一步增強現代農機合作社服務能力，不斷加強現代合作社的規范建設，從技術創新層面不斷探索農業全程機械化生產模式。

2.加快農業科技的自主創新。一是搭建集研發、推廣與產業化為一體的自主創新平臺。充分整合農業高校、科研機構、政府與企業等多元化主體，實現技術、人、財、物的有效組合。二是實現技術引進到創新的路徑優化。通過對引進農業技術的消化與吸收，實現農業技術的自主化，并在此基礎上實現技術創新，充分提升農業技術的再創新效率。三是實現縣域農業科技協作創新格局。通過農業科技資源充分、有效的整合與共享，在縣域間開展綜合研究與協同攻關，促進農業科技資源的綜合集成。四是培育急需的農業科技創新成果。著力加強農業基礎研究和技術研究，有針對性地培育縣域農業發展所急需的、具有應用價值的農業科技成果。

3.加強農業科技教育與研究。一是培育基礎農業科技人員。以農村科技示范戶、專業農民為重點培育對象，開展各類農業科技知識與技能培訓班，鼓勵和組織科技專家下鄉開展科技咨詢，切實提升農業一線人員的科學技術能力。二是加強農業科技創新團隊建設。依托高等院校與科研院所的強勢學科，形成學科帶頭人、專業技能人員和教輔人員有機組合的多元化科研團隊。三是加強高等院校、科研機構與縣域農業有效銜接。以縣域農業現實科技問題為項目立題點，開展科學研究，切實提升科研的現實意義與解決實際問題的實踐價值。四是加強高等院校、科研機構間的協同創新。充分加強校際溝通與技術資源互補，通過協同創新全面突破縣域農業現代化發展的技術瓶頸。

4.完善基層農業技術推廣服務。一是形成多元化的農業技術推廣體系。在縣級政府引導下，高等院校、科研院所、涉農企業和農業合作組織共同參與，實現農業科技的產學研一條龍，同時依托信息技術，構建多元化主體的農業技術共享平臺。二是解決農業技術推廣的“最后一公里”問題。構建農業科技人員直接到田間指導的科技推廣新機制，在田間地頭手把手地直接向農戶傳授農業技術，選取農戶中素質較高的勞動力著力培養成為農村科技專家。三是充分借助信息化等推廣手段。依托通信設備、電腦及網絡等信息技術，構建信息化服務與推廣體系，及時、有效地提供政策、市場和技術等方面信息。四是完善基層農業技術推廣政策法規。將縣級農業技術推廣服務納入法制化軌道上，加強農業技術推廣的保護力度，建立健全的農業技術推廣配套政策。

5.健全農業科技創新管理體制。一是形成一套涵蓋農業教育科研、農業技術創新與農業技術推廣的激勵驅動機制。二是優化農業科技創新力量布局。將更多農業科技創新力量引入縣級城市中，建立農業科研院所與縣鎮農業技術推廣機構整合試點。三是深化農業科研院所改革。加快建立“職責明確、評價科學、開放有序、管理規范”的現代農業科研院所制度，擴大院所自主權，優化農業科研人員的績效考核機制。四是設立農業科技創新基金。給予農業創新成果卓著的科研團隊和農業科技推廣效果明顯的推廣人員一定獎勵，調動科研與推廣的積極性。五是完善農業科技成果評價體制。實行農業科技前沿技術的同行評審，注重農業科技創新的質量與現實效果，著重將成果對農業現代化發展與農村經濟社會水平的影響納入評價體系中。

二、路徑之二——新型職業農民培育

新型職業農民是縣域農業現代化發展的有效主體。

1.提升農民參與職業培訓意愿。一是在農民被動參與職業農民培訓階段，要重點分析農民需求，盡可能地讓農民參與到農業培訓中，培訓內容能夠符合農民的需求。二是在農民逐步接受職業農民培訓階段，要充分結合農民的實際需求開展，使農民開始由被動逐步轉向主動，主動反映自身的需求與問題。三是在農民主動參與職業農民培訓階段，通過參與，越來越多的職業農民具有了參與決策的能力，這部分新型職業農民在實現自我發展的同時，將帶動和吸引更多農民進入職業農民培育的隊伍中。

2.培育專業化的新型職業農民。一是培育具有縣域特色的新型職業農民。在對農民進行職業培訓時，基于縣域農業生產條件優勢差異，充分考慮農業知識與農業技術的適用性。二是培育多層次的新型職業農民。農民的文化程度差異較大，對其進行的知識傳輸和技能培訓應符合個人特質與文化背景。三是培育不同職業特征的新型職業農民。職業農民從職業特征角度劃分有生產型、管理型和技術型職業農民，通常管理型職業農民相對短缺，應有針對地培育，并形成職業農民的發展階梯。

3.提高職業農民的組織化程度。一是以市場為導向進行新型職業農民培育。突破農民的小農意識，提高農民的競爭意識和經營思想，形成集農產品生產、加工、銷售為一體的市場化體系。二是加強職業農民之間的聯系與合作。加強職業農民之間的聯系與合作，形成完整的農產品產業鏈經營體系，獲取更多利益，提高農業產業化水平。三是以農業合作組織為載體。依托農業合作組織，使農民相互間更易實現資源和信息共享，以載體形式將職業農民集中起來，更方便進行職業技能教育與培訓。

4.構建新型職業農民認定標準。一是以生產經營規模認定新型職業農民。以縣域主導產業為基準，通過城鎮居民人均可支配收入和成本收益調查，明確主導產業標準生產規模，以此確定職業農民的培訓規模與批次，認定該主導產業的職業農民。二是分層級的新型職業農民認定標準。針對不同農民的年齡、素質、經營規模與效益進行新型職業農民大體分類，對職業農民制定不同層級的認定標準，形成初級、中級和高級的新型職業農民認定標準。三是分類型的新型職業農民認定標準。依據生產型、管理型和技能型等不同類型職業農民的內涵，從基本素質、能力要求和創業績效等方面構建認定標準和評價體系，通過指標的主觀和客觀賦權，對新型職業農民綜合能力進行認定。

5.完善職業農民教育培訓支持體系。一是建立職業農民教育與培訓的保障制度，并完善投入保障機制。二是豐富與完善職業農民培訓內容與方式。借助農業院校、科研院所和鄉村田地等多層級平臺，采用課堂教學、專業講座和田間指導等多種教育與培訓模式，按基層農業知識、農業技能技術和綜合管理能力進行分層次分步驟的農業教育與培訓。三是引導社會力量等多元化主體參與到職業農民教育培訓體系中。縣級政府在盡責辦好公辦職業培訓機構的基礎上，吸納社會組織參與到教育與培訓過程中，形成多層級的教育與培訓支持體系。

三、路徑之三——組織管理職能完善

組織管理體系完善是縣域農業現代化發展的基本保障。

1.增強縣級政府服務職能。一是發揮政府公共服務職能。農業基礎設施如供水、防洪和環保等都屬于公共服務職能，鄉村通訊、道路維修、氣象預報等方面服務也均依賴于政府服務職能。二是發揮政府宏觀調控職能。充分發揮縣級政府宏觀調控作用，保證農戶農業信息的暢通，適當調控農業布局與生產。三是發揮政府市場監管職能。以市場需求正確引導農業生產，提高農業生產質量與效率，并采用行政和法律手段規范市場運行。四是適當履行替代職能。單靠市場機制引導縣域農業現代化發展難以形成持續效果，必要時需要縣級政府行使部分配置資源的職能。

2.賦予縣級政府適當權力。一是財權與事權的合理劃分。針對不同縣域農業發展規劃制定合理的財權和事權分配機制。二是給予縣級政府足夠自主權。保證縣級政府有足夠能力調控地方農業現代化發展中面臨的一系列問題。三是構建縣級財政責任機制。對縣域農業財政應進行合理分配，充分保障資金的合理使用，使財政與職責相適宜。四是保證上級政令暢通。充分發揮縣級政府的成本與信息優勢，保證省級政府的政令暢通，強化省級政府的農業政策有效性。

3.實現規則法治化。一是農業部門職責法治化。通過職責法治化，可以使農業管理部門的職責明晰，避免過多干預農民農業生產。二是農業部門權力法治化。以法治化視角擔負政治責任、行政責任和道德責任，全面和正確地發揮其權力并履行相應的職責。三是農業部門程序法治化。通過程序法治化規范履行行政職責的步驟和方法，在充分發揮政府和農業管理部門權力的同時，避免權力濫用。四是農業部門決策法治化。政府與農業部門的決策透明化是服務型政府的客觀要求，保證信息的公正、公開，農業部門有義務將農業信息與政策公開，確保農民準確和及時地了解農業信息。

4.構建大農業管理部門。一是加快政府職能轉型。大農業管理部門充分體現服務型政府的職能，減少對農業生產和市場的干預，將工作重心更多地放在宏觀調控和農業建設上。二是構建大農業管理部門行政文化。明確職能定位，加強服務意識，避免行政管理部門中心論問題，強調政府與公民的平等地位，避免權利與義務的失衡。三是適當補償利益。消除大農業管理部門構建阻力，適當給予利益受損者合理的利益補償。四是構建內部協調機制。構建部門間的溝通渠道，采用上下溝通的方式，保證信息由上至下地有效落實，由下至上的反饋機制也可以保證決策的科學性。五是完善監督機制。大農業管理部門的構建使機構權力上升了一個層次，監督就成了保證大農業管理部門合理履行職責的關鍵。

5.農業合作組織構建。一是綜合內外驅動因素。通過調動農民意愿發展農業合作組織，根據內在與外在的驅動力合理規范農業合作組織的結構，保證其合理與健康的運行。二是規范農民與組織的權責。充分明晰和規范農民與農業合作組織之間的權利、義務與職責，提高農民的參與度與忠誠度，盡量降低經營過程中的參與門檻。三是培育高素質管理人才。通過培育高素質人才，使其帶動農業合作組織制定正確發展目標，提高農業合作組織的競爭力，充分發揮農業合作組織在市場中的協調作用。四是政府的合理介入。通過政府資金補助和政策支持，增強農戶對農業合作組織的信任，提升農業合作組織在市場中的地位，有效提升農業合作組織的管理與協調能力，促進農業合作經濟組織的合理發展。

四、路徑之四——財政支持與金融服務體系構建

完善的財政支持與金融服務體系是縣域農業現代化發展的重要支撐。

1.構建財政支農資金運行機制。一是構建財政支農資金管理框架。縣級政府通過整合財政支農資金、構建整合平臺以及推動項目實施建設，構建財政支農資金整合的新框架。二是構建財政支農資金管理機制。建立以縣級政府為主體的財政支農資金管理機制，進行資金的統一規劃、統一管理和統一監督。三是完善財政支農資金整合機制。建立財政支農資金整合決策機制，對資金進行統一規劃與支配，避免財政支農資金的多部門支配與使用以及資金的重復投資。四是構建縣級支農資金分配機制。創新縣級支農資金的分配與使用機制，避免資金被多頭控制的局面。

2.完善財政支農資金管理制度。一是通過預算全程管理財政支農資金。根據農業發展具體情況制定相應預算，對財政支農資金集中清算，根據具體農業項目規劃資金預算，嘗試采用國庫支付機構直接與農戶相連，實現資金的一步到位。二是完善農業項目管理制度。以項目為載體進行資金的分配與使用，全方位管理支農項目的審核與驗收。三是強化支農資金績效考核制度。通過改革支農資金績效考核制度，糾正 “重分配輕管理”的粗放型管理習慣，充分發揮財政、審計等部門的監督職能，加強支農資金的全程審查與監督。

3.推進農村金融服務機構發展。一是落實政策性保險財政補貼。充分落實國家扶持“三農”的政策性保險財政補貼，加大宣傳力度與實施保障，將每項工作做細，真正將惠農政策惠及農戶。二是大力推動農村金融服務網點建設。構建縣支行、綜合服務站、村組服務站三級農村金融服務體系，實現農村金融服務網點的全覆蓋。三是搭建農村保險服務平臺。使農戶不出鄉鎮就可以方便、快捷投保，并享受到優質、快速的理賠服務。四是充分整合不同金融機構，形成合力，實現多層次、多元化的農村金融服務機構融合發展。

4.創新金融機構服務方式。一是加強農村金融基礎設施建設。采取縣級政府主導、上級政府推動、多主體配合與參與的方式，開展農村信用工程建設，構建現代化支付系統。二是培育農民金融風險意識。以縣級政府為主體，推進信用鄉村與信用農民評價，通過建設信用村鎮，普及金融服務知識，大力培育農民信用意識，提升農民金融風險意識。三是豐富支付結算渠道。通過支付結算渠道的豐富與擴展，充分滿足農民的取現與消費需求，不斷探索流動銀行等金融服務模式，實現支付結算渠道的全覆蓋。四是實現農村人民幣流通穩定。充分保證鄉村貨幣供給的穩定，保證各種幣額配置合理。

5.創新農村信貸產品。一是拓寬抵押擔保空間。完善小額信貸業務，使業務處理更加快捷與方便，拓寬抵押擔保的空間與路徑，凡符合法律規定、產權明晰的動產與不動產均可進行貸款擔保。二是構建涉農貸款風險分擔機制。督促轄內機構進一步完善風險分擔機制，深化與保險公司之間的合作，通過政府與合作社牽頭，與保險公司展開洽談與簽約。三是實現農民專業合作社金融服務層次化。根據農民專業合作社的發展階段差異，從授信方式、支持額度、服務價格、辦理時限等方面提供差異性的金融服務。四是認真做好涉農信貸品種創新和投放。完善涉農貸款種類，保證滿足農村金融發展多樣化的需求，將農戶、農村小企業作為信貸優先支持的重點對象。

五、路徑之五——土地流轉模式與制度創新

土地流轉模式與制度創新是縣域農業現代化發展的內在要求。

1.發展多主體融合的土地流轉模式。一是以專業大戶和家庭農場為主體進行土地流轉。通過發展種糧大戶不斷擴大種植面積，形成適度規模經營，對周邊與連片土地進行流轉與集中，以機械化生產與現代種植技術實現家庭農場的規模化經營。二是以合作社、公司和農戶結合為經濟共同體進行土地流轉。以合作社為土地流轉主體集中農戶土地，公司負責農業的技術、信息以及生產服務管理，農戶仍進行分散的農業生產，生產標準與行為由公司做主，公司與農戶簽訂購銷合同，在合作社基礎上以規模化經營與分散性生產提高土地的利用效率。三是以農業企業為主體進行土地流轉。以企業為主體將土地集中起來，與農戶簽訂土地租賃合同，以契約化集中土地資源，雇傭農村勞動力為企業職工進行農業生產，實現農業企業化經營。

2.推動土地流轉合作社發展。一是正確認識土地流轉合作社。采取多種大膽、創新的思路發展土地流轉合作社，通過宣傳讓農戶了解土地流轉合作社的職能與作用，使農戶相信土地流轉合作社可以安全與穩定地實現土地流轉。二是多部門配合推進土地流轉合作社。土地流轉合作社既要具備土地合作社的職能，又要將市場經濟發展理念融入現代管理中，其發展需要多部門的合力推動。三是完善土地流轉合作社運行章程。充分尊重并接受農民建議，修改并完善土地流轉合作社運行章程，規范合作社的經營范圍、權利、義務及職能定位等各項規章制度，形成統一、完善的土地流轉業務流程。

3.土地信托政策與制度支持。一是修訂與完善相關政策法規。對土地信托的設立、運作、確定依據、稅費制度及補償等實施細則進行明確規定，促進土地信托發展，保障各方主體的利益。二是完善土地信托登記制度。將登記作為土地流轉成立的法定要件，縣級政府統一土地流轉登記機關與登記制度，保障土地信托流轉當事人的合法權益。三是以優惠政策扶持市場主體發展。以土地信托機構為載體進行土地流轉，政府扶持農戶、企業、中介等多主體通過土地信托順利實現土地流轉，保障各主體權益。四是完善土地信托市場競爭機制。通過降低農村土地信托公司的準入門檻，引入土地信托市場競爭機制，提高土地信托公司的服務水平。五是建立監督管理機制。對土地信托流程進行監督，鞏固土地流轉的集體所有制，避免土地流轉后的非農化。

4.發展“互聯網+”的土地流轉模式。第一，探索“線上+線下”O2O融合模式。將傳統土地流轉模式與電商土地流轉模式相結合，依托土地資源網等網絡平臺，打造線上與線下共同推進的土地流轉模式。第二，建立分站運營商模式。創建分站運營商模式使土地流轉經紀人更加規范與專業，不但從線下協助買家處理土地流轉交易，還可以通過互聯網實現買賣雙方的無縫對接。第三，努力打通交易閉環。通過嘗試拓寬第三方支付交易渠道，打通交易閉環，提供開放的應用接口服務，有效提升“互聯網+”的土地流轉模式的盈利與持續發展。

5.完善土地流轉配套政策。第一，完善農村土地承包經營權流轉法律。在現有土地承包經營權管理的法律體系基礎上完善立法內容，避免相互間的沖突，制定專門的《農村土地承包經營權流轉法》有效規制土地流轉行為。第二，加強農村社會保障制度建設。通過建立、健全新型社會養老保險制度和農村居民最低生活保障制度，建立包括社會保險、社會福利等在內的多層次全方位的保障體系，弱化土地的社會福利功能。第三，強化政府對土地流轉的管理職能。加強土地流轉過程的規范化、制度化與流程化，既要注重流轉前與流轉中的備案、登記與管理，還要加強土地流轉后的管理與檢查監督，保證土地流轉合同中權利與義務的有效履行。

六、結論與建議

農業現代化路徑的實現是一個復雜的、系統的過程。單純依賴傳統路徑很可能導致內生性路徑被忽略，僅聚焦于單一路徑也會造成農業現代化發展的不平衡。現實中的農業現代化路徑選擇是內生與外生、多重相關路徑相互作用的過程。就縣域農業現代化的經營主體而言，涉及了專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業等新型農業經營主體；就管理部門而言，涉及了農業部門、財政部門和民政部門等多個職能部門。因此，為保障多維路徑的順利推進，統合多主體與多部門形成合力，協同參與推進縣域農業現代化發展，需要縣級政府的制度支持。故此，提出以下幾點建議：第一，強化縣域物質裝備與技術支撐，構建農業現代化的產業與經營體系，加大農業基礎設施建設投入，發揮農業科技創新驅動作用；第二，加大縣域農業惠農政策力度，完善農業服務體系，全面部署和推進三產融合互動，形成多主體利益聯動機制，延長農業產業鏈；第三，設立縣級農業現代化領導小組，明晰各職能管理部門職能，厘清責任，建立權責一致和上下貫通的管理服務體系；第四，深化縣域農村改革，推進體制機制創新，完善農業保險制度和農村金融服務體系，創新和完善鄉村治理機制，激發農民創新動能。

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〔責任編輯：劉陽〕

[收稿日期]2016-05-10

[基金項目]黑龍江省科技廳計劃課題“同步推進黑龍江省縣域三化問題研究”(GC14D104)

[作者簡介]佟光霽(1963-)，男，遼寧沈陽人，教授，博士研究生導師，博士，從事農業經濟理論與政策研究。

[中圖分類號]F303；F061.5

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)07-0110-06

·農業經濟專題·