新常態下強化公務員負激勵機制面臨的問題與對策研究

屈　貞

(中共長沙市委黨校政治與領導科學教研部，湖南 長沙 410004

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新常態下強化公務員負激勵機制面臨的問題與對策研究

屈貞

(中共長沙市委黨校政治與領導科學教研部，湖南 長沙 410004

摘要：負激勵機制是正激勵機制的有效補充。新常態下，正確認識并靈活運用負激勵的警示、矯正和教育作用對調動公務員干事創業熱情具有重要意義。應從完善薪酬機制、績效考評機制、問責機制入手，來強化公務員的負激勵機制。

關鍵詞：新常態；公務員；負激勵機制

十八大以來，隨著“八項規定”的實行、反“四風”的持續、“零容忍”的高壓反腐、限權問責的推進，出現了黨風政風明顯好轉，人民群眾滿意度攀升的政治新常態。但隨著權力逐步受限，利益空間被擠壓，一些公務員對“新常態”的出現明顯不適應，情緒低落、思想迷惘，動力不足、干事消極，滋生了“為官不易”的思想，出現了“為官不為”的問題。強化“新常態”下公務員負激勵機制，充分調動公務員干事創業熱情迫在眉睫。

一新常態下強化公務員負激勵機制的緊迫性

所謂“‘負激勵’，也叫‘負強化’，是為了保證組織目標的實現，依據相關的法律和規章制度，強制性地對有悖于組織目標的行為進行修正，對行為者進行限制和懲罰，使行為者產生壓力，使這些行為削弱甚至消失，并對其他人產生教育作用的一種管理手段。”[1]在管理中負激勵主要表現為：警告、紀律處分、經濟處罰、降級、降薪、淘汰等。在公務員管理實踐中，由于負激勵不好開展、用之較難，普遍存在著重視正激勵、輕視負激勵，甚至只搞正激勵不搞負激勵的傾向。新常態下，要治理“為官不為”，在重視正激勵的同時必須完善負激勵機制，因為“正激勵和負激勵是相互存在、相互照應、相互補充的，二者缺一不可。”[2]

(一)反貪腐、糾四風常態化的迫切需要

十八大以來，中紀委一再強調，查處發生在群眾身邊的“四風”和腐敗問題必須以猛藥去疴、以壯士斷腕的決心常抓不懈，必須建立“四風”突出問題治理常態化機制來確保公務員隊伍作風建設取得實效并擁有長期保障。公務員作為一個直接面對群眾的特殊群體，身上的“四風”問題不僅損害黨的形象，更嚴重損害黨和人民群眾的血肉聯系。反腐新常態下，針對部分公務員出現的無為心理、僥幸心理，必須要充分發揮負激勵機制的威懾和警示作用，充分發揮出負激勵的“火爐效應”：即“第一，警示性——知燙別碰；第二，公平性——誰碰燙誰；第三，即時性——即碰即燙。”[3]威懾、警示和制止不良行為的延續。當前貴州黔西南的不作為官員“召回”制度、浙江等地的責任清單制度，以及其他各地實施的問責制等負激勵舉措對公務員群體營造出一種壓力效應和危機效應，為新形勢下反貪腐、糾“四風”治理常態化指明方向，提供遵循。

(二)公務員可持續成長與進步的迫切需要

在今年的國務院第三次廉政工作會議上，李克強總理強調，對懶政、庸政、怠政要嚴肅問責，對不敢抓、不敢管、尸位素餐、碌碌無為的干部，堅決采取組織措施，為官不為的典型要公開曝光。在管理實踐中實施負激勵的目的，不僅在于威懾、警示，重在促進其反省，重在矯正。公務員職業的穩定性、流于形式的考核制度使得公務員缺少競爭壓力，缺乏競爭動機，必然引起工作中的消極怠工、庸政怠政。完善負激勵機制，問責懲戒部分“為官不為”公務員，一方面起到殺一儆百、以儆效尤的作用；更重要是通過問責、曝光等辦法給以適度的施壓，讓壓力轉化為動力，力促整個公務員隊伍實現工作態度從被動、被迫轉變為自覺、自愿，從消極轉變為積極，從外在壓力轉變為內在動力，充分認識成長進步與較好履行職責的高關聯度，從而更好地激發出公務員的工作熱情和積極性，促進其可持續的成長和進步。

(三)貫徹落實四個全面戰略部署的迫切需要

新常態下，無論是實現全面建成小康社會的戰略目標，還是推進全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨戰略舉措，都需要依靠我們的各級公務員帶領群眾解放思想、拼搏進取來實現。隨著從嚴治吏的深入，部分公務員出現心理失衡、精神懈怠、不愿作為等現象，降低了行政效能，危及到四個全面戰略部署的貫徹落實。新形勢下，既需要領導者通過激發、鼓勵等正激勵機制調動下屬的積極性、主動性和創造性，也要靈活運用負激勵機制破除正激勵失靈的困境。用負激勵機制破除現行的公務員激勵機制在實踐中暴露出的諸多弊端：個人需求的多元性與組織激勵手段的單一性之間的矛盾，需求的差異性與組織激勵政策的僵化性、非靈活性之間的矛盾，個人需求的時限性(年齡門檻等)與組織激勵實施的滯后性之間的矛盾，從而導致激勵失靈、失效。通過負激勵機制營造壓力與競爭，一定程度上降低了行政成本，為更好地實現四個全面戰略目標提供人才保障和智力支撐。

二新常態下公務員負激勵機制存在的問題

(一)理念存在誤區

一是把激勵等同于正激勵，致使在實踐中，只重視正激勵，輕視負激勵。忽視了激勵包括正激勵和負激勵兩個方面，當正激勵機制出現貶值甚至失靈的時候，更應該發揮好負激勵的補充作用；二是把負激勵等同于懲罰，片面地認為只有懲罰這一種負激勵手段，不注重對負激勵機制的研究探索，不注重負激勵氛圍的營造和思想的推廣，只是在錯誤行為產生的時候，簡單地一罰了之，造成對負激勵觀念的抵觸情緒；三是把負激勵等同于形式，由于負激勵是一把雙刃劍，應用不當可能帶來被管理者心理上的不滿、情緒上的消極，甚至行為上的對抗，造成上下級之間關系緊張，影響隊伍的凝聚力，不如采取老好人的做法，你好我好大家都好。

(二)制度不太完善

在現行公務員制度體系中，雖然從《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》、《黨政領導干部任用工作條例》等法律、制度、規章上出臺了一些有關辦法或意見，但比較空泛粗放，導致各種負激勵制度在實際工作中很少得到強化與兌現。需要進一步完善：一是需要進一步完善相關制度的法律依據，法制的健全是制度完善的首要選擇，唯通過法制的途徑，方能健全最基本的制度基礎，二是需要對已有制度的內容進行細化，對需要進行負激勵的范圍、內容、對象作出具體而詳盡的規定，從制度上來保證負激勵能夠最大程度地發揮對公務員的震懾作用，也徹底地解決公務員懲戒中出現的運動化、人治化特點；三是將制度里模糊的概念和條款內容具體化，通過具體化這一步，使得負激勵的執行變得有章可循。

(三)執行難以到位

制度貴在執行貴在落實。執行工作是確保負激勵落實到位，充分發揮負激勵懲戒和警示作用的重要環節。但在現行公務員制度體系運行中，一是負激勵的工作機制沒有建立起來，到實際問題便感到不知所措，沒有形成負激勵的使用環境，加上諸如礙于情面、不愿意得罪人、懲罰條件不明確，懲罰界限難確定等因素的干擾，使負激勵流于形式。二是負激勵的執行力度不夠和約束力不強，起不到防微杜漸的作用，反而易使公務員產生僥幸心理，使得公務員不把錯誤當回事。

三新常態下強化公務員負激勵機制的對策研究

(一)完善薪酬機制，強化薪酬待遇的負激勵作用

管理干部隊伍，要大棒與蘿卜兼顧。據人民論壇問卷調查中心調查數據顯示，在干事創業動力來源里，“為了讓自己和家人過上更幸福的生活”認同度為66.09%，高達71.84%的受訪黨員干部認為自己的付出高于所從事的工作帶來的回報。現行公務員薪酬制度源于1993年國務院批準的工資改革方案，存在補貼占比過高、與工作績效相脫節等問題。當前，在充分發揮公務員薪酬向基層傾斜的薪酬正激勵機制的同時，也不能忽視發揮薪酬的負激勵作用。一是可以試行靈活的、彈性的寬帶薪酬制，使公務員工資制度逐漸由等級工資制向績效工資制轉變。即將公務員的薪酬分為固定薪酬和風險薪酬(績效薪酬)兩部分。公務員的薪酬中除固定薪酬外，可變動的績效薪酬與公務員工作表現和業績直接掛鉤。打破公務員薪酬分配中嚴重的平均主義“大平臺”現象。通過績效薪酬提高公務員的積極性和主動性，提升工作效率、提供更為優質的公共服務。二是探索公務員“積薪促廉”制度。借鑒國外防止官員腐敗、廉潔從政的“廉政公積金”制度、“高薪養廉”等制度模式，探索符合我國國情的“積薪促廉”制度，類似“住房公積金”，公務員工資中繳存一部分，政府繳存一部分，在公務員退休后返還，一旦公務員在任職期間出現違法違紀現象，則在退休或離開公務員隊伍時按規定扣減乃至取消，從而形成一種長期的負激勵機制。

(二)完善監督機制，強化監督管理的負激勵作用

“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。完善的公務員監督機制，是建設廉潔、高效、勤政、務實的公務員隊伍的重要保證。針對當前公務員管理中存在的監督滯后、監督缺位導致監督的負激勵作用缺失現象，一要加大監督力度。紀檢監察部門、效能管理部門要對于那些“太平官”、“逍遙官”及時“動刀子”、“出重拳”，使“不敢不為”成為新常態；二是強化公眾監督。積極推行政務公開，增強國家政治生活的透明度，消除政府與公眾信息不對稱。同時，疏通公眾監督的便利渠道、實施公眾反映舉報獎勵制度，鼓勵公眾參與、關心和監督行政機關的運行；三要強化媒體輿論監督。充分發揮新聞媒體反映民意、揭露問題和監督政府的積極作用，使其成為“腐敗分子的揭短器”。實現來信、來訪、電話、網絡“四位一體”的舉報網絡，對違法亂紀者、為官不為者及時曝光，從而實現對公務員行為的有效約束；四要監督檢查常態化。通過單位自查、組織集中檢查、隨機抽查、明察暗訪、日常考核、民主評議等多種形式，實現監督檢查的經常化。

(三)完善績效考評機制，強化考核評價的負激勵作用

中央《深化黨的建設制度改革實施方案》提出，要深化干部考核評價制度改革，制定實施改進政績考核等制度規定。完善科學合理的績效考評機制，讓有為者有位、實干者實惠，使“為官不為”者坐不住、混不了，通過績效考核給公務員心理上一種鞭策和督促，形成激勵干部干事創業的良好導向。一要建立科學的績效考核評價標準。打破過去一個模式、一種標準的評價指標體系，實行分類考核，分類評價。通過對不同崗位位進行工作分析，明確其崗位責任和工作目標責任，制定出詳細、有效、操作性強的崗位績效標準，量化工作，使對每個崗位、每名干部的考核具體化、個性化。二要實行績效考評經常化。過去績效考核評價機制通常是定期進行，更多的是按年度進行，績效評價具有嚴重的滯后性，難以適時反映實際工作情況和發揮督促作用，應在考核中引入限時辦結、督查問責等過程管理辦法，實行績效考評經常化管理。三要實行公務員 360 績效評估，即在考評主體中引入外部專家和被服務對象參與考核評定，通過賦予第三方不同的考核權重為公務員營造一個全方位的壓力機制，督促其努力工作。四要客觀運用績效考評結果，要讓辛辛苦考核出來的結果同晉升、薪酬、獎懲、降職、調動等緊密結合起來，真正發揮出績效考核評價的負激勵作用。

(四)完善問責機制，強化問責懲戒的負激勵作用

完善問責機制，使“為官不為”者及時受到相應責罰，是增強公務員責任意識、提高領導水平和工作能力的必然要求。根據人民網上的調查結果顯示，79.7%的網友認為造成一些地方不良作風回潮的主要原因在于缺乏長效監督機制和完善的問責機制。當前在實行公務員問責方面的主要問題是失之于寬、失之于軟。完善問責機制：一要健全問責制度，明確問責的適用范圍、問責的主體、問責的情形方式，完善問責相關程序。二要完善相關配套制度。比如信息公開制度、監督制度、績效考核制度、薪酬制度等，做好與《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》等相關規定的有效銜接。三要增強問責執行的可操作性。具體細化各種問責適用情形的評價標準，做到問責方式合理多樣。四要暢通淘汰渠道，使職務能升能降、身份能官能民、優則進庸則退，建立健全良性的淘汰退出制度。讓“為官不為”者無處藏身、官位不保，形成“為官不為”者“出局”的新常態。

參考文獻：

[1]黃德林，陳懿，沈煒，等.對公務員實施“負激勵”中存在的問題及其對策[J].中國行政管理，2004，(3).

[2]王也剛，劉峰.國家公務員管理中有關負激勵問題的調查與思考[J].繼續教育與人事，2003，(12).

[3]楊蓉.鄉鎮公務員的負激勵機制研究——以太湖縣鄉鎮政府為例[D].合肥：安徽大學碩士學位論文，2012.

(責任編校：簡子)

Problems and Countermeasure of Strengthening Civil Servants’

Negative Incentive Mechanism under the New Normal

QU Zhen

(Department of Political and Leadership Science, Party School of Changsha Municipal Committee of CPC,

Changsha Hunan 410004, China)

Abstract：The negative incentive mechanism is an effective supplement to the positive incentive mechanism. Under the new normal, it is a meaningful thing to recognize and use the warning, rectification and education function of the negative incentive mechanism for mobilizing civil servants’ entrepreneurial zeal.It is necessary to strengthen civil servants’ negative incentive mechanism via improving salary，performance evaluation and accountability mechanisms.

Key Words：the new normal; civil servant; negative incentive； mechanism

作者簡介：屈貞(1982— )，女，湖南張家界人，中共長沙市委黨校政治與領導科學教研部講師。研究方向: 公共管理、領導科學。

收稿日期：2015-11-26

中圖分類號:D630.3

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2016)01-0082-03