21世紀校外教育政策的經濟學分析

21世紀以來，校外教育受到全社會越來越多的關注與重視，利用經濟學的基本原理對我國校外教育政策進行初步分析，認為在校外教育供需關系發生變化時，政府應該加強頂層設計，區別不同校外教育機構提供產品的屬性，規范校外教育發展秩序。把保證教育的公益性和教育公平作為教育政策的基礎性目標，始終堅持校外教育政策為我國全體未成年人服務的政策目標。在政府工具選擇上，政府對于主辦的校外教育機構已經形成了一整套的“政府主辦”的管理和運行模式，但對于民辦的校外培訓機構的監管仍處于“缺位”狀態。

校外教育校外教育政策經濟學分析隨著我國社會主義現代化建設事業的持續推進，校外教育開始受到全社會越來越多的關注與重視，學校、家長和學生對校外教育提出了新的教育需求。面對這些極具個性化、多樣化、差異性的校外教育需求，一方面，社會上如雨后春筍般涌現了大量采取商業化運作，對兒童青少年進行生活托管、課外補習、學科培訓和興趣愛好培養的民辦校外培訓機構。另一方面，公立校外教育機構的陣地建設覆蓋范圍不斷擴大的同時，服務功能和服務范圍也在不斷增加。校外教育供給體制發生了重構，有學者研究認為，少年宮、校外教育活動場所、校外教育培訓機構、校外教育服務機構并存的多元化機構設置是我國目前校外教育發展所呈現出的一個重要特征。這些機構中有的完全是由政府出資興建和管理，有的是由政府和社會力量共同主辦，這兩者都具有公益性校外教育機構的性質，有的則通常是由個人或集體投資，采取商業化運作，屬于營利性的教育培訓機構。

一、校外教育政策經濟學分析框架

不斷滿足校外教育需求的過程，也是倒逼校外教育事業的轉型和對自身發展定位的思考的過程。我們可以將校外教育事業的發展過程看作是一種制度變遷，在這種制度變遷中，政府發揮著舉足輕重的作用。所以，研究我國的校外教育事業，就不能不對政府制定的政策進行必要的分析。經濟學分析方法是分析公共政策的有利工具。凡是稀缺情況下的資源分配與決策選擇問題，均可以納入經濟學的研究范圍。教育資源是一種稀缺資源，校外教育政策影響著教育資源的配置效率，本文利用經濟學的基本原理和分析方法對我國21世紀以來由政府制定的校外教育相關政策進行分析。

進入21世紀以來，中共中央、國務院共頒布了三個重要的校外教育政策文件。分別是：2000年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發的《關于加強青少年學生活動場所建設和管理工作的通知》（俗稱13號文件），2004年2月中共中央國務院頒發的《關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》（俗稱8號文件），2006年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步加強和改進未成年人校外活動場所建設和管理工作的意見》（俗稱4號文件）。這三個文件針對特定時期校外教育發展的狀況，從教育的整體規劃入手，對新世紀不同時期校外教育發展提出了相應的要求。值得注意的是，除了8號文件是以國務院的名義單獨發文之外，13號文件和4號文件均是以中共中央辦公廳和國務院辦公廳的名義聯合發文的。中共中央和國務院分別作為我國黨和政府最高級別的機構，其發布的政策文本從大方向上規范著校外教育政策的發展，具有較高的權威性和指導性，不僅在一定程度上反映了政府意志的方向，也能夠在一定意義上體現校外教育宏觀發展的基本脈絡與軌跡。

二、對校外教育政策的分析

教育政策具有一種“合法性”的功能。這種合法性主要體現在兩個方面：一是它能夠賦予某些教育活動以合法地位，也可以否定某些教育活動的合法地位；二是它能夠在各種教育活動的價值序列中賦予某些教育活動以更高的地位，而給予某些教育活動更加次要的地位。這樣一種合法性功能可以使不同的教育活動在獲取其他類型的教育資源上形成不同的地位，進而成為一種教育資源的配置原則，同時，它本身還可以對整個社會教育資源的變化產生一種積極的帶動作用。本文擬從校外教育產品屬性、政策目標和政策工具等幾個方面，分別對我國校外教育政策中相關問題進行一些分析和探討。

（一）校外教育提供的產品性質及相應的治理方式

根據排他性和競爭性，可以把教育產品分為公共產品、私立產品和準公共產品三種類型。不同性質的校外教育機構提供不同的產品，比如民間校外培訓機構提供的是私人產品，少年宮等公辦校外教育機構提供的則是準公共產品。因此，政府應該區別校外教育機構提供產品的屬性，制定相應的政策。對于提供準公共教育服務的公辦校外教育而言，一方面，雖然準公共產品在一定程度上具有排他性和競爭性，但同時具有受益上的外部性，如果完全讓市場來提供必將是缺乏效率的，因而需要政府在一定程度上介入，以提高資源配置效率。另一方面，準公共產品本身具有的私人產品的特征，使其受益存在一定的排他性，因而不能完全由政府來支付成本，因此可能會引入民間資本，或者對使用者收費。而對于以營利為目的提供私人產品的民間校外培訓機構而言，政府應該發揮教育政策對校外教育實踐的調控、引導和干預作用，因為校外培訓教育所面對的消費者是廣大未成年人，產生的問題不單純是一個商業問題，更是一個教育問題。

目前，我國關于營利性校外教育機構的政策尚處于“缺位”狀態，現行的校外教育政策主要是針對公辦的校外教育機構。這種管理模式是由我國長期以來的政治、經濟等多種歷史因素綜合形成的，但是伴隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，原先建立在單一經濟結構上的社會結構出現了變化，多元化利益群體的出現、成長與分化，必然產生多樣化的教育需求和參與教育管理的訴求，并由此引發政府壟斷校外教育供給體制出現了“失靈”，比如政府的理性或行動能力不足，導致教育公共服務供給匱乏，滿足不了廣大學生對校外教育的需求；政府教育服務的成本無限增大，導致公共財政負擔不斷加劇；一元化服務主體教育公共物品供給效率低下，導致公平與效率的矛盾日益尖銳；教育資源的單一主體配置，導致短缺與浪費現象同時存在。

針對這些問題，我國校外教育政策做出了一些努力，通過大力新建、改擴建青少年校外活動場所和延長已有活動場所的開放時間，對青少年實行各種門票優惠政策等措施來解決校外教育機構供給不足的問題；通過減免稅收鼓勵社會力量辦學、引入民間資本和社會資源進入校外教育領域，以解決政府教育成本過高的問題；通過建設和培訓校外專兼職教師隊伍、志愿者隊伍以及社會自治力量，以充實校外師資隊伍；通過整合社會力量、地區資源，以減少教育資源的短缺與浪費現象……在這些措施中，公共教育服務供給主體逐漸多元化的趨勢已經慢慢形成，市場、社會組織乃至公民個人的介入使得教育領域發生了一些變化。公共教育服務的供給方式可以是多元的，政府發揮作用的方式也可以是多樣化的，但是政府的職責在于保證教育服務的公益性。

我國校外教育事業是公益性事業。在政策文本中明確提出“青少年學生校外活動場所作為公益性設施，所需建設投資以各級人民政府投入為主”“鼓勵支持社會力量興辦公益性未成年人校外活動場所”“實行支持公益性未成年人校外活動場所發展的稅收優惠政策。”……由此可見，為了促進公益性校外教育機構的發展，政府不僅明確規定了校外活動場所的公益性性質，還強調了自己在公益性校外教育場所的資金投入等方面的責任的同時，也大力鼓勵社會力量興辦校外教育。但是逐步發展成形的民間資本的大量介入，勢必對教育的公益性產生不可忽略的影響。只要民間資本選擇提供具有私人物品屬性的教育服務，并按照市場機制進行校外教育活動的運作，資本的尋利性就會自覺地通過教育活動追求私益。換言之，在政府允許社會力量和民間資本進入校外教育領域，教育的公益性就不再是一個無條件的結果，而是一個有條件的問題了，教育領域追求公益和追求私益并存，政府在管理教育時，必然要面對公益和私益的矛盾。

（二）校外教育政策目標分析

與一國經濟政策和社會政策相比，教育政策往往被賦予多種發展目標。人們相信，教育是非生產性的領域，教育政策本身反映了“政治的”“經濟的”“文化和意識形態的”等多種結構形式的要求。政策的制定和變遷往往涉及到眾多顯而易見或者是潛在群體的利益。在我國社會轉型和教育改革的過程中，逐步發展成熟的市場領域的建立和公民社會的發展導致了以國家教育權力為主要形式的公共教育權力開始分化。公共教育權力的變遷使教育領域中決策主體和行為選擇主體轉變為政府選擇、市場選擇和社會選擇并存而且彼此相互博弈的格局，這使教育政策面臨新的矛盾和問題。

我國的校外教育政策同樣也被賦予了多種發展目標，比如以思想道德建設教育為主題，比如引入社會資本幫助政府解決公共教育經費不足的問題等等，當一項教育政策帶有多重目標時，教育政策目標的多元性往往容易導致教育政策在價值追求上的無法適從，陷入價值追求的兩難選擇，例如追求公平與追求效率的矛盾。在當前我國教育資源十分有限的情況下，利用市場機制吸引民間資本進入教育領域，提高現有教育資源的利用效率，是一種合理的、明智的選擇。但是市場機制介入教育領域卻給實現教育公平帶來新的問題，比如在地區之間、學校之間、個人之間造成教育資源配置的不公平。可喜的是，我國的校外教育政策一直在努力平衡這種價值追求的矛盾，如建立弱勢補償的制度、地區之間教育資源配置的均衡制度等來保證新的社會條件下的教育公平。

“十五期間，國家將對缺乏青少年學生校外活動場所的地區，特別是中西部貧困地區給予資金支持”“力爭到十五末期，全國90%以上的縣市至少有一所青少年宮或活動中心等青少年學生校外活動場所”“中央財政將通過逐步加大轉移支付力度，對中西部地區和貧困地區未成年人校外活動場所的運轉和維護予以支持”“加大農村未成年人校外活動場所的規劃和建設力度”……為了實現校外教育的普及，我國校外教育政策中對校外教育普及的資金來源、責任落實都有具體的規定，并對西部的偏遠地區校外教育的發展提出了政策方面的支持。這大大促進了校外教育的發展，使得校外教育的真正受益主體更加轉向兒童，并且使校外教育的受益主體由最初的城市的少數特長生變為全國范圍內的全體未成年人學生。

確保校外教育朝著均衡化方向發展。從以上政策文本中，我們越來越清晰的看到：校外教育政策的目標指向是我國全體未成年人，在校外教育機構中的未成年人是校外教育政策的受益者，而且隨著校外教育的發展，不僅受益主體的覆蓋面越來越廣泛，受益內容也越來越豐富。

（三）政策工具選擇的合理性分析

政府在利用一定政策工具實現其目標的過程中，形成了一定的權力。其合理的權力邊界是什么？對于政府的權力問題，有兩種截然不同的觀點，一種觀點認為，政府管得越少越好，另一種觀點認為，政府管得越多越好。顯然，泛泛的討論并沒有任何實際意義，簡單的結論往往是由于某種原因對市場經濟運行體制復雜性的不全面理解而造成的，對于教育實踐活動有害而無益。因此，對于政府在發展校外教育中的作用，應該具體問題具體分析。

改革開放以來校外教育政策變遷的軌跡，主要是沿著中國基礎教育改革的主線，采取了“不斷地修補和添加”“漸進式的層遞”的模式發展。在這種模式中，多元利益主體的合法性越來越得到認可。當國家中心、行政機關中心的話語模式轉變為政府力量、市場力量和公民社會自治力量相互博弈的話語模式以后，一方面，政府對于過去屬于自己強力控制的教育活動領域需要解除管制，以給市場主體、社會自治組織、校外教育機構一定的自主活動空間。另一方面，為了確保教育中新的活動主體和新的活動領域體現教育的公益性，政府需要制定新的游戲規則，做出新的制度安排，以加強規制和監管。而哪些方面需要解制，哪些方面需要規制，如何處理解制與規制的關系，這些問題都需要教育政策做出研究和回答。

對于政府主辦的校外教育機構而言，政策的話語體系非常明確地規定了機構的建設規劃和管理措施，既有管制措施、又有公共設施的建設，還有資金和財政等規定。比如，在規制方面，政策通過將校外教育場所建設納入各個層級的社會發展規劃中，大力新建和改擴建青少年活動場所，保障校外教育的順利開展。如“各級政府要把未成年人校外活動場所建設納入當地國民經濟和社會發展總體規劃”中；通過組織系統的建立健全，加強對青少年校外教育工作的領導，比如成立“全國青少年校外教育工作聯席會議”，統籌協調和指導全國青少年學生校外教育工作以及青少年學生校外活動場所建設和管理工作；通過加強教育督導檢查，保障校外教育機構的建設符合政策規定。如“教育部門要將所轄的校外教育機構和各級各類學校的活動場所、設施建設及管理作為教育督導檢查的重要內容。”；在解制方面，目前政策主要體現在支持校外活動場所自主的社會公益金籌集，如“國家有關部門和地方各級人民政府要制定優惠政策，吸納社會資金，鼓勵、支持社會力量興辦未成年人活動場所。”“進一步拓寬渠道，鼓勵支持社會力量興辦公益性未成年人校外活動場所；鼓勵社會各界通過捐贈、資助等方式，支持未成年人校外活動場所建設，開展公益性活動。”

從校外教育機構建立至今，政府一直扮演的是一個全能型的角色，為場館建設出資，為人員安排、設備配置和活動開展埋單，通過教育、文化、科技、共青團和婦聯等行政機構進行管理，并形成了一整套“政府主辦”的管理和運行模式。政府規制的內容遠多于解制的內容。

但是對于發展中國家而言，政府要承擔校外教育發展的全部責任，仍然是困難重重。目前，我國政府對民辦校外培訓機構、教育中介組織、民間資本進入校外教育領域等諸多問題都沒有明確的政策要求，也沒有相關的監管。如果在權力話語模式變遷的過程中，針對教育中新的活動主體和活動領域制定新的游戲規則時，出現政府“缺位”現象，教育的公益性和教育公平必然會受到損害。因此，重新理解政府主辦的含義，動員社會力量全面參與校外教育活動場館建設，推動校外教育活動的健康開展是現階段解決現實問題的重要選擇。

三、思考與建議

第一，規范校外教育機構發展秩序。政府作為教育系統宏觀調控的主體，面對實踐中校外教育機構設置所呈現出來的結構性變化特點，政府的教育行政應發揮主導作用，主動引導改革的進程而不是被動適應這種社會的變革。根據機構的公益性和營利性的特點，規范不同性質校外教育機構發展秩序，進行分類管理提供依據和建議。在一些發達國家，政府對于營利教育和非營利教育進行了嚴格的區分，并且針對不同類型的教育制定了不同的政策。

第二，明確校外教育的政策目標和功能定位。把保證教育的公益性和教育公平作為教育政策的基礎性目標。隨著機構設置規模的擴大，特別是普及化程度的不斷提高，校外教育體制變革和創新已經具備社會基礎和教育基礎。面對著這一發展趨勢，從歸屬和功能的視角，明確校外教育的定位是校外教育要解決的問題。

第三，重新思考政府在校外教育產品與服務中的角色與作用。為了實現校外教育管理的高績效，更好地滿足廣大未成年人對校外教育服務的需求，政府要正視校外教育在管理體制、投資體制和活動體制上發生的新變化，重新調整政府與社會、政府與市場的邊界，更加注重政府、市場、公民社會與校外教育機構之間的關系，為校外教育與外部世界的互動指明方向、提供引領。

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