關于農村土地承包經營權抵押貸款業務的調查與思考

□張亞輝

關于農村土地承包經營權抵押貸款業務的調查與思考

□張亞輝

為推動農業由傳統分散經營向集約化、規模化、組織化的新型經營體系轉變，加快推進農業現代化進程，國務院提出農村土地所有權、承包權、經營權三權分置的設計方案，鼓勵發展多種形式的適度規模經營。本文以農行泰州姜堰支行為例，分析了該行農村土地承包經營權抵押貸款業務開展情況以及存在問題，并提出對策建議。

一、基本情況

泰州姜堰區作為全國農業改革與建設的試點區域，泰州市和姜堰區人民政府、人民銀行、銀監局對農村土地承包經營權抵押貸款業務發展高度重視，2016年5月23日印發了《區政府辦關于印發姜堰區農村土地承包經營權抵押貸款風險補償金管理暫行辦法的通知》，由姜堰區財政從支農專項資金中列支305萬元作為2016年農村土地承包經營權抵押貸款專項補償資金，對金融機構農村土地承包經營權抵押貸款補助額不超過農村土地承包經營權抵押貸款數的2%，單家金融機構補助上限為100萬元；對金融機構發放的農村土地承包經營權抵押貸款損失的30%進行補償，單戶補償標準最高不超過100萬元。目前，姜堰農商行、農業銀行、郵政儲蓄銀行3家金融機構開辦了此項業務，截至2016年5月末，全區農村土地承包經營權抵押貸款累計發放9371萬元，貸款余額4799萬元，其中純承包土地經營權抵押累計發放1545萬元。

農行姜堰支行作為全國農村土地承包經營權抵押貸款試點行，于2015年、2016年分別發放了兩筆農村土地承包經營權抵押貸款，貸款金額320萬元，貸款執行利率上浮20%，期限一年。

二、存在的主要問題

（一）貸款需求滿足難。按照《中國農業銀行農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法（試行）》規定：“以家庭承包方式取得農村土地承包經營權作抵押的，抵押率最高不超過農村土地承包經營權評估價值的60%。”以每畝每年土地流轉費均價650 元/畝計算，每畝貸款額度650*60%=390元，種植所需的化肥、農藥、種子、人工、機耕、土地流轉費等成本支出約為980元/畝，貸款滿足度39.8%。若流轉500畝土地，承包人需自籌資金29.1萬元，才能支付全部種植成本。

（二）抵押權實現難。因為農村土地承包經營權抵押貸款一旦發生違約，經營權作為抵押品處置困難、變現難、處置成本高等，一定程度上成為制約商業銀行拓展該項業務主動性、積極性的瓶頸。

（三）法律支持難。由于農業是弱質產業，其抵御自然災害的能力較差，依然靠天收，具有高風險特征。雖然《農村土地法》允許農村土地承包經營權通過轉讓、出租、互換、轉讓等方式流轉，但《擔保法》、《物權法》對其抵押是明令禁止的。因此，農村土地缺乏融資載體功能，集體土地使用權、宅基地等相關土地權益及其附著物不能設立抵押權，相關的政策僅局限于鼓勵試點和度辦此類業務，對于產生的風險并沒有規定給予補償，一量發生信貸風險缺乏法律層面的支持。

三、對策建議

（一）強化培訓，提升客戶經理專業水平，把好信貸準入關口。針對當前客戶經理普遍缺乏農業生產經營相關知識，特別是對規模化種植的土地租金、生產要素成本、人工費用、糧食價格、農村土地承包經營權價值評估等方面情況掌握甚少，給農村土地承包經營權抵押貸款貸前調查和貸后管理帶來諸多風險隱患的實際。為更好服務“三農”，提升信貸管理質量，支行要加強客戶經理培訓工作，同時，客戶經理要經常深入田間地頭了解和掌握農業生產經營情況，合理核算涉農農業生產經營成本和收益，準確把握農村土地承包經營權抵押貸款的風險點。要通過村委會干部、同村鄰居打聽了解借款申請人的品德、嗜好、農業生產管理經驗和能力，嚴把準入關。

（二）建立農村土地承包經營權快速交易和托管機構，免除貸款銀行的后顧之憂。農村土地承包經營權的特性，要求當地政府或村集體等組織成立快速的農村土地承包經營權交易市場，加快抵押物處置速度，降低抵押物價值減少或滅失的風險。農村土地承包經營權作為抵押物，其價值主要體現在承包人繳納的承包土地租金期限、租金數額和地上附作物的價值，其價值具有較強的時效性和季節性。隨著繳納的承包土地租金期限的不斷減少，其價值也在不斷減少。當農村土地承包經營權抵押貸款形成風險需要處置抵押權時，如果通過正常的訴訟流程，處置時間較長，抵押權剩余價值在不斷減少，隨著時間的推移處置難度越來越大。這時迫切需要當地政府部門或者村集體組織建立起快速的流轉經營權的交易市場。一旦土地承包經營權抵押貸款形成風險需要處置抵押物時，當地政府部門或者村集體組織能夠快速處置承包經營權抵押的土地，進行耕種、管理、地上附著物的收割或轉包，以最快時間、最大限度減少抵押物價值的減損。當地政府部門或者村集體組織對設置抵押權的土地耕種、管理、收割或轉包所獲得的收益在扣除相關成本后，剩余收益償還抵押權人的損失。

（三）農村土地承包經營權作為用益物權的一種，其設定抵押后，債權人對此抵押權處置的法律依據需要明確。我國《物權法》第一百八十四條規定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外。其例外一直是指我國《農村承包土地法》第四十四條規定：通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）承包經營權可以抵押。一旦農村土地承包經營權抵押貸款發生不良，銀行找不到充分的法律依據來處置抵押物。我國立法部門和司法機構應盡快出臺相關的法律規定和司法解釋，為農村土地承包經營權抵押權的實現提供充分的法律依據，為農村發展適度規模的種養殖經濟提供法律保障。

（四）簡化辦理農村土地承包經營權手續，縮短辦證時間，鼓勵農村承包土地經營的種養殖大戶辦理經營權證。部分村委會、原土地承包人，擔心種養殖大戶辦理農村土地承包經營權證書后，對村集體組織的土地所有權和村民的承包權造成不利影響，因而阻撓農村承包土地經營的種養殖大戶辦理經營權證。大多數農村土地承包經營權人在沒有資金需求時，主動辦理農村土地承包經營權證書的意識不強。當有資金需求時，辦理農村土地承包經營權證書需要到村委會、農工辦、農村產權交易中心等部門提供各種合同、繳款憑證、填寫各種申請書和表格，再加上銀行辦理貸款的時間，當貸款資金到手時，已經過了用款的最佳時節，影響貸款資金使用效果。政府產權交易中心、農工辦等辦證部門對符合辦證條件的承包土地經營戶應幫助他們主動、提前辦證，當承包土地經營戶有信貸需求時，就能比較方便及時地辦理農村土地承包經營權抵押貸款，解決農業生產資金短缺的燃眉之急。

（五）充分利用好風險補償基金、擔保方式的組合，降低農村土地承包經營權抵押貸的風險。對已經辦理農村土地承包經營權證書的種植、養殖農戶要通過納入省財政風險補償的金農貸和政府農村土地承包經營權抵押貸款風險補償資金等方式降低貸款風險。農戶在取得農村土地承包經營權證書時可以通過農村土地承包經營權抵押，由農業發展有限公司保證擔保，納入省、區風險補償資金等組合方式降低此類貸款風險。對有農業發展有限公司保證擔保，納入省、區風險補償資金的農村土地承包經營權抵押貸款執行利率可在基礎利率上浮15%～20%，在當地金融同業中執行較低利率。這種組合擔保的方式既解決農戶融資難、找擔保難、融資成本高等關切問題，也有效地降低了銀行的風險，對推動農村土地承包經營權抵押貸款業務又好又快開展作用重大。

（作者單位：農業銀行泰州姜堰支行）