關于推進新型城鎮化的思考
——以開封市杜良鄉為例

任 潔

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004)

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關于推進新型城鎮化的思考
——以開封市杜良鄉為例

任 潔

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004)

根據《河南省新型城鎮化規劃(2014—2020年)》提出的目標，河南省開封市杜良鄉先行先試，大膽探索推進新型城鎮化的有效途徑。開封市杜良鄉推進新型城鎮化的意義體現在三個方面：一是可以緩解中心城市的人口壓力，二是可以提升社區居民的生活質量，三是可以促進經濟增長方式轉變。杜良鄉推進新型城鎮化的有利條件有兩個：一是地理位置優越，人口分布密集；二是農業生產穩步增長，主導產業優勢明顯。杜良鄉推進新型城鎮化的策略主要有：規范有序推進農村土地流轉，提升農業現代化水平；優化產業結構，加快農業轉型升級步伐；建設新型城鎮社區，促進基本公共服務均等化。

新型城鎮化；杜良鄉；產業結構升級；基本公共服務均等化

一、引言

2012年，我國GDP增速出現階段性回落，經濟發展告別傳統粗放的高速增長階段,進入了高效率、低成本、可持續的中高速增長階段。這一階段經濟發展的特點主要有三個：一是從高速增長轉為中高速增長，二是經濟結構實現優化升級，三是從要素驅動、投資驅動轉為創新驅動。經濟新常態給我國帶來新的發展機遇，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出，要積極穩妥地推進新型城鎮化，要“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”[1]。2014年7月頒布的《河南省新型城鎮化規劃(2014—2020年)》提出，要建設以鄭州為中心的中原城市群，將開封發展為新興副中心城市。同時提出，要“選擇100個左右區位條件優越、發展潛力大的重點鎮,推動小城鎮發展與特色產業發展相結合,與服務‘三農’相結合。支持產業基礎較好、人口規模較大的重點鎮,通過完善基礎設施和公共服務設施,布局建設專業園區,因地制宜發展特色產業,到2020年,發展形成10萬人左右的小城市”[2]。

杜良鄉是開封市祥符區一個規模較大的次級鄉鎮，位于310國道附近，距開封市區僅20余公里。杜良鄉盛產大米，杜良大米在當地家喻戶曉。根據《河南省新型城鎮化規劃(2014—2020年)》提出的目標，河南省開封市杜良鄉先行先試，大膽探索推進新型城鎮化的有效途徑。

二、杜良鄉推進新型城鎮化的意義

近年來，我國城鄉居民的人均收入均有所增加，但城鄉居民收入差距并沒有明顯縮小。經濟社會發展不均衡的情況將會影響區域經濟發展，甚至會危及社會穩定。此外，我國城鄉居民所享受的社會保障和福利待遇(如公共教育、養老保險、公共醫療補貼以及住房公積金補貼等)也存在較大差別。在這種情況下，深化經濟社會領域的改革，合理引導農業人口向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化是大勢所趨。開封市杜良鄉推進新型城鎮化具有以下三個方面的意義。

(一)緩解中心城市的人口壓力

開封市主城區的建設以北宋時期的格局為基礎，這導致開封市主城區的面積難以擴大。近年來，農村人口大量涌入市區，使城市的承載能力接近極限，市政管理部門承受著極大的壓力。在這種形勢下，位于開封市郊區的杜良鄉加快推進新型城鎮化，可以將城市生活移植到城鎮社區，使村民在城鎮社區就能享受到優質的服務，便利的交通條件、優美的生活環境與高水平的義務教育將成為城鎮社區的新亮點。杜良鄉積極推進新型城鎮化，一方面可以有效地緩解中心城市的壓力，另一方面也可以使郊區得到發展。

(二)提升社區居民的生活質量

在我國，城鄉分割的戶籍制度使“農業人口”和“非農業人口”承擔著不同的義務，擁有不同的權利，享受不同的待遇。如果不能解決城鄉二元結構問題，我國的工業化、城鎮化就會受到影響，我國就有可能落入“中等收入陷阱”。為了使農民享受到與市民相同的待遇，近年來我國大力推進新型城鎮化[3]。打破城鄉二元結構的桎梏，使農民變成現代城鎮居民，就可以進一步提升他們的生活質量，讓他們也享受到城市居民所享受的公共服務，讓全社會共享改革開放的成果。

(三)促進經濟增長方式轉變

改革開放使我國的經濟實現了高速增長，但我國經濟發展的速度從2012年開始放緩。對我們來說，這既是一個挑戰，也是一個發展機遇，在這樣的形勢下，我們必須盡快轉變經濟發展方式，尋找新的經濟增長點。目前，我們一方面要繼續保持在國際市場上的競爭力，另一方面要著力擴大內需。我國經濟的一個重要增長點就是城鎮化建設。我國的城鎮化正處在快速發展階段，城鎮化的核心是人口城鎮化，當前要下大力氣解決好農村遷移人口的社會保障問題，提高進城農民的生活水平和社會地位，使進城農民市民化。杜良鄉的經濟以第一產業為主導，積極推進城鎮化有助于增加第三產業在GDP中所占的比重，有助于轉變經濟增長方式。

三、杜良鄉推進新型城鎮化的有利條件

實現農村人口就近、就地城鎮化的關鍵是要具備土地、資金、產業、技術、勞動力等方面的條件，杜良鄉在這方面具有一定的優勢。

(一)地理位置優越，人口分布密集

杜良鄉地理位置優越，交通便利。該鄉位于黃河南岸，310國道、鄭徐高鐵橫貫全境，連霍高速與大廣高速在境內交會，境內有開封東和杜良兩個高速出口。杜良鄉總面積達到100多平方公里，有30個行政村和76個自然村。該鄉勞動力資源十分豐富，第五次人口普查的數據顯示，杜良鄉的總人口將近5.7萬，其中，15～64周歲的青壯年人口達到3.7萬[4]。便利的交通條件和豐富的勞動力資源是杜良鄉推進新型城鎮化的有利條件。

(二)農業生產穩步增長，主導產業優勢明顯

便利的交通條件和優越的地理位置是杜良鄉發展農業生產的重要保障。杜良鄉位于黃河南岸，屬于柳園口灌區，引黃河道縱橫交錯，在當地素有“小江南”和“魚米之鄉”的美譽。農業是該鄉的主導產業，該鄉主要種植水稻、小麥、玉米、棉花等作物，是開封特產——杜良大米的主產區，杜良大米顆粒飽滿、色澤透亮、性黏質筋，暢銷多個省(市)。改革開放以來，隨著農業生產技術的革新，以及基礎生產設施的改善，杜良鄉農業生產的效率得到了大幅度的提升，實現了農業發展和農民增收。良好的農業基礎為杜良鄉推進新型城鎮化提供了重要保障[5]。

四、杜良鄉推進新型城鎮化的策略

推進新型城鎮化是“以工促農、以城帶鄉”戰略思想的具體體現[6]。但是，杜良鄉的工業并不發達，僅有的幾家工廠也是從事水稻加工的私營企業，很難實現以工業生產帶動農業發展。另外，開封市的經濟發展水平也不高，基本上無法對杜良鄉起到輻射帶動作用，因而也無法實現以城市發展帶動鄉村發展。杜良鄉要想實現城鎮化，就必須走就地城鎮化的道路。

(一)規范有序推進農村土地流轉，提升農業現代化水平

河南省是一個農業大省，推動傳統農業向現代農業轉型，優化產業結構，因地制宜發展農業生產是新型城鎮化的必由之路。半自給自足性質的傳統生產模式已不能適應現代農業發展的需要，規范有序地推進農村土地流轉，實現機械化、集約化生產是推動產業結構優化升級的重要舉措。科學種植可以使農民不再靠天吃飯，集約種植可以使農村不再有閑置的土地。現行的戶籍制度和土地政策將農民與土地拴在了一起，為了改變這種狀況，杜良鄉成立了土地流轉辦公室，成立了具有一定規模的農業合作社，合作社與農民簽訂土地流轉協議，將土地集中起來，實行機械化種植，以提升農業現代化水平。

(二)優化產業結構,加快農業轉型升級步伐

新型城鎮化的推進要有合理的產業結構作為支撐，優化產業結構是新型城鎮化的重要工作。杜良鄉現有的幾家水稻加工企業均是私營性質，其中，開元米業為有限責任公司，也是當地規模最大的公司，為了將產業做大，該公司向國家商標局申請注冊了“杜良”和“巧婦吟”兩個商標[7]。政府的扶持力度是決定私營企業發展的重要因素，要想進一步加快農業產業化發展，政府就應當對企業進行股份制改組，同時增加投入，使其成為集水稻種植、加工、生產、銷售于一體的現代化企業。產業結構升級有助于將農民從第一產業生產中解放出來，為第二、三產業的發展提供人力支持，推動產業結構轉型升級不僅有利于實現農民增收，而且還有利于緩解大城市的人口壓力。

(三)建設新型城鎮社區，促進基本公共服務均等化

借助產業集聚區的引擎效應，大力開展新型城鎮社區建設是人口城鎮化的重要舉措。在我國，一家一戶的農民居住生活的庭院用地被稱為宅基地，農民對宅基地依法享有使用權，宅基地的粗放使用在一定程度上導致了土地資源的浪費。實行土地流轉不僅有利于盤活土地資源，而且還有利于實現農民身份的轉變。在一些新型農村社區，農民祖祖輩輩依賴的傳統農耕方式已然消失，一種現代城市文明和鄉村民俗文化高度融合的新的生活形態為越來越多的人所接受。就杜良鄉而言，位于310國道南側鄉政府對面的新型城鎮社區已基本完工，但社區建設還有很長的路要走。城鎮化不能僅僅是物的城鎮化，城鎮的建設要“為了人”“依靠人”，因此，新型城鎮化應當把人的城鎮化作為核心[8]。評估我國新型城鎮化的成果，不能只看建起了多少高樓，還要看在重大公共政策層面是否有所突破。2015年10月21日，國務院常務會議通過了《居住證暫行條例(草案)》，提出在全國建立居住證制度，推進城鎮基本公共服務和便利全覆蓋，要求各地積極創造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務水平。《居住證暫行條例(草案)》的頒布為推進新型城鎮化提供了政策保障。

五、結語

河南省的城鎮化建設起步較早，新鄉縣、新密市、舞鋼市、長葛市、魯山縣等市(縣)的新型農村社區建設工作開展得相對較好[9]，開封市應當在借鑒兄弟市(縣)成功經驗的基礎上探索個性化發展的道路。如何以第一產業發展帶動第二、三產業發展，實現產業結構升級，是城鎮化建設中一個新的課題。推進新型城鎮化有助于促進開封市城鄉一體化發展，有助于推進開封市的農業現代化，有助于建設資源節約型社會，有助于縮小城鄉居民收入差距，有助于城鄉居民共享經濟社會發展成果。當地政府應當抓住這次難得的發展機遇，加快小城鎮建設的步伐，逐步提高城鄉居民生活水平[10]。

[1]國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要(全文) [EB/OL].(2011-03-17)[2016-01-08].http://www.moa.gov.cn/fwllm/jjps/201103/t20110317_1949003.htm.

[2]劉江浩.河南規劃新型城鎮化 重點發展100個小城鎮[EB/OL].(2014-07-31)[2016-01-08].http://henan.qq.com/a/20140731/010735.htm.

[3]吳靖.中國城市化制度障礙與創新[M].北京：人民出版社，2010:139-145.

[4]杜良鄉[EB/OL].http://baike.baidu.com/link?urlxFvVrUacgrA6xhrgQ9YZv7gWjKjWacebgHtNSfnbZRhxNtvh3tQKrH2ge8yfgt65T2YOyOCFN5mGtDqY0E8qzrvlfC6160HvMpOpqisBXOkzfsyR1wVTAva7rWmXRJ6.

[5]季建業.產業創新與縣域經濟發展模式研究[M].北京：經濟科學出版社，2006:34-39.

[6]范曉靜.城鄉發展一體化：解決“三農”問題的根本途徑[M].上海：上海人民出版社，2014：13-24.

[7]楊柳村.打造一流品質 努力把杜良大米品牌做大做強[N].開封日報，2014-01-23(6).

[8]楊儀青.新型城鎮化發展的國外經驗和模式及中國的路徑選擇[J].農業現代化研究，2013(4)：385-389.

[9]張占倉，蔡建霞，陳環宇，等.河南省新型城鎮化戰略實施中需要破解的難題及對策[J].河南科學，2012(6)：777-782.

[10]趙偉.我國新型城鎮化建設的思考[J].經濟與社會發展，2012(5)：125-127.

【責任編輯 王 素】

2016-03-24

任潔(1989—)，女，河南開封人，碩士研究生，研究方向：政府治理與社區治理。

F299.2

A

2095-7726(2016)11-0058-03