假期旅游聯合執法機制的構建
——從“青島天價大蝦事件”談起

劉　虎

（中國人民公安大學，北京　100038）

?

假期旅游聯合執法機制的構建
——從“青島天價大蝦事件”談起

劉虎

（中國人民公安大學，北京100038）

摘要：聯合執法是我國行政主體行使行政職權，履行行政職責的一種重要的方式和途徑，它有助于行政主體快速高效的行使行政執法權，降低執法成本，實現行政執法的目的。在當前假期旅游業市場各種矛盾日益突出的境況下，建立一套完整的假期旅游聯合執法機制，有利于規范旅游市場的運行，維護消費者的合法權益，督促行政主體積極作為，履行自己的職責，樹立良好的政府形象。

關鍵詞：聯合執法；機制；構建

近日，在青島一家餐館發生的“天價大蝦事件”引起了人們的廣泛關注，如果不是媒體的介入，此事件怕是不會得到快速高效的解決。人們不禁追問，每逢節假日，景區宰客事件多次發生，早已司空見慣，難道就沒有一套規范系統的解決方案嗎？所以，如何建立一個快速高效的假期旅游聯合執法機制來規范景區旅游行業的運行，打擊無良商家，維護消費者的合法權益成為當前亟需解決的問題。

一、“天價大蝦”事件的概況

游客面對“宰客”的現象時，第一反應是撥打110求助，公安機關接到報警電話倒是出警了，但是警察說這只是價格糾紛，不應歸公安機關處理，建議游客向物價部門求助。當游客打電話找物價局時，物價局則以天色已晚，已經下班為由沒有到現場處理宰客事件。沒辦法，游客則任由“黑店”老板報價，只能花錢脫身。行政機關互相推脫，不積極作為，面對“宰客”現象無法處理，無良商家則會更加肆無忌憚。在整個案件中，警察不處理，物價部門也不出面，游客的合法權利難以得到保護。處理“宰客”現象，對于強大的政府機關來說不是一件困難的事，雖然事后政府對事件做出了合理的處置，餐館也受到了處罰。但是在糾紛發生之初，我們看到的是政府部門的不作為，實際上，政府各個部門之間的溝通是非常方便的，公安機關無權處理要找物價局只需公安機關一個電話，肯定要比游客臨時查詢物價局電話要求物價局給予幫助要方便的多。政府部門的溝通銜接是很方便迅速的，只是無心處理而已。不過，當游客向物價局求助時，物價局卻以“現在不上班”為理由不去處理。國慶假期，老百姓放假，物價局也放假。假期人員流動性大，等到工作日再去處理，恐怕證據也不復存在，游客也已回家，已無時間和精力再去考慮，難道“不上班”，“宰客”現象就無法處理了嗎？由此，假期旅游聯合執法機制的構建將提上議程。

二、聯合執法的概念及特征

聯合執法是在行政管理過程中的一種常用的執法手段。所謂聯合執法，是指各個行政機關之間以及行政機關與其他機關、組織、團體聯合采取的措施，對行政管理中的某一類事務進行綜合性處理的行政管理活動［1］。實施聯合執法，能夠將多個部門的執法人員整合到一起，聽取不同部門的意見，有力的擴大執法隊伍，解決案件復雜、任務繁重等問題，提高工作效率。并且，聯合執法能夠形成一種強有力的高壓態勢，在處理一些重大疑難復雜案件時能夠顯現出巨大的威力，快速高效率的處理一些棘手案件，所以，聯合執法效能之高，不容小覷。從聯合執法的構成要件上來看，主要有以下幾個特征：

（一）執法主體眾多［2］

隨著我國經濟社會的快速發展，在行政管理過程中出現的許多案件性質特殊、案情復雜、牽扯面廣、涉及多個行政主體，僅由一個行政機關出面，不能對案情做出及時準確的判斷，也不能對案件做出公正高效的處理。此時，就需要多個部門進行攜手聯合執法。聯合執法的主體不僅僅是行政機關，也包括行政機關與社會團體、行政機關與其他組織進行聯合執法，各個部門分工協作，共同參與執法活動［3］。

（二）執法主體地位平等

在行政聯合執法當中，各個行政主體接受上一級政府的統一領導，平等行使各自的職權，不存在上下級的隸屬關系，各部門分工協作，相互配合，形成一個強有力的聯合執法整體。

（三）聯合執法具有臨時性

行政聯合執法是針對某一類行政事務進行執法管理的一種形式，是臨時的，非常態的，當需要處理的現象消失結束或此時間段結束，則此一類行政聯合執法活動也即完成任務，即可宣告終結。假期聯合執法機制的構建也具有臨時性。此聯合執法機制僅在假期發揮行政效能行使行政職權，是對假期旅游期間所發生的餐飲服務、商品價格等與旅游相關的侵犯游客合法權益的行為進行聯合治理和整治，當假期結束，假期旅游聯合執法機制的職責也就完成，各部門回歸原位，各司其職。

（四）聯合執法僅適用于特定的領域。

行政聯合執法并不涉及所有的行政管理活動，僅適用于行政執法中的一些重大疑難棘手的案件。案件涉及多個機關管轄，觸犯了多項行政法律規范。一個機關依據某一規范無法對案件進行公正高效的處理時，行政聯合執法才有用武之地。如“宰客”事件，涉及的機關可能包括公安、物價、工商等多個部門，若僅由其中一個機關參與處理，消費者的權利勢必難以得到全面的保護，其他機關還有可能被貼上行政不作為的標簽。

三、假期旅游聯合執法機制建立的原因

在“青島天價大蝦事件”中，行政機關要么無權管，要么以不在工作時間為由不去處理，游客的權利無法得到及時有效的保護。沒有一個良好的執法機制，黑店老板會更加肆意妄為，假期旅游業市場的秩序會造成嚴重的破壞。具體來看，建立假期旅游聯合執法機制主要有以下幾方面的原因：

（一）多數執法部門假期不上班

“宰客”事件的發生大多在節假日的景區，此時，老百姓放假，政府部門也放假，但是黑店老板不放假，節假日正是他們生意紅火日進斗金的時候。節假日期間政府部門沒有上班，尤其是物價部門不在工作時間，則假期時常發生的價格糾紛就無法得到及時有效的解決。節假日期間政府有關部門無人值班不利于對假期旅游市場秩序的監管，同時會產生諸多不良的后果。

1.黑店老板主要以在節假日期間出售天價食品來掙外地游客的錢，他們不會因為游客和執法機關都放假休息而自己也放假，相反，他們會仗著此時無人監管而更加肆無忌憚的“宰客”，外部監管的松懈讓他們的行徑更加猖狂。

2.違法的證據將無法保存。在青島天價大蝦事件中，當游客求助物價局時，物價局的回應是“第二天再去處理”，但假期游客的流動性強，若等到第二天再來，當時在場的證人怕是難尋其蹤，如果現場有商家的監控，也肯定會被老板提前刪除。案件不及時處理，證明其違法的證據已經被銷毀或不存在。物價部門第二天再來處理恐怕也會因沒有充分的證據而不能對天價大蝦“宰客”的行為進行適當的處罰，游客的合法人身權、財產權得不到切實有效的保護。

3.游客出門在外，人生地不熟，總想著多一事不如少一事，而且時間的精力上也耗不起，便不得不花錢了事。在本案中，如果不考慮游客的時間和金錢成本的話，當物價部門不出面處理時，游客還可以通過提起民事訴訟來維護自己的合法財產權。但是我們知道，國慶假期一共才七天，節后還要上班，想要在這僅有的七天內提起民事訴訟來維護自己的合法權益太不切合實際，況且，真要提起訴訟的話需要多支出住宿費、律師費、交通費等費用，總價值遠高于天價大蝦的價格，所以，大多數老百姓還是能不起訴就不起訴，能盡快花錢脫身了事就絕不拖延。因而，如果行政執法機關不及時處理事件的話，游客就只能任憑黑店老板宰割了。

4.行政執法機關不及時處理糾紛，可能會使游客與餐館的矛盾升級，由民事糾紛轉變為刑事案件，在“天價大蝦事件”中，游客報警，警察沒有處理，餐館老板見警察已離開，便更加猖狂，從店里拿出大棒威脅游客掏錢，如果矛盾進一步升級，“黑店”老板很可能會觸犯非法拘禁或敲詐勒索等刑事案件，這樣就會由簡單的價格糾紛轉化為嚴重的刑事案件，公安機關就不得不介入了。

（二）假期旅游糾紛往往涉及多項法律規范，需要多個機關進行處理

“宰客”事件中的價格應當由物價局進行處理，但是在常見的“宰客”現象當中，餐館老板往往伴隨言語的恐嚇或是暴力的威脅，這就違反了治安管理處罰法，需要由公安機關進行治安處罰。并且，人民警察法規定：人民群眾提出要求，警察應當立即給予幫助。在本案中，警察雖然出警了，但是由于是價格糾紛，認為不應由自己管轄而沒有及時處理，沒有達到立即給予幫助的要求。警察即使對價格糾紛沒有管轄權，但是可以通過其他方式處理此事，如警察可以組織雙方進行調解，國外有過此類的事例：一名中國游客去美國旅游，搭乘出租車時，由于語言溝通的障礙，將司機表述的按分鐘計費理解成按公里計費，但是當地出租車向來是按公里計費的，最后打車費用也是個天價數字，后警察介入判斷司機是利用交流的障礙對游客進行欺詐，組織雙方調解，最后司機退錢，糾紛得到了成功的解決。我們也可以借助此種方式，調解成功則案結事了；即使調解不成，也有利于收集保存證據，臨時保護游客，避免矛盾的升級，以便事后由其他部門進行處理。“天價大蝦案件”中，如果店主要求游客支付的價款超過2000元，店主就涉嫌敲詐勒索，警察當然有權進行管轄。即使數額不足2000元，也應當對其進行治安處罰，所以，無論是涉嫌刑事犯罪還是一般治安違法的行為，都是公安進行管轄的范圍，無需告知游客另行求助于物價部門［4］。另外，假期旅游期間餐飲行業如果食品質量不合格，衛生局又應當出面；如果涉及非法經營，工商局又要出面處理，如果經營方式又影響了城市環境，破壞了城市風貌，則城管部門又要介入。所以，此類糾紛牽扯部門多，涉及范圍廣，需要多個機關相互配合、相互合作。

（三）提高工作效率，力求對假期旅游期間的各類事件進行快速的綜合性整治，迅速解決糾紛。

假期時間短暫，游客往往耗不起。由于假期旅游中發生的各類案件需要由多個部門進行處理，游客找其中一個部門只能解決一個問題，想解決其他問題，又要再跑其他的部門。等到其他部門再經過立案調查、收集證據等一系列的程序事項，游客不僅搭上錢還耽誤了假期。所以，需要建立一個專門針對假期旅游的聯合執法機制，一個窗口對外，對旅游糾紛進行統一受理、統一實施、統一送達，節約行政成本，提高工作效率，減少多頭管理，避免出現重復管轄和無人管轄，使游客的合法權益得到全面的保護，實現行政效能的最大化。

四、假期旅游聯合執法機制的建立

不僅是對消費者權益進行保護的重大舉措，而且，此項機制的實施還會對景區旅游業市場秩序的規制以及當地旅游經濟的發展起到強有力的推動作用，地方政府肯定也構思過此項措施，但是，迫于各種阻力而沒有實施，假期旅游聯合執法機制建立的阻力主要來自以下幾個方面：

（一）地方保護主義［5］

節假日期間景區的游客大多數來自外地，“反正坑也坑的是外地人”，導致很多政府部門沒有心思去積極作為，對諸如天價大蝦一類的事件也是睜一只眼閉一只眼。餐館老板“宰客”后得不到應有的處罰，因而會更加猖狂。所以假期旅游聯合執法機制的建立，首先要求執法機關轉變執法觀念，消除頭腦中的地方保護主義思想，將外地游客與本地商家平等對待、一視同仁，嚴格依據法律法規的要求進行管理和處罰，不能因個體的差異而不履行職責。

（二）行政機關工作人員不愿意在節假日加班

節假日期間，除個別行政機關需要有人值班以外，其他大部分行政機關按照國家統一規定放假［6］。老百姓放假，行政部門的工作人員當然也不愿意加班。但是，黑店老板不會因為政府部門放假而不“宰客”，相反，節假日期間正是“宰客”行為的高發期。我們看到，在“青島天價大蝦事件”中，物價局當時有人值班，只是在游客求助時，不愿意再加班趕過去處理，讓游客等到第二天再處理。行政機關不愿意加班，但是“宰客”事件卻會全天候不定時的發生，這就使得游客遇到麻煩后無處求助無處說理，陷入孤立無援的境地，合法權利無法得到保護。所以，在建立和完善假期旅游聯合執法機制的同時也應對政府執法部門放棄假期，節假日值班的問題給予重視，合理的排班值班，保證工作人員能夠充分的休整，對值班加班的工作人員給予物質補償。另外也可以建立獎勵機制，對積極履行職責，主動加班值班的工作人員給予嘉獎。總之，要保證節假日期間游客求助有門。游客放假，職能部門仍要保持警惕，保證隨時都能有工作人員認真履行職責行使行政職權，對“宰客”事件及時立案調查，及時管理處罰，一旦發現露頭就打，不能等到事后再去處理，以便更好的保護游客的合法權益，維護良好的旅游市場秩序。

五、建立假期聯合執法機制的設想

不僅是保護游客合法權益的重大舉措，提升當地旅游業市場的競爭力，同時也能規范政府部門依法履行職責，提高工作效率，保證工作質量，實現行政效能的最大化，達到法律效果和社會效果的有機統一。具體如何構建，應具備以下幾個方面：

（一）開通熱線電話

很多城市開通了12345政府便民服務熱線，市民遇到任何問題需要政府提供幫助的，即可撥打此熱線電話。假期旅游聯合執法機制的建立可以借鑒此種方式，即開通旅游服務熱線，外地游客遇到任何關于假期旅游的問題困境即可撥打旅游服務熱線。熱線電話平臺由工商、公安、物價等可能會處理旅游期間糾紛的部門共同搭建，各部門派工作人員進行參與。熱線平臺接到游客的求助后，通過平臺內部各個部門派出的工作人員進行判斷需要由哪個或哪些部門進行處理，再通過政府各部門之間內部溝通銜接的方式第一時間通知到各部門，有關部門迅速出現場進行處置。開通統一的服務熱線方式比單純撥打某一部門服務熱線求助的效果要好很多。首先是能夠提高工作效率，各部門共同行動聯合執法，第一時間對事件進行全面綜合性的處理。部門單獨執法，部門間的銜接往往不流暢，該管的沒管，導致證據滅失，違法行為無法得到查處。假期是旅游糾紛集中爆發的時期，聯合執法能夠減輕個別部門的負擔，擴大執法隊伍，將工作高效的完成。其次，還能夠督促各個行政部門積極履行職責行使行政職權，將各個部門統一起來聯合執法，對其考核監督也更加方便。行政部門是否積極作為，是否認真履行了職責，通過內部的統一監督能夠迅速的顯現出來。能夠督促行政部門依法規范的行使職權，避免出現推諉扯皮的現象，克服相互推卸責任的弊端。

（二）提前預防，宣傳旅游服務熱線

游客在旅游期間遇到糾紛，第一反應是撥打110進行求助。不過由于職責分工的原因，不是所有的矛盾糾紛都由公安機關進行處理，但是需要由其他行政機關進行處理的事項，游客尋求幫助還要另行查詢號碼。為了讓游客第一時間知曉求助的方式，政府可采用手機通訊系統，在游客進入本行政區域時，通過手機短信提示的方式，告知游客遇到有關旅游的糾紛，需要提供幫助的，撥打此熱線電話。讓每位游客熟知此號碼，以便遇到困難和糾紛時第一反應是撥打此旅游便民熱線。

（三）借助大數據對重點區域進行重點監控

政府可采用數據分析的手段，對游客投訴較多的區域景點進行重點的動態監控管理，可派執法人員加大巡視檢查的力度，對于多次宰客屢教不改的商家給予嚴厲處罰，督促其依法經營，提高服務質量。對于衛生食品質量嚴重不合格的商家由定期檢查轉變為隨時檢查，使其無漏洞可鉆，保證其嚴格誠信經營，不欺詐消費者。

六、在假期旅游聯合執法中還應注意一事不再罰的問題

所謂一事不再罰，指行政相對人的同一違法行為只違反一個法律規范不得給予兩次以上的行政處罰，或行政相對人的同一違法行為，違反了多個法律規范，存在多個法律事由，不得給予兩次以上同種類的行政處罰。由于在假期旅游聯合執法當中，往往會有多個行政機關共同行使執法權，各個行政機關在行使職權的過程中，應當嚴格依據行政法規的要求行使執法權，避免對行政相對人進行重復處罰。聯合執法既要講合作，又要講分工，不能為了打擊侵權而對違法行為重復處理，要做到罰當其責，保證其違法行為與應當承擔的法律后果相適應。

假期旅游聯合執法機制的建立和完善，是保護游客合法權益的重大舉措。它能夠指導行政執法工作順利進行，保證行政機關嚴格公正行使行政權，為規范旅游市場秩序提供工作方法和路徑。這不僅有利于克服部門間推諉扯皮的弊端，監督行政機關認真履行職責，而且有利于提高行政效率，迅速做到案結事了，獲得執法效果的最大化。因此，在假期旅游聯合執法機制推動下的假期行政執法活動將邁著強健的步伐登上更高的臺階，中國服務型政府建立的進程將進一步加速！

參考文獻：

［1］吳鵬，范學臣.聯合執法的問題及研究路徑［J］.行政與法制，2006，（5）.

［2］韓舸友.我國行政執法困境及改進研究［J］.貴州社會科學，2010，（8）.

［3］吳鵬.聯合執法應納入法制的軌道［J］.云南大學學報法學版，2005.18.

［4］楊濤.“天價蝦”事件拷問監管部門［N］.人民政協報，2015-10-12（6）.

［5］劉振.治理宰客亟需建立投訴快捷機制［N］.安徽日報，2015-10-13（5）.

［6］羅瑞明.比“天價蝦”更可怕的是無助［N］.長江日報，2015-10-08（4）.

［作者簡介］劉虎（1991-），男，山東臨沂人，中國人民公安大學憲法與行政法學碩士研究生.

［收稿日期］2016-03-14

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1672-4658（2016）02-0077-04