高校科研經費審計有效性研究

袁　璨

（中國人民大學審計處，北京　100872）

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高校科研經費審計有效性研究

袁璨

（中國人民大學審計處，北京100872）

摘要：以對教育部直屬的75所高校進行的“科研經費審計問卷調查”結果為基礎，分析高校科研經費審計中存在的問題和不足，總結出其在問題反饋和信息披露機制上存在不健全之處，難以有效發揮科研經費使用的監督職責。為真正發揮審計在監督促進科研經費合理、規范、有效使用中的作用，提出高校應對其管理的科研經費實行效益審計，并簡單介紹效益審計的原則、范圍和內容。在規范科研經費使用、杜絕科研經費濫用的同時，督促課題負責人提高科研經費的使用效率。

關鍵詞：高等學校；科研經費；績效審計

一、概述

高等教育承擔著培養高端人才推進學術研究的重要職責，確保教育經費的穩定撥付、合理使用和有效監督，對于推進高等教育發展有著至關重要的作用。黨的十八大將“努力辦好人民滿意的教育”列為未來一段時間內優先發展的全局性任務，教育部在學習宣傳和貫徹落實黨的十八大精神重點工作方案中，為規范高等教育經費使用和監管時強調“完善各級各類學校財務制度和會計制度，強化內部管理，防范財務風險。完善監管體系，加強教育經費監管事務中心建設，推進高校總會計師委派制度。推進信息公開，完善國家教育經費統計公告制度，制定各級各類學校財務收支公告制度。加強教育經費使用績效評價，強化查處問責，確保教育經費使用規范、安全、有效”。

目前各主要高校已對科研經費的規范使用制定了一套規章制度，涵蓋了科研經費項目前期申領、項目過程監督和項目結后審計等個環節。高校內審部門，是規范科研經費使用的重要部門。在實際操作過程中，審計部門對項目科研經費使用的審核，主要采取課題結項前對課題財務收支明細和經費預決算支出做形式審查，以及每年度抽取部分課題進行詳細審計并出具審計報告。過程中的形式審核沒有觸及項目經費使用的實質，因而在規范科研經費使用、杜絕科研經費濫用中能起的作用微乎其微。年度審計雖然對中選的科研項目能進行細致的審計，但并不是每個項目都能被選中，而且審計結果也缺乏及時性和有效性。科研經費的過程監督和結項后審計環節沒能做到及時有效，從而使得審計在科研經費規范使用和審查監督中可發揮的作用大打折扣。本文結合筆者自身多年高校審計部門工作經驗和一項針對部署高校審計部門員工的問卷調查結果，深入揭示了高校科研經費內審的現狀和存在的不足，提出目前高校科研經費存在不足的一個重要原因是審計制度、審計流程、審計內容和審計方法不夠健全，需建立一套綜合考慮科研項目管理狀況、人力物力利用、經費使用狀況、科研項目所取得成果以及社會影響等各方面的效益審計方法。

二、高校科研經費審計發展現狀與存在的問題

按照教育部規定，部屬高校都建立起了內審制度，內審制度的建立對于高校科研經費的規范使用有一定作用，但高校科研經費的內部審計仍存在一些問題。本部分將結合筆者多年高校內審從業經歷以及對部分部屬高校審計人員問卷調查數據2揭示目前高校科研經費的內部審計中存在的不足。

首先，部屬高校都設立了審計部門，但仍存在部分高校審計職能由其他職能部門兼職的情況，各高校對審計職能的重視程度也有較大差別。在受調查的44所部屬高校中，有12所高校的審計部門是與監察部門合署辦公或下設在財務部門。而高校對審計工作的重視程度也有差異性，在受訪高校中，僅有40.91%高校的審計部門是歸校長或黨委書記直管，約60%高校的審計部門歸紀委書記或黨委副書記直管。在審計人員的編配上，75%的高校專職審計人員在10人以下，受訪的44所高校中只有2所高校有超過15名專職審計人員。高校主管審計的領導層級不高以及專職審計人員數量不足，從一定程度上反映了目前高校對內審的不重視，高校內審不受重視則限制了其在規范科研經費使用上發揮更加積極和主動的作用。

其次，高校內審部門幾乎都對科研經費進行審計，但審計的范圍極窄。受訪的部屬高校中只有一所高校的審計部門不對科研經費進行審計。對科研經費進行審計的高校也并非對所有的科研項目進行審計，58.14%的高校同時對橫向課題和縱向課題進行審計，37.21%的高校僅對縱向課題進行審計，其余的約5%的高校則僅對橫向課題進行審計。因為科研項目眾多，91.18%的高校對科研項目經費使用狀況按照院系（部門）、課題負責人或者完全隨機進行抽查審計。在抽查審計的比率上，約一半的部屬高校抽查的比率在5%以下，30%的部屬高校抽查比率在5%-10%。由此可見，部屬高校對科研項目進行審計的比率并不高，未受審計的科研項目遠多于受審計的科研項目數量，科研經費受審狀況堪憂。

再次，各高校對科研經費的審計方式差異明顯，缺乏科學性。目前高校對科研經費審計的方式主要有四種，即審簽（不查賬）、審簽同時查賬、年度集中自審和外聘事務所審計。從加強內部控制、規范科研經費使用角度來說，對高校科研經費的審計應該既包括內部審計也包括外部審計，在進行審計的過程中也不能僅僅局限于審簽，而應該審簽的同時進行查賬。但受訪的高校中僅有4所高校在對科研經費進行內審的同時不定期聘請外部事務所審計或者采用內審與外審相結合的方式對科研經費進行審計。在只進行內審的高校中，有30%的高校只進行審簽而不查賬，很顯然這種審計方式對于規范科研經費的合理使用幾乎無促進作用。

最后，高校審計部門在出具科研經費審計報告、審計問題反饋和審計信息披露上仍存在不足。高校科研經費的內審不僅僅是走流程，而要要切實對規范科研經費審計起到積極作用。而審計報告的出具，向相關部門、領導或當事人反饋審計中發現的問題，公開披露審計結果真是有效發揮審計監督作用的有效途徑，但現實中審計報告出具、問題反饋和信息披露都是高校內審的薄弱環節。調查結果顯示，僅有55.88%的高校內審部門對受審的課題分別出具審計報告，其余的高校則不出具審計報告或對某一大類課題出具簡單、籠統的審計報告。在對審計發行問題的反饋上，只有5.88%的受訪高校會向全校公開審計結果，其余的高校多是將審計結果反饋課題負責人、抄送科研處或財務處主管領導。雖然各高校都規定要對審計有問題的課題進行限期整改，對有問題的科研經費要求課題負責人退回，但現實中極少有科研經費遭到退回處理。由此可見，高校科研經費的內審在問題反饋和信息披露機制上存在不健全之處，高校內審難以有效發揮科研經費使用的監督職責。

三、高校科研經費內部績效審計的必要性

上一部分已經結合問卷調查數據和個人經驗對高校科研經費內審中存在的問題進行了闡釋，歸結起來，這些問題存在的原因主要有三點。一是教育主管部門、高校領導以及高校工作人員對內審工作的重要性認識不足，實際中高校內審部門往往淪為了監督科研經費使用的配角。二是高校內審專職人員過少，難以有效對所屬高校科研項目進行有效審計，從而陷入“重要性認識不足——編制內審人員不足——難以有效發揮監督作用——對內審重要性認知降低”的惡心循環中。三是現行的科研經費審計制度、審計流程、審計內容和審計方法不夠健全，高校內審部門在科研經費審計中往往流于形式，并沒有真正發揮審計在監督促進科研經費合理、規范、有效使用中的作用。

增強教育主管部門和高校領導對內審作用的認識，以及夯實高校內審人員數量和從業素質，非一朝一夕之功，更多的需要教育主管部門乃至國家從政策制定角度加以完善，因此本文并未將此作為研究的重點。而本文所研究的重點是通過效益審計的方法來最大化現行高校內審體系在科研經費監督中的作用。所謂效益審計，指的是綜合考慮科研項目管理狀況、人力物力利用、經費使用狀況、科研項目所取得成果以及社會影響，對科研經費使用進行綜合衡量的方法。相對于現行的審計方法，效益審計具有以下幾點優勢：

其一，效益審計能夠直接督促科研項目承擔者和高校管理者以更加科學、規范、有效率的使用科研經費，切實提升科研經費使用的預期效果。高校科研經費審計初衷是為了規范科研經費的使用，防止科研經費的侵吞和濫用，但最終目的是為了完成科研項目設立的目的，提升國家的科研實力、科技水平和社會福祉。現行的內審制度往往使人們忽略了內審的最終目的，錯誤的引導高校管理者和科研工作者片面關注經費收支的賬務處理，本末倒置。對科研經費進行效益審計，可以使得高校管理者和科研工作者重新將關注的焦點轉移至合理使用科研經費獲取更大社會效益本身，而非財務和審計形式上的合規性。

其二，效益審計可以更有效利用日益發展的計算機技術，有效彌補高校審計人員的不足。高校內審人員的不足是制約內審發揮監督科研經費合理利用的重要因素，效益審計的推廣使用有望緩解這一不足。本文將要提出的效益審計方法，是一套以效益審計指標體系為核心的審計體系，這一體系對科研項目包括經費使用狀況的各方面進行全方位衡量，為了完成不同效益審計的統一目標會積極調動包括高校內審人員、學術評定專家等各方人員，各方的通力合作可以在確保審計結果的客觀性、準確性的基礎上，有效提升內審人員的利用效率，彌補內審人員短缺的不足。

其三，效益審計的最終結果是得出單個科研項目的效益得分，輔之以分項得分和改進說明，較之于傳統的審計報告更加直觀、易懂，且便于信息披露。作為內部管理中的一個環節，高校科研經費審計的目的是提高科研經費的使用效率，并監督經費使用的合理性、合規性，但這只是傳統的審計目標，科研經費若不能為學校帶來效益，則好比企業只有投入，沒有產出，是在做無用功，因此，需要效益審計來為科研經費使用的有效性作出評判。效益審計恰能從多個維度對科研項目進行審查，運用量化方法對科研項目每個維度的表現加以衡量，每個維度的得分通過各子指標的得分相加所得進行評判，并且在提供各維度得分和項目總得分的同時，會對項目從各維度進行評述，可以使受眾更加深入了解項目的整體狀況。在信息披露上，將效益審計結果的總括、分享得分以及分項評述以及進行披露，不僅具有現實可操作性，而且利于管理者對科研效益進行最直觀的了解和監督。

四、科研經費效益審計概述

按照最新的《審計法》，審計工作應該遵循依法審計、獨立審計、客觀公正、職業謹慎和廉潔奉公這五個基本原則。效益審計則需在此基礎上加上以下五個原則，包括：（1）相關性，指科研項目列支的費用應與研究的內容相關，如某課題是基于A地的調研研究，則該課題差旅費用應以A地為主，非A地差旅費用如無適當理由則視為與課題無關花費；（2）真實性，指課題經費的每一筆支出都需對應一項真實的支出，嚴禁買票、湊票和虛報支出；（3）合理性，指課題經費根據課題自身的特性，在差旅支出、勞務支出、辦公用品、資產購置等分項上需合理分配，不得出現明顯不合常理的現象，如某項古籍整理課題，需要大量的人力支出，勞務支出理應占據經費支出的大頭，如果結項中該課題資產購置的經費占據大頭，則明顯不合理性；（4）效率性，指單位經費使用后取得的成果，一般課題在設立時就規定有明確的結項要求（如發表論文的篇數、等級，專利數等），效率性的最低要求是課題達到結項的要求，超水平完成結項要求則視為具有更高的效率性。

至于高校科研經費效益審計的范圍則應該既包括縱向課題，也包括橫向課題。雖然從課題的重要性上來說，縱向課題一般比橫向課題的層級更高，但是從有效利用科研經費促進科技科研水平提升的角度來說，橫向課題和縱向課題是沒有本質區別的。效率審計的最終目的就是為了最大化科研經費的使用效率，最大限度提升國家科研實力、科技水平和社會福祉。出于這一目的，包括橫向、縱向課題在內的所有課題都應該成為內審覆蓋的對象。對于高校內審人員不足的情況，可以通過外聘事務所來協助工作，而不能因為人力有限而導致管理缺位。

效益審計的輸出結果是被審計項目的效益得分（含各維度分項得分和各維度的得分評述），因而效益審計的指標體系和得分運算法則是效益審計的核心內容。曾凡昌（2008）、葉選挺等（2009）、田靜等（2014）陳志軍等（2014）提出過針對高校整體進行績效（或效益）審計的設想，也提出其對審計指標體系的設想，但這些指標不夠完善，且不是專門針對單個科研項目審計的。因此需要設計針對具體科研項目的科研經費效益審計指標體系，新的指標體系應可根據各高校自身情況加以微調。指標評價體系構建完成之后，各高校需要對各校指標的評分標準加以量化，根據一定的科學方法對各指標的權重進行合理估計，在此基礎上將權重和得分相乘得到各受審項目的綜合效益得分，完成科研課題的指標評價工作。

效益審計的推行對于有效發揮審計在監督、規范科研經費使用，提升科研經費使用效率，以及充分發揮高校現有審計人員的工作效率，都具有重要意義。在當前加快實施“科教興國”戰略和“人才強國”戰略，努力提升科研經費投入產出效率的大背景下，實施高校科研經費效益審計具有現實必要性和緊迫性。同時，國家對規范科研經費的關注日益增加，高校的去行政化進程不斷推進，以及信息技術的不斷深入也都為效益審計的開展提供了便利，高校審計工作人員應對效益審計模式進行積極的探索，并將其應用推廣，提高科研經費使用的有效性。

參考文獻：

［1］陳志軍，童燕軍.高校科研經費審計淺探［J］.財會通訊，2014，（19）:83-84.

［2］田靜，張長春.科研單位開展引進人才項目績效審計的探索與思考［J］.財經界，2014，（16）:249-250.

［3］葉選挺，劉云，王文平.基于知識生產函數的國際科技合作計劃項目績效評價研究［J］.兵工學報，2009，（30）:51-55.

［4］曾凡昌.高校績效審計評價指標體系構建［J］.西南民族大學學報:人文社科版，2008，29（5）:184-188.

［作者簡介］袁璨（1984-），陜西西安人，中國人民大學法學博士，審計師，現在中國人民大學審計處就職.

［基金項目］2015年度中國人民大學科學研究基金項目.項目編號：15XNE011

［收稿日期］2016-03-08

中圖分類號：G644

文獻標識碼：A

文章編號：1672-4658（2016）02-0157-03