我國城管執法的現狀分析及對策研究

王夢露

[摘 要]近二十幾年來，城管執法為社會經濟的發展、社會秩序的安定以及社會的順利轉型提供了便利，做出了貢獻。與此同時，城管人員的暴力執法導致在公眾心目中政府的形象大不如從前，使得政府進行的其他各項工作也受到了不良的負面影響，從而降低了政府的公信力。筆者試圖對城管執法的基本問題的闡述，深入分析我國現行城管執法中存在的問題，以及該問題產生的主要原因，提出相應的對策和建議，為構建和諧社會獻出自己的一份綿薄之力。

[關鍵詞]城管執法；成就；問題；對策

[中圖分類號]D920.0 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0049 — 03

一、城管執法的基本問題概述

在對城管執法的現狀進行縝密的分析前，必須對與之有關的一些基本概念先作了解。對這些簡單的基礎理論問題做一番介紹，有利于我們在理論層面上理解和看待城管執法這一問題，為本文的后續的探討作鋪墊。

（一）與城管執法的有關的基本概念

1.城管執法的概念

城管執法是指按照《處罰法》、《行政強制法》和其他有關的地方性法規，城管執法主體在相關的管理領域中，行使相對集中的行政處罰權。在管理領域里城管執法作為一種重要手段，有助于城市的和諧發展。城管執法在中國經常被簡而稱之為“城管”，與“城市管理”的含義相混淆。事實上，這是是兩個根本不一樣的名詞，在廣義上的城市管理是指城區內公共管理與社會服務的總和。然而城管執法偏重于執行，屬于城市管理中的末端環節。因此，筆者所研究的是城管執法，而不是“城市管理”。①

2.城管執法的范圍

城管執法涉及范圍很廣，可以落實到人民群眾的生產、生活的各個方面。中國并沒有明確制定城管執法的領域，因而各地方政府可以聯系當地實際情形，因地制宜的規定城管執法的范圍。比如，《上海市城市管理行政執法條例》第11條規定的上海城管執法范圍有八項，分別是：市容環衛、市政、水務、房屋、環保、工管等。而武漢的城管執法的主要職能有十五項，分別包括：市容環衛、環護、市政、房屋、工管、城市規劃、建筑管理等。可以由此看出，這兩座城市的城管執法范圍盡管有些差別，但基本的領域相似，并不能涵蓋全部。

（二）城管執法的部門

我國城管部門，是根據1996年《政處罰法》第十六條設立的，它把之前分別屬于環境保護、衛生等職能部門權力中有關處罰的個別權力分割出來，全部或者部分的集中于一個機構，由此機構負責行政處罰權的行使職責，以完成維護市容環境和城市秩序任務。

執法部門的建立，解決了行政執法中長期存在的問題，重復了處罰，責任重疊和效率低下等問題，改善了城市面貌，維護了城市秩序，發揮了重要作用，有其存在的必要性。但是，伴隨著社會的迅猛發展以及城市化的推進，執法過程中很多的疑難雜癥及尖銳沖突一天天的暴露出來，使得執法部門和有關主體在執法時面臨著前所未有的挑戰。

二、目前城管執法的問題及原因分析

（一）執法工作取得的相關成效

從執法隊伍創立以來，學理界對其的討論研究就未曾停歇過。任何事物都具有兩面性，有利也有弊，在夾雜著肯定與否定的聲音中，城管執法隊伍經過了十幾年，其地位也日益重要，對經濟以及社會的進步發展有著不可否認的作用，尤其是在改善管理領域方面取得了良好的效果。筆者認為，通過近些年執法人員的共同努力，以及該工作的切實實踐，的確取得了一定成果，具體總結如下：

1.解決了之前存在的城市管理多頭執法與職權交叉的問題

行政執法人員數量多、執法機構復雜，政府面臨著較大經濟壓力；其中執法人數盡管較多，但絕大多數都是在自己所在的管理范圍內執行，對某些存在法條競合的違法事件很難作出完全準確無誤的判斷，從而出現一個違法行為有多個部門進行執法的情況。這不僅沒有給政府解決這些管理難題提供便利，反而妨礙了政府職能的轉變，加重了政府財政負擔。自從城管執法部門建立后，通過獨立行使綜合執法權，克服了多部門聯合執法的弊端，并對涉及多條法規的違法行為作出了行之有效的處理。

2.執法效率的提高，政府財政支出的減少

由原來的合并執法轉變成綜合執法，城管執法通過利用多個部門的相對獨立的處罰權，不單重整了人力資源，還縮減了政府的財政支出和行政成本。并且與之前的執法成效相比較，行政執法的效率也提高不少。在此之前，行政機關的權力往往與利益相關聯，遇見有利可圖的事各部門都爭相去管；對沒有經濟益處的案件則大多互相推諉。這不但會導致重復了處罰，更有可能會激發官與民的沖突。自從城管部門建立之后，多個部門的職能由城管執法部門統一行使，不光克服了在城市管理領域中多個部門聯合執法的缺陷，還節省了行政成本和提高了行政效率，避免了機構過度龐大，更大程度上的保護了執法對象的正當權利。

（二）目前執法過程中存在的問題及原因

雖然在中國城管執法的工作獲得較大進步，卻仍然存在一些難題阻礙城管執法進一步的發展。這些問題引發的觸目驚心之案例，數不勝數。司機孫某在2009年10月的某日，開著公司的面包車，碰見“鉤子”陳某被其欺騙，甚至還遭到打罵、逮捕以及處罰，孫某后為證明他的清白自斷一手指。①七十多歲的菜農張某于2010年11月某天到鄭州賣地瓜，被有關執法人員掀翻了攤子，還被連著打臉；2011年在遼陽市某小區門口，執法人員與當事人周某發生沖突，致其當場死亡；2012年6月，昆明某大學生因多看了兩眼城管執法，被3名城管人員拉到邊上的胡同進行暴打；2013年8月，湖南臨武的城管使用暴力執法，在街上當場打死了瓜農鄧某。

從這些案例中可以看出城管在執法過程中還存在諸多的問題，因此找到相應的解決之道尤為重要，但是在找到解決方案之前，我們須知出現這些問題的原因有哪些，從而方能達到對癥下藥的初衷。作者歸納了執法中存在的主要問題及其原因，包括以下幾個方面：

1.執法過程中體制不完善

首先是城市管理組織機構和執法部門沒有統一的模式，每個城市管理和執法部門是根據自己的實際情況來決定如何建立，有些是獨立的行政機構，有些是來自其他部門；第二，部門名稱也沒有統一，有的叫城管執法局，有的叫城管執法大隊等；第三，執法部門標志不規范，有的部門甚至都沒有自己的標志；第四，編制人員不規范，根據規定，城管執法人員必須是公務員的身份，而實際情況并非如此，很多人都是聘任制，執法隊伍穩定。

體制之所以不完善的原由是多種多樣，其一是沒有法律制度作為后盾，執法人員的執法地位并無明文規定；其二是執法部門的領導機構不明，有些從屬于建設局，而有些則具有獨立的行政權。其三是城管執法部門建立尚不久，對某些體制上的弊端則尚需時日逐漸健全。

2.執法部門的法律地位不明，并缺乏執法依據及執法監督

于1996年10月1日實施的《處罰法》設立了“相對集中行政處罰權”的制度并提出了綜合執法的方式。然而執法部門到底具不具有主體資質，是不是正當的主體，該疑問一直都是學術界研究探討的焦點。筆者對城管執法具不具有國家行政權力暫且不談，其在行使行政處罰權時通常是以其他部門的名義，處罰書上也蓋的是其他機構的公章。按照憲法與法律的有關規定，凡是國家重要行政機構的成立，首先應遵循正當的立法程序，它的管轄領域、職責權力等方面需要依法設立。然而城管執法局的成立沒有通過規定程序，向國務院報批并向人大會常務委員會備案，從而作者能得出：城管執法局的成立不符有關法律的程序，并不是合法設立的行政機關。②執法部門的地位沒有法律明文規定，歸根到底是由于它沒有通過合法的授權而成立，其成立也未經過合法正當的程序，執法人員有關職責、管理領域等法律也未做出明確規定，同時在法律制度上缺少保證。

在城市管理和執法實踐中，經常遇到無法可依的尷尬局勢。執法人員在執法過程當中通常是借法執法，遵循“職責一致原則”的法治要求，每個組織在被給予權力的同時也賦予了相應責任，因而權力與職責必須相統一。武漢市還首次向城管部門派駐民警協助執法，這也表明，有關部門在處理城管執法遇到的問題時，首先想到的是強制而非監督。③

3.城管執法程序不規范

根據有關法律法規的規定，在現場進行處罰的行政執法人員應遵照如下的程序：（1）表明身份；（2）原因；（3）對當事人的陳述和論證的機會；（4）對記錄；（5）生產處罰決定；（6）備案；（7）執行。但從現實情形看來，完全依照規定的程序進行執法的人員并不在多數。出現此種情景的主要是因為執法人員的法律意識薄弱，傾向于個人主義，在思想上對待執法工作不認真。從任何一個城管執法人員和行政人員和行政人員在沖突和暴力中可以發現深層次的本質是城管執法程序不規范，從而激發了雙方的矛盾，城管執法人員必須嚴格依法執法，根據執法程序，以防止執法違法現象。

4.有些城管執法人員素質較低，觀念陳舊，法律意識有待提高

我國目前的城管執法隊伍構成較為繁雜，個別執法人員受到的教育的有限，也沒有接受過專業的法律教育以及上崗前也未進行基本的素質培訓，在執法過程中，不按照程序和規定執法的情況不在少數。因為沒有法律知識儲備，法制思維沒有樹立起來，執法人員在執法的過程中經常不程序執法，甚至出現了以暴力執法的方式。再加上城管執法隊伍采取的是合同制，人員之流動性較強，從而要保證執法隊伍的整體質量難上加難。

5.與其他部門的工作有交叉，易導致執法的重疊與沖突

在當前城市管理的實踐中，“一事多管”的情況時常有之，這會導致一些違章的人在涉嫌有不法行為時，難免有承受兩次或者更多次的處罰的情況，從而產生一定的不必要的誤解與摩擦，使得雙方的矛盾加劇。另外，由于執法部門間的職責不清、權限不明，在職權上的造成交叉。因而，這會使得在遇到問題需解決時，這些部門之間互相推諉扯皮或是互相爭搶邀功，不管出現上述任何一種情況，將都不會有利于有效的實現城市管理的目標。

三、完善我國城管執法的對策

（一）健全執法體制

根據執法部門所面臨的各種困境以及沖突的根源，要求我們建立健全相關的機制。而執法體制不健全是諸要破解城管執法的困境，首當其沖的就是要完善執法體制。

1.規定執法部門的名稱、標志及服裝

依據憲法和行政法中涉及設立行政機構的相關原則，使中央到地方層層按級成立執法部門。在中央建立全國城市管理和執法，作為國家的城市管理和執法機構的領導和指揮。在地方則設立地方的執法機構，即分別成立省級和市級的城管執法局、縣級的城管執法分局，從而分別從屬同級政府的職責部門下進行管理。從而使得下級執法部門受上級執法部門的領導，地方各級執法部門受中央執法部門的領導。根據公安系統標識和服裝生產的規定，自上而下的制定同一的執法標志及服飾，使執法人員的隊伍更加統一規范、正式合體。

2.健全執法問責及監督制度

筆者建議首先中央政府要及早設置有關執法問責的法律制度，然后各地方的政府在相關法律法規的基礎上完善執法問責制度，使得執法部門可以明確各自的職能和權力及其相關的責任義務。各地方的執法機構通過進一步將法律規定的職責落實到每個人和每個崗位，使得執法人員在執法管理中能依法約束自己的執法行為，真實的做到權責相統一。有效的健全監督及制約制度包括內部監督制度及外部監督制度，內部監督要求執法部門在機構內部設定與之關聯的責任考核制及其獎勵懲處政策，同時成立專門的與之相對應的部門來負責落實執行，從而防止流于形式；外部監督則要求執法部門的工作消息公開透明，落實政務公開，監督執法人員依法開展科學文明執法行動，建立健全城管執法舉報、投訴舉報受理制度，通過媒體輿論監督和社會公眾監督使問責監督制度得以實現。

（二）建立健全有關執法部門的法律法規體系

1.明確執法部門的法律地位及執法依據

中央政府應該盡快的通過立法的形式來制定一部關于城管執法的法律，這樣才能從根源上解決執法部門的法律地位不明確的問題，才能提高執法部門在社會群眾中的公信力，加強執法部門的權威。并且，規定執法部門在全國范圍內的職責和權力，確定處罰力度的詳細標準，盡量的控制執法人員自由裁量權的行使，在法律層面上來杜絕權力濫用、假公濟私等行政不公的行徑，使執法人員在管理行政中做到有法可依，執法必嚴和違法必究。

2.增強法律法規的可操作性

由于城管執法的范圍涉及的領域眾多，條目眾多，其中某些法律法規的個別條款并不能在當前執法領域的工作中得到應用，所以創建一部可操作性較強的緊跟時代步伐的法律法規是當務之急。城管部門可以通過與司法機關相聯合，用公示、聽證等形式向人民群眾和有關職責機構收集更多意見，對目前執行中法律法規進行整理與審查，有助于找到在這些法律中存在的合法但不合理條款、不與時俱進的條款以及自由裁量權過大的處罰條文，從而可以及時的向相關立法機關提出修改建議，使得修訂后的法律法規更具有操作性。

（三）規范執法人員的執法程序

盡管《行政強制法》己經頒布施行，然而執法部門在實施行政強制措施時，“重實體輕程序”的現象依舊普遍。筆者認為行政程序主要包括簡易程序、一般程序、聽證程序執行程序，每一個程序都有其具體的步驟，執法人員在執法過程中必須嚴格按照程序。第二，在法律法規中沒有進行規定的內容，可按照有關的法律原則，參照本機構實際工作的開展，制定適合當地執法部門的程序。第三，啟動監督制約機制，來保證執法程序制度的順利運行。

（四）加強執法人員的素質及執法隊伍建設

1.提高進入門檻，加強用人管理

比照公務員選取要求向社會公開透明的招考，使優勝略汰、擇優錄用的制度得以形成。挑選人才時，將學歷是法律專業的或通過司法考試作為參加考試的一項要求，在同等條件下優先錄取具有法律專業知識的綜合性人才，最終目標是建立一支高素質的執法隊伍。

2.提高執法人員的執法技巧

第一，言談舉止要文明。切忌執法人員在執法過程中使用野蠻粗暴等方式。第二，學會尊重執法對象，切勿故作姿態。才能獲得人們對執法工作的理解與支持。第三，執法方式要以教育勸導為主。在執法過程中要求執法主體注重對當事人耐心勸導，向其進行普法教育并講明該行為危害性，從而達到使其自覺規范行為的目的。第四，執法要公平，杜絕徇私枉法。對待當事人應一律平等，防止執法人員因個人的情感情緒影響標準的執法行為，懲處力度及應當告訴而不告訴當事人的事項。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王懷坤.論城管執法的現狀、問題及對策研究〔J〕.經濟研究導刊，2010，（56）.

〔2〕劉志仁，徐炯.城管執法難的法律根源及其路徑創新〔J〕.理論導刊，2009，（05）.

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〔7〕薛聚良.城市管理行政執法問題淺析〔D〕.山東大學，2007，（03）.

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〔責任編輯：張平凡〕