農民工相關權利保護問題研究

蔡宏偉，呂德勝，趙菊敏

(1.定西師范高等專科學校政史系，甘肅定西　743000； 2.中國社會科學院研究生院法學系，北京　102488)

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農民工相關權利保護問題研究

蔡宏偉1，2，呂德勝1，趙菊敏2

(1.定西師范高等專科學校政史系，甘肅定西743000； 2.中國社會科學院研究生院法學系，北京102488)

摘要：中國的“農民工”是一個尷尬的稱謂，他們亦農亦工，但更多地具有農民弱勢群體的屬性。農民工在務工過程中，就業機會平等權、勞動報酬權、土地權益、社會參與權等權益易受侵害，子女教育問題突出，社會保障度不足。問題的解決要求建立公平、公正、公開的招聘制度，加強勞動執法監督，消除社會歧視觀念；明確工資標準，高效率解決農民工工資拖欠等問題；構建城鄉統一、全面的社會保障制度；出臺科學、合理的農民工子女異地上學、高考政策，政府財政增加對社會辦學的支持；增加承包地的有效流轉方式和土地財產化方式；保護農民工的社會參與權利，暢通農民工的利益訴求渠道；幫助農民工提高自身素質。

關鍵詞:農民工；就業機會；勞動報酬；社會保障；土地權益；社會參與

一、農民工定義的尷尬

“農民工”在以往的研究中，是一個充滿歧義的概念，一度充滿貶義的成分，在以往的研究中并沒有確切的定義，一直被認為是一個充滿政治身份意味的字眼，是集戶籍身份和職業為一體的特殊稱謂。“農民工”概念產生的主要原因是我國城鄉分治、戶籍決定職業的特殊國情，是指從事非農產業的具有農村戶籍的農村居民。農民工身份經歷了等同于戶籍身份、職業、階級成分相加，到等同于職業和戶籍身份相加，再到等同于職業的變化過程[1]，階級意味和戶籍身份逐漸淡化。農民工亦農亦工，農閑時從事一些非農產業活動，主要涵蓋了體力型的行業，如建筑、搬運、保安等行業。近年來，隨著土地的日益減少和產出的不經濟，出現了不再從事農業，轉而直接從事非農產業的農民工和“新生代”農民工，但這也不能改變農民工作為弱勢群體的社會屬性。

二、農民工權益被侵害的情況

(一)農民工的就業機會平等權被侵害

由于農民工專業技能、文化和自身素質的原因，所能夠進入的行業很有限，并且由于城市管理的需要，流入地往往要求農民工務工時辦理多種證件。目前還有對農民工進入某些行業的顯性的和隱性的限制性規定。產生這些限制性規定的原因主要是：第一，戶籍管制。新中國城鄉分割的二元戶籍制度是適應重工業優先發展而建立起來的。二元戶籍制度分為“隔離式”和“滲透式”兩個演化階段，導致農業人口和非農業人口空間隔離和福利待遇不平等。人口信息統計功能和身份定格功能是新中國二元戶籍制度的基本功能，其中，戶籍制度身份定格功能是對居民居住、就業、接受義務教育、享受福利和社會保障等的戶籍身份進行規定(劃分)，戶籍身份一旦確定就難以改變。[2]在勞動力市場化的今天，有些城市仍然利用戶籍制度對工作崗位的招錄進行嚴格控制，嚴格區分本地戶籍和外地戶籍，外來人員無緣進入本地或某些行業工作，地方保護主義仍然存在和延續。第二，人情社會的社會深刻原因所致。我國是一個人情社會，在找工作過程中，往往出現因為關系戶的存在而因人設崗、暗箱操作，以合法形式掩蓋招錄過程中的違法違規。在農民工招用過程中，由于農民在城鎮的社會關系網小，社交圈窄，在人情關系前，難免受到不公正待遇。第三，農民工生活習慣差異。生活習慣源于自己生長的環境，農民工長期生活在地廣人稀、民風淳樸的環境中，天天與大山、田野為伴，生活習慣難免有所不同，有陋習也有豪爽的優點。生活習慣也對他們找工作有所影響，他們的生活習慣雖然很難改變，但絕非不能改變。

(二)農民工的勞動報酬權受到侵害

農民工勞動報酬權利受到侵害的情形非常常見，由于農民工經濟狀況普遍堪憂，勞動報酬權利受到侵害后，對農民工生活等諸多方面影響最大，甚至出現農民工以死討薪、導致家破人亡的慘劇。農民工勞動報酬權利受到侵害的情況有：第一，同工不同酬，同事不同價，同時不同權。在同樣工種的情況下，針對農民工的工資可能會較低，主要原因有：一是農民工工作有季節性，沒有連貫性，農忙時得回家忙農活，農閑時農民工勞動力剩余，競爭激烈。二是農民工缺乏相關的法律知識和法律保護意識，沒有簽訂正規合同或留下締結合同的有效證據。第二，拖欠農民工工資。拖欠農民工工資的情形目前仍然非常普遍，究其原因，主要是雇傭單位違法成本較小，能夠輕易逃避責任；追討工資程序仍然過于繁雜；勞動行政部門執法不力；司法系統執行難，效率不高。第三，違反最低工資的規定。農民工從事的行業有限，季節性明顯，因而人員富集。年齡較大的農民工由于體力、能力有限，只能從事一些年輕人不愿意從事的工作，獲取一些糊口的工資。由于農民工組織比較松散，缺乏和勞動力市場的抗衡機制，用工方壓低工資，甚至低于當地最低工資用工的現象十分常見。

(三)農民工及家人社會保障度不足

有關農民工的社會保障包括農民工自己和家人的社會保障兩部分。目前，我國新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險在全覆蓋的基礎上，依法將這兩項制度合并實施，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險保持基本一致。[3]按照目前的法律制度，農民工自己可以參加當地的城鎮職工養老保險或戶籍所在地的新型農村養老保險，農民工家屬可以參加新型農村養老保險。從整體上來說，農民工及其家人由于繳納的費用較低，所得到的社會養老保障較低。另外，農民工及其家人的其他社會保障，如醫療保險等的報銷額度等一般都相對較低。

我國的社會保障制度主要由社會保險、社會救濟、社會福利和優撫安置等具體制度所構成。[4]農民工及家人社會保障度不足是由多種原因造成的，其中制度方面原因主要有：第一，我國現行的與社會保障相關的法律大多集中于城鎮社會保險領域，社會保險系統內部比例“嚴重失調”，偏重于養老保險，而失業、生育、醫療等其他保險內容卻或多或少地被忽視，這說明我國社會保障制度還沒有形成整體而完善的體系。[5]第二，我國社會保險制度模式多樣化、不統一。目前我國存在的四種養老保險模式，在財政補貼比例、個人繳費水平、單位或企業或集體承擔保費比例方面存在較大差別，使得我國成為全球為數不多的多種養老保險設計模式共存的國家。[3]第三，農民工社會保險轉接存在問題。在目前的社會保險制度下，農民工既可以參加新型農村養老保險，也可以參加城鎮職工養老保險。但農民工流動性強，如果參加城鎮職工養老保險，由于各地養老保險費率等各不相同，在轉接方面存在一定的困難。同時新型農村養老保險和城鎮職工養老保險之間的轉接尚存問題。第四,我國高齡農民工社保問題凸顯。近年來，隨著文化層次較高、年齡較輕、技術水平較高的新生代農民工大軍的出現，高齡農民工就業行業逐漸趨向于危重型基建行業。國家統計局于2008年年底建立的農民工統計監測調查制度統計數據顯示：2012年，全國農民工有26 261萬人，50歲以上農民工占15.1%，達3969萬人。2009年至2012年，我國50歲以上農民工占比與總量連年沖高，且從業以制造業、建筑業和服務業為主，其中尤以建筑業為重。報道中提到，據預測，2013年與2014年，我國50歲以上農民工的占比與總量“肯定是上升的”，或早已突破了4000萬人。[6]由于高齡農民工參加社會保險時，繳費年限不夠或參保時年齡已經超過60歲，只能領取每月幾十元的養老金，保障水平極低。高齡農民工需要負擔自身和父母的養老、病養等費用，還要負擔子女的嫁娶、購房等費用，不得不在60歲之后繼續打工，生活水平極差，一旦有變故，就會無力承擔，或增加子女的負擔，在這一點上不同于城鎮職工。

(四)農民工子女教育問題突出

教育公平具體概括為三個層面:一是人人都應該享有平等的受教育的權益;二是應該接受平等的教育機會和條件;三是教育質量和結果的相對均等。通常，這三個層面概括為:教育起點公平、教育過程公平和教育結果公平。[7]8隨著農民工務工人數和期限的增加，農民工子女不得不隨遷，就近入學，以求發展。由于種種原因，農民工子女很難在隨遷地就近入學，或入學后遭受冷落和歧視，不得不回歸來源地就讀，成為留守兒童，不能享受城市良好的教育資源。究其原因，包括制度排斥、文化排斥、經濟排斥和政府職能的缺失。[7]22在教育資源配置過程中，政府及有關部門處于絕對主導地位，社會力量參與不足，中介機構在教育資源配置中的作用得不到有效發揮，學校、學生、家長缺乏話語權。[8]

(五)農民工土地權益難以保障

以往有關農民工權益保障的研究過多關注于農民工如何享有城市公民所享有的權益，但是，農民工權益的保護還包括保護其在農村的權益，農民工土地權益保護也十分必要。近年來，由于城鎮化加快，城鄉結合部土地利用價值激增；土地稅費減免后土地收益有所回升，農民工離鄉后其土地權益成了村委會、各級政府爭搶的利益之一。土地權益被侵害的情況有：土地承包經營權被收回；所承包土地在不知情的情況下被流轉；宅基地被侵占或被收回；自留地或自留山被收回；由于長期出門在外，信息滯后，征地費用被收回或克扣等。現有法律法規有關土地承包經營權流轉的規定，對于農民工來說，或脫離實際，或限制太嚴，不利于農民工將土地承包經營權進行流轉。由于農民工要外出，就互換這一方式來看，其對農民工沒有意義,轉讓這一流轉方式對農民工來說意味著失去土地承包經營權,而入股這一方式適用范圍非常有限。[9]

(六)農民工缺乏社會參與權利

由于農民工的流動性、法律制度和農民工自身的原因所致，農民工的社會參與權利非常有限。第一，農民工選舉權的行使方式不暢。農民工選舉型政治參與呈現流出地與流入地的雙重邊緣性。[10]133農民工在村莊的政治參與低效甚至虛置[11]，一方面是因為農民工常年在外，要回到原籍參加選舉，有著現實的困難，如車費花銷、失去工作機會的成本、對戶籍所在地現實情況的了解不足等；另一方面，農民工在工作地缺乏參與選舉的途徑,農民工在工作地參加選舉受到居住時間等條件的限制，因此在選舉中多數會選擇放棄權利的行使。第二，農民工缺乏參與工作地社會管理的權利。農民工由于戶籍、工作、社會保障的地域性差異等原因，無法真正投入到工作地的社會管理中來，缺乏發言權。

三、農民工相關權利保護建議

(一)保護農民工的就業機會平等權利

第一，建立公平、公正、公開的招聘制度。應禁止利用戶籍對工作崗位選擇進行限制。同等條件下，戶籍身份并不能區分勞動者的勞動技能，應當消除基于戶籍判定個人能力的狹隘認識。應避免因人設崗、違規招錄，同時注重程序公平和結果公正。在就業招聘中，應運用利害關系人回避、舉證責任倒置等制度，完善招聘監督程序和申訴程序。第二，加強勞動執法監督。勞動行政部門應當加強責任觀念，在執法監督中真正發揮作用。第三，加強農民工融入社會的意識。農民工在務工過程中，應主動應對社會現實情況，為自己尋找工作提供必要的幫助。第四，我國已經形成以《憲法》為主導，以《勞動法》《勞動合同法》以及《就業促進法》等為主體的勞動法律法規體系。要對現有勞動法律法規進行完善，重點應當放在就業機會平等、工資保障、爭議解決等方面。切實實施勞動法律法規和社會保險法律法規和刑事法制，全面有重點地保障農民工的利益。第五，消除社會歧視觀念。通過教育、媒體宣傳等手段讓社會了解農民工的產生及其對城市發展所做的貢獻,了解農民工因為制度因素而遭受的不平等待遇,從而在深層次喚起公民的平等意識，尊重農民工的勞動。

(二)保護農民工的勞動報酬權

第一，明確工資標準。雖然實行協議工資，但不應當低于當地最低工資標準。同時,一方面應規定同一工種的工資標準范圍，以及雇員在此范圍內的差距水平,另一方面應規定在從事同樣工種的情況下，與其他員工的差額比例范圍，避免過多的不公平。第二，解決農民工工資拖欠等問題應當注重效率。農民工由于農業收益有限，老人贍養負擔較重，家境多不寬裕，出來打工賺錢多是生計所迫、生活急需。討薪對于農民工來說，過程復雜、持久，經常出現推諉、搪塞的現象，往往導致農民工失去工作季節內的工作時間和工作機會，或因為工資虧空導致家庭無法正常運轉。所以，對于拖欠農民工工資問題，必須本著便捷、快速的原則予以解決，在目前的國情下，農民工工資救濟政策措施的出臺和正確實施無疑是最適合的選擇,同時還應構建合理的工資保證金制度、欠薪保障基金制度，做到未雨綢繆。在治理農民工欠薪問題的路徑構建中，要做到從政策之治向法治之治的逐步轉變,救濟理念從治標向治標與治本的兼顧和協調,治理方法從公法向公私法并重轉變。[12]第三，依法追究用人單位的責任。應當增加用人單位的違法成本，努力構建合法的工資體系。對于常見的違反當地最低工資標準的情形，農民工和勞動執法部門應當形成合力，適用《合同法》《勞動仲裁》和《最低工資規定》等相關法律法規進行規制，依法追究用人單位的責任。

(三)增加農民工及家人的社會保障

第一，逐步構建城鄉統一的社會保障制度。針對城鄉因為主體不同而適用不同的社會保障制度產生不公平和制度劃分的情況，要在力求消滅城鄉差別的目標下，建立城鄉統一的社會保障制度，防止碎片化。要通過國家政策統一解決農民工社會保險轉接中存在的問題，做到平滑轉接，對于由于地方政策、地方財政原因造成的對接不能應由國家通過財政政策來解決，這也是國家職能的應有之義；對于拉開養老保險水平的任務應當交由當事人依據自愿的原則，通過商業保險來解決。對于《社會保險法》對農民工的社會保障權益規定過于原則性缺乏可操作性的情況，應通過政策予以補充和細化，要認識到多交多受益也有產生不公平的不足之處。第二，構建全面的社會保障制度。應當逐步構建涵蓋養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險的社會保險制度，構建涵蓋社會救助、社會優撫等的其他社會保障制度。對于我國社會保險制度不統一、碎片化的情況進行逐步整合、統一，消除因為制度造成的不公平，建立公平的社會保障制度。第三，構建特殊群體社會保障制度。針對現有制度難以涵蓋的特殊群體，如高齡農民工等特殊群體，構建特殊群體社會保障制度，做到制度補充，努力實現社會公平。高齡農民工是弱勢中的弱勢群體，要關注高齡農民工社保問題，要對包括被征地造成的失地農民工在內的高齡農民工予以多方面的救助，使其能和城市退休職工一樣享受到社會保險。

(四)解決農民工子女教育問題

第一，政府財政應當增加對社會辦學的支持。公辦學校擁有較好的辦學條件和良好的區位，工作穩定，能夠吸引到優秀的教師。農民工子弟學校辦學條件較差，地理位置欠佳，軟硬件設施普遍不足，師資力量相對較弱。政府應當增加資金投入和提供多方面支持，解決農民工子弟學校的選址問題，縮小公辦學校與民辦學校的差距，保證教學質量；應當給予農民工子弟學校更多的優惠政策和扶持，以便吸納優秀人才。第二，針對農民工子女升學考試問題，出臺科學、合理的農民工子女異地高考政策。實行異地高考，確實會促進公平，但必須強調可操作性，包括法律層面上有很多問題要解決。[13]應當適度考慮農民工對工作地的貢獻率，合理平衡教育資源和貢獻率，從而實現社會公平。

(五)保護農民工的土地權益

第一，對農民工土地進行確權，確保其權利載體。農村土地承包后，經過互換、出租等方式流轉和城市化征地后，位置、邊界、產權不清，確權很有必要。對農民工的土地進行確權，是對農民工土地權益保護的基礎，這在土地增值、流轉方式多樣化的情形下十分必要。第二，增加承包地的有效流轉方式和土地財產化方式。現行承包地的流轉方式對于農民工來說鮮有實質意義，而在大規模的農民、農村的城鎮化中，采取許可農民“帶地入城”的政策，實際上可以獲得政治效益和經濟效益的雙贏。[14]第三，在不損害土地、保證土地基本功能的前提下，可以將土地權益進行資本化，將農民工的土地權利轉化為財產權,利用法律和經濟等手段，優化農村土地資源配置，使農村土地參與到市場經濟中，在生產分配等流通環節中實現土地增值，具體可以采取土地股份合作社、土地流轉信托和土地交易所等模式。[15]第四，宅基地問題的解決。在人口遷出后空置宅基地比例較高的地區,必須對空心村進行土地整理、重新規劃,避免土地的閑置與浪費;在經濟較發達的農村地區,普遍富裕起來的農民工返鄉時,應在原有宅基地上重新建房;可以聯合建設公寓房,或者推行宅基地有償使用的政策。[16]第五，解決農民是否能夠返回村集體的問題。對于錯過承包機會和交回土地承包經營權的農民工，應當考慮進行補償。土地具有保障功能，特別是宅基地，是農民的最低生活要求保障。農民工在自身發展過程中也有可能回復到貧困狀態，這時候土地的功能就顯得尤為重要。第六，農民工應當自我維權，增加法律知識，了解國家土地政策，加強土地執法監督，堅決貫徹《土地承包法》《物權法》《土地管理法》等土地法律法規的規定。第七，強化各級政府部門的職責意識。農民工土地權益問題事關中國的城鎮化大局，事關中國改革開放能否進一步深入的全局問題，事關中國社會安定團結的大局。各級政府部門都要充分重視這個問題，切實從政府政務層面重視起來，積極行動，給予農民工充分的幫助與關懷，維護他們的切身合法利益，消除社會不安定因素，創造穩定和諧的社會環境。[17]

(六)保護農民工的社會參與權利

第一，賦予農民工平等的政治權利。要切實保障農民工參與社區自治的權利，進一步完善社區民主選舉制度，探索農民工參與社區選舉的新途徑。[18]應當健全農民工社區政治參與的保障制度，構建行政協商制度。[10]117-120要為農民工回原籍選舉提供必要的幫助，保留工作機會，提供選舉費用，以便于其行使政治權利。應當增加各級人大代表中農民的比例和人數，特別是增加農民工代表，讓農民工代表能夠提出切實可行的建議。必要時，為農民工提供參與行使權利的教育培訓。針對包括農民工在內的廣大農民不愿參與選舉的情況，可以對他們進行教育培訓，讓他們認識到權利行使的必要性。第二，通過城鄉一體化制度的建立，賦予農民工參與所在地社會治理的權利。應當擴大農民工參與社會管理的權利,暢通農民工的利益訴求。[19]要構建暢通的農民工利益訴求機制，廣泛采納農民工的意見建議，把農民工當作工作地的重要一員，讓農民工感受到溫暖，樂于在工作地繼續工作、生活和做貢獻。

(七)提高農民工自身素質

第一，加強農民工職業技能培訓。職業技能培訓體系在農村基礎薄弱，農民工參與技能培訓的積極性不高。[20]因此，農民工技能培訓應當有針對性，講求效率。要以農民工現有知識技能為基礎，將農民工按照學歷、年齡、性別等進行有針對性的技能培訓。要充分利用當地職業院校的師資力量，結合先進地區和務工地點的要求，提高培訓效率，避免走形式情況的發生。第二，加強農民工參政意識教育培訓。針對農民工在內的廣大農民進行政治權利行使必要性的宣傳教育，使其認識到行使權利的神圣性，以及在社會發展進步中的作用。第三，提高農民工的社會管理參與意識。要引導農民工通過現有的正當渠道參與到務工地的社會事務管理中來，積極對社區乃至城市的發展管理發表意見，作出貢獻。

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中圖分類號:D912.5

文獻標志碼：A

文章編號：1671-7031(2016)01-0089-05

作者簡介：蔡宏偉(1974-)，男，博士研究生,講師；E-mail:materialcai@163.com

基金項目：甘肅省社科項目(14YB113)；河南省教育廳重點項目(2014-zd-025)

收稿日期：2015-10-18