近年來民生政策制定社會參與問題研究綜述

樊文路+徐成偉

摘 要：近年來民生政策制定社會參與問題日益成為學界關注和研究的熱點，多學科、多領域研究如火如荼，理論探討、實踐總結層出不窮。為了對近年來研究現狀作一梳理，總結成果、明晰不足，本文在分別系統總結民生問題和國內公共政策制定社會參與問題研究現狀的基礎上，明確民生政策制定社會參與研究的空間定位，對其研究現狀進行總結評述，認為目前該領域的研究主要從民生政治、協商民主和實踐案例三個展開，未來發展前景良好，應聚焦理論整合、加強案例研究以及推進具體研究。

關鍵詞：民生政策；政策制定；社會參與

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）01 — 0063 — 04

隨著市場經濟的深入發展和改革開放的持續推進，我國經濟建設取得了巨大成就，已經成為世界第一大貿易國。然而，由于歷史條件的局限以及從根本上而言社會建設滯后于經濟發展，我國在經濟實現騰飛的同時，積累了大量的社會矛盾，如收入差距持續擴大、階層出現固化趨勢、群體性事件頻發、社會保障不健全等，而這些問題大都事關廣大人民群眾切身利益，大多屬于民生范疇，絕大部分問題的解決需要優化民生政策，加強社會協商，推進多元治理。

一、民生問題、公共政策制定社會參與問題研究概覽

（一）民生問題研究概覽

1.研究背景。針對社會矛盾日益突出的現狀，黨中央高度重視。黨的十六大提出“必須保持長期和諧穩定的社會環境”，開始關注社會問題。隨后，黨的十六屆三中全會強調，“應堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀”，黨對發展問題有了進一步的新認識；黨的十六屆六中全會首次提出構建社會主義和諧社會，明確提出要重點解決民生問題；在黨的十七大上，民生問題受到了前所未有的重視，“加快推進以改善民生為重點的社會建設”成為我國四位一體發展布局的重要組成部分；黨的十八大提出“在改善民生和創新管理中加強社會建設”；黨的十八屆三中全會在此基礎上進一步深化，強調應“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革”；2016年政府工作報告也強調要“切實保障改善民生，加強社會建設”。通過以上梳理可以看出，自從十六大開始關注社會問題以來，黨改善民生和加強社會建設的思想是一以貫之、不斷深化的，這也是學界持續不斷關注民生問題的重要原因。

2.民生內涵與民生建設意義。關于民生內涵，吳忠民認為民生有廣義和狹義之分，取狹義為宜，認為“所謂民生，主要是指民眾的基本生存和生活狀態，以及民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護的狀況，等等”〔1〕中央黨校教授青連斌也認為，民生概念不能泛化，民生指的就是人民的基本生活，否則會導致種種形象工程，而真正民生問題卻無人問津。〔2〕董田甜認為，民生表面上是經濟或社會層面問題，然而其與政治有天然的聯系，應從民生政治視角分析民生問題。〔3〕

濟南大學包心鑒教授認為，民生建設是中國改革開放和中國現代化建設的邏輯起點，也是現代化發展的根本動力。〔4〕加強民生建設有助于緩解各方差距，確保全體人民共享改革發展成果。〔5〕鞏固黨執政社會基礎，實現黨執政歷史任務，必然要求我們重視解決人民群眾的突出困難和問題，確保人民群眾幸福生活。〔6〕

3.民生問題研究視角與方式。民生思想視角。王光榮對中國古代傳統民生思想、近代孫中山民生思想以及中國共產黨的民生思想進行了系統梳理〔7〕，劉開法系統研究了習近平民生思想〔8〕。民生財政視角。劉振江認為應合理安排預算支出，堅持民生優先原則；分層編制消費價格指數，建立通脹損失補償機制。〔9〕法治視角。應加強民生立法，注重技術和提高質量，增強法律的可操作性。〔10〕媒體視角。媒體在解決民生問題中具有告知和預警、質疑與監督、代言與反饋、參與與整合等功能，應不斷探索發揮媒體作用的良好形式。〔11〕政府治理視角。民生政策制定中更應突出協商民主制度建設。〔12〕社會治理視角。從社會治理層面來看，主要存在社會參與意識和能力有待提高，政社不分、社會組織缺乏獨立性，公民社會參與渠道匱乏等問題。〔13〕實踐案例視角。林祥明系統總結了杭州市開展社會治理的具體舉措，認為杭州市走出了一條具有地域特色的社會管理創新之路。〔14〕

（二）公共政策制定社會參與問題研究概覽

1.研究背景。社會參與公共政策制定具有充分的理論依據和強烈的現實需要。我國憲法規定了我國的國體和政體，確立了人民主體地位，人民有權管理各項社會公共事務。中國共產黨堅持的群眾路線也強調要一切依靠群眾、一切為了群眾，從群眾中來、到群眾中去。近年來，社會矛盾突發多發，干群關系日益緊張，此情況下在公共政策領域引入社會參與，充分反映民意、集中民智、維護民利，對于促進社會和諧、鞏固黨執政基礎具有重大現實意義。

黨的十六大提出“擴大公民有序的政治參與”，“推進決策科學化民主化”；在此基礎上，黨的十七大強調要“增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見”；黨的十八大進一步指出，應“從各層次各領域擴大公民有序政治參與”，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”，表明黨對公共政策社會參與問題重視程度的不斷加深。與此同時，中央政府相繼通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》《國務院關于加強縣市政府依法行政的決定》《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》等文件，地方政府層面也多有建樹，公共政策社會參與實踐正方興未艾。

2.公共政策制定社會參與方式及程度。公共政策制定社會參與的主要形式有公民調查、公民會議、公民聽證會等9種，應依據參與的必要性、主動性、公平性、有序性、時效性原則進行選擇。〔15〕影響中國公民社會政策參與范圍的因素主要有公民社會的利益取向及其對政策過程的關注度、政策過程的開放程度、參與的成本與效率因素以及政府的信任程度等五大因素。〔16〕多數學者依據參與目標，將公共政策制定社會參與分類為信息交流式、民主協商式、共同決策式參與。〔17〕孫淑秋對公民網絡參與公共政策制定的研究成果作了梳理和評述。〔18〕

3.公共政策制定社會參與路徑優化研究。根據筆者整理情況來看，相當部分的研究論文均屬于此范疇。學者們提出的對策建議主要分為兩類，一類是政府治理體制機制優化，另一類是社會治理主體培育及機制健全。孫枝俏從公民政策參與制度化視角出發，認為有三大困境影響公民政策參與制度化途徑的形成，即公共政策的評判標準、集體選擇成本高昂以及觀念跟不上時代發展。〔19〕劉淑研、朱德米在系統梳理我國公共政策領域社會參與方面的相關制度建設后，結合重大決策社會穩定風險評估制度，具體地闡述了如何使參與式決策真正融入公共政策過程。〔20〕完善公共政策社會參與機制，應拓寬渠道，分類處理，夯實公民和組織參與公共政策過程的社會基礎。〔21〕

4.公共政策制定社會參與實踐研究。王雁紅通過對杭州市開放式政府決策的經驗進行總結，從參與代表、參與范圍與邊界、參與方式、參與質量和效果等四個方面構建了公共政策制定公民參與機制。〔22〕王文俊、劉榮新結合《廣州市政府重大決策程序規定》，提出參與重點為民生事務，參與機制應覆蓋決策全程，參與全程公開透明、保障社會監督。〔23〕

除此之外，也有學者專門研究了媒體在公共政策制定社會參與中的作用及作用方式。

“我們要解決民生問題，如果不首先解決公共政策制定問題的話，其他問題很難真正得到解決。”〔24〕民生政策事關人民群眾切身利益，直接影響社會和諧與穩定程度，目前而言亟需完善；而公共政策制定社會參與模式能夠充分考慮不同利益主體的需要，有助于緩解矛盾、解決問題，增強政策接受度和合法性，二者內在契合度非常高。民生政策先行，在民生政策制定領域集中推廣社會參與，不失為解決民生問題的一種可行之策。

二、民生政策制定社會參與問題研究述評

（一）民生政策制定社會參與問題研究現狀

根據筆者收集的資料來看，雖然民生問題和公共政策社會參與問題自十六大以來日益成為研究熱點，且二者具有深層次的共生性和相容性，但是明確針對民生政策制定社會參與問題的研究成果還不是很多，目前主要從以下幾個視角展開：

1.民生政治視角。中國民生政治建設的提速勢在必行，時代呼喚新一輪制度創新。政策制定制度創新作為民生政治制度創新的重要組成部分，應強調多元社會主體的真正共同參與。公共政策制定由政府來主導并不是問題的關鍵所在，關鍵在于切實實現多元治理，充分反映民意民情。〔25〕董田甜、趙暉明確提出民生政治是中國民主政治發展的階段性目標和實現途徑，認為民生政治主要涉及民生問題與政治決策和政治行為之間的互動關系。基于民生政治視角，民生問題的解決應從政治高度通盤考慮，全面創新完善社會治理體制。與民生相關社會政策的制定和實施應予以完善，要建立公共需求調查機制、信息公開與回應機制以及績效評估機制，確保政策的針對性和有效性。〔26〕

2.協商民主視角。無論是就實踐、理論，還是邏輯來看，民生政策制定中更應突出協商民主制度建設。在民生政策領域內探討協商民主，是將協商民主細化到公共政策領域，有助于增強協商民主的理論適應性，解決協商民主原動力問題。〔27〕民生政策與協商民主之間具有深層次的契合，兩者均以利益多元為現實前提。利益相關者有序參與民生政策形成過程，既是政府決策科學化、民主化的保證，也是協商民主的重要體現。針對現階段利益相關者嚴重缺失民生政策制定過程，應建立完善參與權利制度、參與程序制度、信息公開制度、決策聽證制度、社區議事制度以及獨立民調制度等。〔28〕

3.實踐案例視角。龔宏齡結合對重慶醫改事件的分析，質疑利益相關者缺失了民生政策形成過程，認為民生決策應從“管理”走向“治理”，而問題的難點在于如何正確處理決策民主與決策質量之間悖論性的緊張關系。〔29〕孫壯珍、宋偉具體到環境決策領域，以典型事件為例，反思環境決策中存在的種種問題，認為應推動環境決策中公眾自主參與的制度化，環境決策議程設置環節便應引入公民參與，推動環境決策中強勢民主的發展。〔30〕

（二）民生政策制定社會參與問題研究述評

1.殊途同歸，達成廣泛共識。民生政策制定社會參與問題研究作為民生問題和公共政策社會參與問題研究的一部分，充分汲取以上兩方面研究的豐富成果，多學科、多領域學者介入，從不同視角作出了多樣的分析，并達成廣泛共識。均認為民生問題事關廣大人民群眾基本生存、生活和發展能力，從本質上而言是一個政治問題，黨和國家高度重視，需要從戰略高度審視民生問題；民生政策制定社會參與是解決民生問題的關鍵和重點，必須充分重視，可以先行；民生政策制定過程引入社會參與是一個系統過程，需要統籌規劃，全面兼顧。

2.成就突出，提出系統對策。綜合目前學界研究成果，解決民生政策制定社會參與問題，應該立足于民生政治戰略高度，在協商民主理論的指導下，從政府治理和社會治理兩方面入手，進一步轉變政府職能，革新治理理念，培育多元主體，完善體制機制，加強財政保障，探索完善民生政策制定全過程社會適度參與路徑，切實做到維護群眾利益，促進社會和諧。

3.實踐欠缺，缺乏可操作性。公共政策本身便是一個實踐性操作性很強的領域，公共政策研究需要面向實際，指導實際，但從目前來看，一方面理論研究多從應然層面展開，雖然對民生政策制定社會參與的價值和路徑作了較為充分的探討，但是由于缺少實然論證，操作性不強，往往難以落到實處，另一方面實踐和案例研究相對較少，對于社會上廣為關注的民生事件缺少經驗總結和理論升華。

4.分類不足，專門研究有限。目前來看，學者們多從宏觀視角對于民生政策制定社會參與的價值、方式、困境、對策展開分述或綜合研究，大致框架雖已形成，但不夠細化、具體，缺少具體領域、不同地域、不同層級政府的針對性研究，如相關研究鮮有涉足縣域和縣級政府，同時對于理念、困境、對策等要素內部以及相互之間的關系沒有做到切實理清和匹配，需要進一步深化。

（三）民生政策制定社會參與問題研究前景

隨著黨和國家對民生問題的重視達到了前所未有的高度，把解決民生問題作為全面建成小康社會決勝階段要實現的重大戰略任務之一，民生問題，特別是民生政策制定社會參與研究必定會受到越來越大的關注，一定會持續成為研究熱點。放眼未來，筆者認為以后的研究應著重從三方面展開。

首先，夯實基礎，聚焦理論整合。需要組織多學科研究力量，廣泛開展學術交流，整合理論研究成果，明確民生及民生政策定位，梳理民生政策相關理論觀點之間的關系，重點是實現民生政治、協商民主、民生立法、民生財政等之間的匹配和契合。其次，注重實踐，加強案例研究。應多調研，多接觸民生一線，參與到具體民生政策制定實踐中，對政府人員以及社會參與主體進行訪談，深入挖掘民生政策制定社會參與的現實阻力和深層困境，從實然角度展開案例研究和理論探討，切實增強研究的可操作性和針對性，防止坐而論道、泛泛而談。最后，分門別類，推進具體研究。針對不同領域，如拆遷補償、環境保護等，不同層級，如民族地區，縣域等的民生政策制定社會參與問題，應展開分類研究，提出具體對策，為實踐提供現實指導，增強綜合理論研究的實踐基礎。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：張 港〕