城管行政執法問題完善研究

周孜予，付麗璇

(東北林業大學，黑龍江 哈爾濱　150040)

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城管行政執法問題完善研究

周孜予，付麗璇

(東北林業大學，黑龍江 哈爾濱150040)

摘要：隨著城市的快速發展，城管行政執法的諸多問題在實踐中都逐漸地暴露出來，暴力執法、自由裁量權的濫用都成為如今社會討論的話題。試通過對這些熱門問題的研究，結合理論分析，希望從完善城管行政執法的相關法律、合理界定城管權責等方面，提出規范城管行政執法行為和改善現狀的辦法。

關鍵詞：城管行政執法；自由裁量權；暴力執法；解決對策

城市管理是社會管理的一個重要組成部分，[1]城管的產生是我國社會經濟發展的必然。伴隨著我國社會經濟的跨越式發展，越來越多的城市管理問題題亟待解決，政府需要加強行政手段對社會經濟的干預，對諸多關于市容市貌、城市衛生、綠化一級公共秩序等方面進行綜合管理，在這種大環境下，城管部門應運而生，它的產生對我國的城市規劃管理具有歷史性的意義。

我國的城管部門是行政事業單位，城管最初產生于1996年，已經運行了近二十年的時間，其法律依據是《行政處罰法》第16條，在《國務院關于貫徹實施<行政處罰法>的通知》中進一步明確要求“做好相對集中行政處罰權的試點工作”，依據這兩條法律法規所成立的最初的試點部門就是城管的雛形。接著在國家的鼓勵下，城管部門的網點進一步擴大，經過幾年的實驗，終于得到了進一步的完善，而后城管部門便開始向全國進行推廣。

城管部門的出現的確是現代城市管理的一大突破，但舊的管理體質已經無法適應當今社會經濟發展的腳步，面對日益復雜的情況，城管在行政執法過程中所暴露出來的問題愈發不容忽視。如何解決當今城管的行政執法過程中存在的各種各樣的問題，實現其應有的管理職能，適應社會的新形勢，已成為建設和諧社會和實現依法治國的一個現實課題。

一城管行政執法存在的問題

1.城管行政執法的法律依據缺失或滯后。

依法治國的理念提出之后，依法行政成為依法治國理念得以落實的重中之重。我們一直強調依法行政、建設法治國家，依法行政則要求我們在行政領域內至少要做到合法，無論是行政機關的設立，還是行政人員的管理，亦或是本文中所研究的城管的行政執法的范圍和強度，都應當是依照相關法律的規定。而事實上，現行立法并無法實現對城管的行政執法過程中所有行為進行規制。

目前，我國還沒有一部專門針對城管行政執法的法律規范，有關于城管行政執法的法律就只有《行政法》《行政強制法》和《行政處罰法》等綜合性的行政法律規范，而這些行政法律規范并不能完全調節城管的行政執法行為，而且，大多數的規定都是概括式的，也并沒有針對城管在行政執法的過程中的某些行為進行規定，只是從原則上，大方向上進行了指導，欠缺可操作性。

而除了法律之外的其他關于城管行政執法行為的依據，大多來自于國務院通知、決定和意見，雖然它們都貫徹了依法治國、依法行政的理念，也具有一定的法律效力，但由于其不是法律，位階較低，因此相較于其他法律來講并沒有多么大的權威性。除卻以上所說的國務院通知、決定和意見以外，地方性的法律法規也是城管行政執法行為的依據，但同樣的，它們也存在位階低不具有較大的權威性這樣的問題，無法真正的管理和規制城管的行政執法行為。

鑒于我國在城管部門建立之初是采取試點的方式，而后逐步推廣全國實行，追求的是“調整、改革現有的政策、立法滯后”的思路。[2]自城管部門第一個試點建立到如今已經近二十年的時間，很多法規已經不適應當今社會的要求，而地方政府卻仍舊沿用之前制定的法規，這使得城管在做出行政處罰的時候沒有相應的法律法規可以依據，也讓一些行政處罰看起來并不合理。

五是全面推進洪水風險圖編制工作。主要開展全國重點防洪保護區、蓄滯洪區、重要防洪城市和部分中小河流等57萬km2洪水風險圖的編制工作，完善洪水風險圖編制技術規范和管理制度。加強洪水風險圖成果應用研究，組織制定全國洪水風險圖編制中遠期規劃。

2.城管行政執法職權界限模糊。

(1)城管行政執法的職責邊界不清。雖然我們對城管的定義已經相對清晰明了，但是在現實生活中，由于城管部門實現了行政處罰權的相對集中，以至于很多權利都歸于一身，職權范圍廣泛，其職責很容易與其他行政機關相交叉或者重合，也有可能出現留白，明確定義并不意味著權責范圍清楚，很容易出現重復執法或者空白執法的現象。

(2)城管行政執法的自由裁量權過大。任何行政執法過程中，自由裁量權的賦予是必不可少的，城管部門也不例外，同樣享有行政執法中的自由裁量權。但是，自由裁量權的行使結果有兩種可能：一是提高了行政效率，滿足了社會需求，實現了預期的管理目的；二是對行政管理相對人的權益造成侵害，破壞了社會秩序，損害了政府公信力。[4]但由于行政執法的法律法規依據缺失，職權劃分不清等問題的存在，城管行政執法的自由裁量權處于被濫用的狀態。而這關乎于行政相對人的切身利益，顯得尤為重要，控制自由裁量權，實現依法行政，是解決城管行政執法問題的重要辦法。

3.行政執法隊伍素質有待提高。

(1)行政執法隊伍觀念落后。在城管的行政執法過程中，行政執法的理念顯得尤為重要，其中，主要以兩種觀念為主：一種是基于“官本位權力本位”所產生的管制為主導的行政執法理念，另一種則是基于”民本位權利本位”所產生的服務為主導的行政執法理念。

長期以來，在依法治國理念產生以前，“官本位權利本位”的思想是我國行政機關所一直深信不疑的，因此，在此情況下產生的城管部門，其行政執法理念就是以管制為主導，這種行政執法理念產生了強硬的執法模式，而這種執法模式剝奪了其他的主體，例如行政相對人，在城管行政執法過程中的參與權，也使得城管部門和行政相對人在這個過程中變成了直接對立的地位，二者之間的沖突無法緩和。同樣的，這樣的行政執法觀念也會造成執法者一味地追求“政績”而不顧當地的實際狀況，忽略市民的生活水平，尤其是一些生活困難的下崗職工和農民工的狀況，只是片面的采取一刀切的策略，取締所有攤販的經營，且由于行政執法人員認為自己的行為是在“管理”，因此手段粗暴，經常采取強制措施，從而造成嚴重的負面影響。

(2)行政執法人員編制散亂。根據我國法律的相關規定，城管的行政執法人員必須是“公務員”，需經過國家考試選拔才能進行行政執法，在執法過程中要先亮出身份才能繼續執法。雖然在行政執法人員的身份上有了清晰而精確的定位，但事實上，由于城管部門的職能雜而多，以至于在成立初期，很多的執法人員都是從其他單位調用，是否屬于公務員范疇尚未可知，加之城管部門的工作量遠遠高于其他相關部門，因此，很多時候只在有限的公務員名額范圍內的人數，是無法完成城管部門的工作量的，這也就導致城管部門中很多臨時的工作人員出現，這些臨時的工作人員有些并不是公務員編制，而是事業編制，還有些則根本和政府部門的工作毫不相關，使得城管的行政執法人員素質良莠不齊。

(3)行政執法過程中存在暴力執法。暴力執法的例子在當今社會可以說是屢見不鮮，這也是近些年來城管行政執法存在的最大也是最熱門的問題。城管部門發展至今，雖然體制上的改革已經有很大的進步，但事實上，城管部門作為和行政相對人最近距離接觸的部門，在行政執法的過程中，依舊存在著執法方式落后傳統的情況。在當今社會，網絡如此發達的情況之下，我們經常聽說某地城管又有暴力執法行為，或者因為城管的暴力執法行為造成了如何嚴重的后果。這些暴力執法的新聞無一不使得公民對政府的信任度降低，執法隨意、不公平公正公開的執法，這些現象屢禁不止，嚴重違背了依法治國的要求，阻礙了法治國家的建設和發展。[4]

二城管行政執法問題的解決對策

1.制定統一執法依據，完善法律體系。

(1)制定統一的執法依據。為解決重復執法和空白執法問題，消除行政相對人對城管行政執法行為的質疑，賦予城管行政執法行為一個合理明確的法律依據，制定一個全國性的城市管理相關的法律是十分必要的。亞里士多德曾經說過：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律有應該是指定的良好的法律。”[5]而當今我國城管行政執法方面的法律依據紛繁復雜，且地域性明顯。雖然有《行政處罰法》《行政強制法》這樣的法律依據，但其中關于行政處罰權的規定都十分概括，具體的執法內容、程序以及權責如何歸屬等，都并未明確規定，大多的行政執法行為都是“借法執法”。而要實現城管部門最初建立時的“相對集中行政處罰權”這一目的，需要完整、合理且清晰明了的全國性的統一的法律作為依據。依照當今的社會情況和立法狀況來看，筆者認為條件已經成熟，可以著手制定全國統一的《城市管理法》，為城管的行政執法行為提供強而有力的依據，也可以規范行政執法行為。

(2)清理和規范現存法律法規。在著手制定新的法律的同時，對于現存的法律法規我們也應當適當梳理。城管行政執法所依據的法律法規存在法律規范沖突的現象。所謂的法律規范沖突，是指法律、法規、規章以及其他規范性文件對同一事項的規定相互之間存在矛盾、抵觸、不一致的情形。[3]目前，我國城管行政執法的依據有些是法規和規章，而由于制定這些法規和規章的主體過多，不僅存在與上位法之間的沖突，同級之間也因為制定主體不同而產生沖突、職責劃分不清等問題。而法律規范沖突的存在，容易產生處罰結果不同、相對人守法產生困難、影響城管行政執法效率和責任歸屬等問題。因此，要對現存的執法依據進行清理和規范，消除相互沖突法律、法規和規章，以求完善法律體系，為城管的行政執法提供系統的法律依據。

2.清晰合理的界定城管行政執法的職權范圍。

(1)合理規范城管職權范圍。由于從建立之初到現在的近二十年時間里，城管的行政執法權利范圍不斷擴大，以至于權利界限難以界定，職責交叉混雜，體制雜亂，權限不明，各城管部門之間配合狀況不佳，對此，我們必須先調整職能的設置，理順各個職能之間的關系；而由于城管部門的權利是從其他的行政機關分離出來的，那么我們就要理順城管部門現在的某些職能與原職能部門之間的關系。在明確了各個職能的來源以及關系之后，對城管的行政執法權利進行重新分配，科學地劃分城管行政執法權利的范圍，使得其執法權限與范圍的大小符合城市的規模以及城市的特色，規范職權的歸屬，原本的行政機關和城管部門需擇一行使該職權，徹底劃轉該職權，盡量減少單項職能的劃轉；可以制定一套劃分的原則，以便清晰界定何種權利屬于哪個部門，避免紛爭。即使某些職能無法完全劃歸城管部門所有，也不必強求，對專業程度要求較高的職能可以還交由原本的行政機關來執行。筆者認為，正是因為城管部門職權范圍并不會涵蓋所有城市管理方方面面的權力，才更符合“相對集中行政處罰”這一要求。

(2)限制自由裁量權。由于自由裁量權是任何行政執法都必須給予的權利，但在城管行政執法的過程中自由裁量權又格外容易被濫用，因此，限制自由裁量權就顯得尤為重要。

自由裁量權之所以會被濫用，其中很大的一個原因是法律規范寬泛，具有較大的彈性空間，同一個案件在自由裁量權使用之后會出現較大的差別，因此，必須細化裁量標準，在同類案件的裁量范圍內進行不同檔次的劃分。

進行自由裁量權的細化，要堅持下面幾點要求：第一，必須是依法。按照法律條文細化自由裁量權是所有條件的前提；第二，在自由裁量權的范圍內分類。可以按照情節較輕、情節一般、情節較重來進行分類，這樣便可以將同一個行政處罰大致歸為三個等級，在處罰時也可以做出相近的判斷，切不可規劃過細，僵硬法律；第三，行政處罰要適度。同一違法事實可能觸犯了不同的法律法規，在行政執法人員處罰的過程中，應當根據具體的情況分析后，選擇最為準確也是最能體現效果的一個；第四，教育為主，處罰為輔的原則。對一些情節較輕的違法行為，又或者是筆者之前提到過的弱勢群體為了生存而做出的違法行為，在危害結果不大或者并沒有造成潛在危險，而且行政相對人態度積極配合的情況下，從輕處罰；第五，比較原則。由于在城管的行政執法過程中，不可能每個人對某一類案件的看法都相同，所以處罰的結果肯定并不相同甚至大相徑庭，因此，為了減少不公平的存在，在行政執法人員在進行處罰過程中，應當對比之前的一些行政處罰，或者可以在處罰的標準確認上設立一些典型的案例，以便行政執法人員采取行政行為；第六，其他相關的原則。比如說貫徹新法優于舊法、特別法優于一般法的原則，或者有些行政相對人屢教不改、行為惡劣造成了非常嚴重的后果和潛在的危險因素，甚至阻礙執法的情況下，可以加重行政處罰的方式，等等。以上的這些原則再配合具體的案件表現形式，將一些規范性的描述更加具體化，使得相應的自由裁量權的彈性空間縮小，限制自由裁量權。

3.改變執法理念，行政執法人員從嚴錄取。

提起城管行政執法的問題，首當其沖就是暴力執法問題，全國各地暴力執法的案件一直層出不窮，而要解決這一問題，必須從以下兩方面出發：

(1)改變行政執法觀念，從老舊的“官本位”中跳出來，真正地實現“民本位”。[4]在城管的行政執法過程中，行政執法的相對人也是主體之一，他們并不單單只是被管理者，他們也是參加者。城管部門應當加強行政執法人員的服務意識，改進以往的執法方式，軟化強硬的執法態度，在執法的過程中，應當以服務相對人的心態來進行，在此基礎上還要提高執法的質量和效率。

“民本位”的執法觀念，最大的受益者就是行政相對人，因為它所能改善的行政執法過程中最明顯的方面就是暴力執法，以服務人民的心態進行執法，使行政執法的實施變得溫和，不再只是僵硬機械的執法，如果按照這樣的方式進行執法，則很難在強制執行的過程中出現暴力，這樣一來便可以大大減少暴力執法給行政相對人帶來的傷害，而且可以改善政府在公民心目中的形象，暴力執法的減少更有利于法治社會、法治政府的建設。

(2)嚴格執法人員的錄取，提高執法人員素質。現在城管部門的執法隊伍依舊魚龍混雜，執法人員的素質良莠不齊，而那些素質不高甚至沒有執法資質的執法人員，就是造成暴力執法問題的根源之一，要想解決這個問題，必須嚴格執行公務員的錄取標準，并且在沒有取得行政執法資格的前提下，不得進行執法。面對如今的行政執法隊伍，在無法進行人員錄取的情況下，可以采取培訓的方式提高行政執法人員的素質，并且制定相關的監督和獎懲機制，督促文明的行政執法。筆者認為，提高執法人員的個人素質，讓整個城管部門的執法團隊文明執法，依法執法，就可以大大減少暴力執法，減少執法人員和行政相對人之間的矛盾。

4.嚴格執法程序，加大救濟力度。

(1)嚴格行政執法程序。[6]城管的行政執法必然有一個過程，這個過程中所采取的步驟和方法，經過的時間和順序，以及所要達到的目的，就叫做行政程序。而城管作為行政執法的主體，在這個過程中必須依法遵循各個環節的具體要求，根據現有的行政法領域相關法律法規，應當遵循表明身份、回避、聽證、信息公開、行政行為解釋等普遍都應遵守的環節。而程序和信息的公開也是在城管的行政執法中需要做到的，包括說明理由和聽取意見等維持程序公正的制度也應當被遵守。而經常引起行政相對人抗爭的現場取證制度，更應當按照程序進行，之后的立案、審批程序和暫扣、罰沒物品管理等程序，行政執法者必須按照法律規定進行，不得擅自更改順序、步驟、實現和要求等。

嚴格地按照法律的程序進行執法，可以在執法時有效地避免自由裁量權的濫用、暴力執法等問題的出現。

(2)積極推行行政復議制度。行政復議制度不僅是一種提供給行政相對人的救濟途徑，它同樣也是一種內部監督的制度。通過行政機關內部上級對下級的監督，糾正下級所做的不合法或者不合理的行政執法行為，使行政相對人受到損害的權益以及精神恢復到之前的狀態，彌補該行政行為給行政相對人造成的損失。行政復議制度的推行有利于行政相對人維護自己的權益，由于在城管的行政執法過程中，所針對的相對人大多數都是經濟條件較弱的群體，因此不收取任何費用的行政復議制度便是行政相對人維護自己權益的最佳途徑。

5.執法時遵守行政法原則有利于合理執法的實現。

(1)遵守合法、合理原則。在依法治國、依法行政的大環境下，這是最基本的原則，也是貫穿整個行政領域的原則。合法性的原則要求城管部門在行政執法的過程中，必須嚴格依照法律法規所規定的權限范圍和程序，不得因個人利益而違背法律的規定。而合理性則是自由裁量權行使的重要標準，它要求行政機關(本文所指城管部門)在行政執法的過程中，除了要符合法律以外，還必須要考慮合理性，在衡量了違法行為的所有因素，排除不相干因素的干擾之后，所做出的合理的令人信服的行政處罰。

(2)以公正、公開為原則。城管在行政執法過程中，如果要對行政相對人實施行政處罰，就必須遵守公正原則，不僅要求行政處罰的程序公正，也要求實體公正。程序公正前文已經提及，不再做贅述.相較于程序公正，實體上的公正要求要更為嚴格，它要求行政執法者在行政處罰事實的過程中，必須要處罰相當，給予的處罰必須和行政相對人的違法行為、性質、情節以及造成的社會危害程度相當。必須落實在法律面前人人平等，不得在同樣或者同類的事實上給予不同標準和幅度的行政處罰。此外，公開原則要求城管部門在對行政相對人進行行政處罰的時候，應當對行政執法人員的身份、行政相對人的主要違法事實以及所給予的行政處罰決定等相關的情況進行公開，這其中當然也包括做出這一行政處罰規定的法律依據，對尚在討論中的未經公布或者還未生效的法律法規，不得作為行政處罰的依據。透明公開地做出行政處罰，會大大減少上述執法問題產生的可能。

如今，對于城管在行政執法過程中所下達的行政處罰公開工作，已經初步展開，部分城管部門已經將其執法的依據發布在公共平臺或者是在辦公場所的大廳進行公布。但是，這只是公開的第一步，也只是公開的最簡單的一部分，其他關于具體案例的分析，包括違法事實的公布，裁量的依據，處罰的程序等各個方面都還沒有全部公開。而這些方面的未公開，造成了城管在行政執法過程中的自由裁量權無法監督，社會公眾也沒辦法評判其行政處罰下達的是否合法合理。

由此可見，堅持公開原則是城管行政執法行為規范化的一項重要手段，在行政執法權利公開透明的情況下，才能做到行政權的正確行使。

最后，重視比例原則。比例原則包括適當性原則、必要性原則和狹義的比例原則。在比例原則的要求之下，立法者在制定法律法規時，不僅要對行政處罰的種類、幅度、行政相對人在實施該違法行為時處于何種狀態以及主觀心理進行考量，還要對行政相對人在受到這種行政處罰之后，權益的損害大小進行全面地衡量。比例原則要求，在保證了該行政執法行為有助于行政目的實現的情況下，還應當盡可能地采用對行政相對人權益損害較小的行政執法行為。因此，套用在行政處罰上面的話，就應當是確保行政目標實現的同時，以損害行政相對人最小利益為最優方案。

綜上所述，城管行政執法過程中存在的問題并不是不能有效地控制或者解決，只要采取正確的方式就能收到良好的效果。近年來，隨著我國依法行政和依法治國的逐步推進，使得之前筆者所提出的改善方法有了實施的可能，規制自由裁量權，減少甚至消滅暴力執法，成為了可以期待的現實。這樣一來，既可以減少行政相對人和行政執法者之間的矛盾，更重要的是能更好地保護行政相對人的利益，真正地做到為人民服務，用“民本位”的思想為人民辦事，使得最初建立城管的行政執法目的得到真正地貫徹和落實。

參考文獻

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[6]陳碧紅.論城管行政自由裁量權的控制對策[J].廣西社會科學，2014(3).

Class No.:D922.112Document Mark：A

(責任編輯：宋瑞斌)

On the Improvement of Urban Management Law Enforcement

Zhou Ziyu,Fu Lixuan

(Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040，China)

Abstract：With the rapid development of the city, many problems have been exposed in the practice of the urban management administrative law enforcement . Violence law enforcement, the abuse of discretion has become a hot topic of discussion in today's society .The aim of study is to improve the administrative enforcement in the urban management, by reasonable defining the responsibilities and rights and standardize the administrative law enforcement behavior.

Key words：urban management administrative law enforcement; discretionary power; urban management law enforcement violence; countermeasures

中圖分類號：D922.112

文獻標識碼：A

文章編號：1672-6758(2016)03-0056-5

作者簡介：周孜予，副教授，東北林業大學。

付麗璇，在讀碩士，東北林業大學。