智庫與政策科學的相互促進模式探析

白天德

(中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 100088)

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【學人論壇】

智庫與政策科學的相互促進模式探析

白天德

(中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 100088)

智庫與政策科學好似硬幣的正反兩面，相互依存，密切聯系。回顧現代智庫的源起和政策科學的發(fā)展，可以看到智庫與政策科學的相互促進作用。智庫孕育了政策科學并影響著政府決策，而政策科學為智庫提供了學科支撐與成長空間。智庫與政策科學應當形成“以政策科學的發(fā)展建設高水平的智庫”和“以智庫繁榮推進政策科學發(fā)展”的雙向促進模式。

智庫；政策科學；智庫建設；政府決策；相互促進模式

中共十八屆三中全會提出“加強中國特色新型智庫建設”[1]的戰(zhàn)略號召，“智庫建設”被提到國家治理層面，成為強化國家治理能力的重要戰(zhàn)略。建設中國特色新型智庫旨在建立健全決策咨詢制度，提升政府決策水平，完善國家政策體系。現代智庫是為政府決策和政策研究服務的，一開始就與政策科學相互聯系、相互影響、相互促進而密不可分。探索智庫與政策科學的關系，有利于協(xié)調二者關系并推動智庫與政策科學相互促進共同發(fā)展。

一、 現代智庫的源起與政策科學的發(fā)展

政策是國家管理的工具，自國家誕生就有了政策的運用與研究。在中國，史官制度、策士制度、諫議制度和科舉制度都促進了政策的研究與發(fā)展。史官制度使歷史文獻得以保存，保證了政策思想的傳承。史官作為國家文獻的管理者多有議政獻策的能力，如司馬遷、司馬光均是政策思想的集大成者，分別著《史記》和《資治通鑒》來評鑒國家活動。策士制度也與國家政策的研究關系密切。策士作為門客、幕僚，既為長官分析形勢、出謀劃策、外交游說，又著書立說、參與辯論、推行變法。策士在思想和實踐中鑄就的學說許多都堪稱政策研究的經典，如《戰(zhàn)國策》《商君書》。而諫議制度允許臣子分析時弊、上書諫策，甚至就某項政策舉行辯論，客觀上促進了政策研究，如記錄鹽鐵會議辯論的《鹽鐵論》，議事上書的《論積貯疏》《諫迎佛骨表》都是政策分析的上乘之作。科舉制度以“試策取士”考查制策與施策能力，在“時務策”中多有政策名篇，如蘇軾應試之作《教戰(zhàn)守策》。中國古代的史官制度、策士制度、諫議制度和科舉制度都促進了政策的的研究與發(fā)展，史官、策士、諫官都擅長政策分析和討論。遺憾的是系統(tǒng)的政策科學并沒有在中國產生。

在古代和近代的西方也不乏政策分析的人才和政策研究的成果，如研究社會經濟政策的亞當·斯密及其《國富論》，以及提出“戰(zhàn)略”“要素分析”并著有《戰(zhàn)爭論》的戰(zhàn)爭政策理論家克勞塞維茨，甚至日本、德國都成立了社會政策學會，許多學者發(fā)表了有關政策的論著。疑問的是，有如此豐富的政策思想和著作，如此才華橫溢的政策學者，政策科學卻在二戰(zhàn)后才遲遲誕生。究其原因是中國和西方長時期僅有零散的政策人才和著述，并無專門的政策研究機構，尤其是缺乏立足于現代科學的政策研究機構，也就很難催生政策科學的誕生了。拉斯韋爾主編的《政策科學：視野與方法的近期發(fā)展》于1951年面世，標志著政策科學的誕生。該書首次提出“政策科學”概念，被譽為“政策科學開山之作”，指出“政策科學是用于解決社會問題，特別是解決那些結構和關系都很復雜的社會問題的工具”。此書是由卡內基基金會贊助的“關于國際關系理論的革命性、發(fā)展性學術討論會”的論文集。眾所周知，卡內基基金會是世界知名智庫之一，也是智庫的最早先驅。

智庫起源于20世紀初期，“1910年的卡內基基金會”“1916年的政治研究所”“1919年的胡佛研究所”“1921年的對外關系委員會”[2]是最早的智庫。“智庫”概念源起于二戰(zhàn)期間美軍作戰(zhàn)研究室，現指從事政策研究與咨詢的政策研究機構。學界認為“智庫是誕生在特定的政治、經濟、文化土壤中的，服務于國家利益和公共利益，以影響公共政策和輿論為目的的非盈利性政策研究機構”[3]。在中國語境下，智庫特指“以公共政策為研究對象，以影響政府決策為研究目標，以公共利益為研究導向，以社會責任為研究準則的專業(yè)性獨立性研究機構”[4]。現代智庫的誕生是為應對社會問題復雜化、政府決策能力缺乏而產生的。由于社會問題復雜多變，決策者由于知識、能力的局限決策難度加大，開始尋求智力支持，作為決策咨詢機構的智庫應運而生。

在“建設中國特色新型智庫”號召下，智庫研究成為熱門學術領域，智庫建設掀起高潮，目前“中國大約有2 500家智庫”[5]，已位列智庫大國。智庫熱的興起，帶動了學習政策科學的熱潮，政策研究隊伍開始不斷壯大。智庫的研究和建設是離不開政策科學支撐的，智庫致力于政策研究，必然需要系統(tǒng)的運用政策科學的知識，而政策科學作為政策實踐的理論總結，充分運用線性規(guī)劃、運籌學、數學、統(tǒng)計、博弈論、計算機等方法與技術，為智庫發(fā)展提供了知識基礎、分析路徑和學科支撐。可以說，政策科學是智庫研究的工具，政策研究是智庫建設的目的，政府決策是智庫服務的對象。因此，智庫與政策科學在起源與發(fā)展上都有著密切的親緣關系，并且能夠在發(fā)展中影響彼此。

二、 智庫孕育政策科學，影響政府決策

智庫以政策研究為主旨，在智庫研究和建設中對政策科學有著極大的促進作用，不僅是政策學科的搖籃，還以政策科學為題旨，并以多種路徑影響著政府決策。

1.智庫是政策科學的搖籃

智庫是政策科學的搖籃，培養(yǎng)了大批的政策學者。智庫始終致力于政策研究，以咨政建言為己任，以出謀劃策為目標。在對國家事務和社會問題的討論中，培養(yǎng)了大批的政策學者。這些學者在智庫的發(fā)展中，不斷為政策科學積累新知識、開拓新視角、探索新領域、創(chuàng)造新技能、構建新體系，逐漸成為政策科學的開拓者、領導者。許多知名政策科學家如葉海卡·德羅爾和奎德都曾就職于知名智庫蘭德公司。

智庫構建了系統(tǒng)的政策科學體系。智庫學者對政策科學的研究對象、性質、范圍、方法、技術、流程都做了詳細闡述，并構建了政策問題、政策議程、政策制定、政策執(zhí)行、政策評價的政策實踐模式。智庫學者還深入探究政策科學的細節(jié)問題，構建了諸多的理論、模型、模式、路徑和指標。智庫對政策科學體系形成貢獻頗豐，美國政治學學會的H.D.拉斯韋爾1951年出版《政策科學》奠定了政策科學的基礎；蘭德公司的葉海卡·德羅爾在1968-1971年發(fā)表《公共政策制定的再審查》《政策科學探索》和《政策科學構想》政策科學三部曲，構建了政策科學的基本范式。

智庫研究與建設促進了政策科學的興起與發(fā)展。智庫的研究與實踐為政策科學的發(fā)展創(chuàng)造了機會，政府開始注重政策的科學化與政策分析人才的培養(yǎng)。美國許多高校都建立了公共政策學專業(yè)，設置政策科學、政策分析課程，培養(yǎng)政策學碩士，政策科學已然構建了完整的學科體系并取得了長足發(fā)展。智庫建設為政策人才提供了用武之地，政策科學的研究者和實踐者可以成為智庫的骨干成員。隨著智庫熱潮高漲，政策科學也受到了歡迎，更多的專家、學者投入政策研究的陣營，壯大了政策科學的隊伍。

2.智庫研究皆以政策科學為題旨

毫不諱言，智庫研究都是圍繞政策科學展開的，旨在更好地制定、執(zhí)行、評價、反饋政策，更好地服務政府決策與社會選擇。

智庫具有政策信息收集功能。智庫作為外腦、作為智囊團，必須扮演好政府或社會組織的決策咨詢支持系統(tǒng)，為決策者收集信息，使決策者跳出洶涌澎湃的信息汪洋，有更多的時間思慮長遠問題。智庫還要收集政策意見，表達民眾訴求，充當民眾或組織意志的代表，使決策者在制定政策時更好地權衡各方利益、統(tǒng)籌多方意見。

智庫具有創(chuàng)新政策理念、謀劃政策方案的功能。智庫研究具有未來取向，注重對新視角、新方向、新領域的探索，能夠打破思維與體制的牢籠去追求理性的政策觀念。智庫走在政策研究的前沿，能深入觀察社會問題，創(chuàng)新政策理念，能夠啟發(fā)人們認清社會現狀，甚至為人類行為敲響警鐘。由于信息爆炸、社會問題繁雜，決策者知識與能力局限性凸顯，無暇應對復雜長遠的問題。智庫應當為決策者提供外部智力支持，制定決策方案以輔助決策。創(chuàng)新政策理念、制定政策方案是智庫的首要功能。

智庫具有政策闡釋與評價的功能。政策的順利執(zhí)行離不開公眾的理解與支持，許多政策的失敗并非由于政策缺陷，而是政策缺乏及時合理的闡釋，遂遭公眾抵制而失敗。智庫以政策研究為己任，能夠明確闡釋政策理念做好政策宣傳。特別是政策關涉人事調整和利益改革，智庫更應當闡釋政策理念，爭取更多支持者，推動政策施行。智庫不僅要闡釋政策，還要評價政策。智庫應當運用政策分析的知能，對政策合理性、合法性，政策執(zhí)行的有效性以及政策負效應作出評估。政策的評估能夠完善當前政策并促進后續(xù)政策調整，同時向相關利益者提供政策信息，構建良好的公共關系。

智庫功能的發(fā)揮就是政策科學的運用，就是智庫參與政策實踐的過程。智庫的功能都是圍繞政策科學展開的，增強了政策科學的科學性與實用性，有利于政策科學的發(fā)展與成熟。

3.智庫影響政府決策的路徑

智庫服務于政府決策，也就必然影響政府決策，通過對智庫與政府決策的分析，可以看出智庫影響政府決策存在著諸多路徑。

發(fā)表文章著作，輸出政策理念。智庫作為研究機構，一般會發(fā)行刊物，開設網站和數據庫，公開自己的研究成果。智庫學者會發(fā)表文章討論政策，對于專門研究會出版專著，對于政府委托課題和社會重點問題還會撰寫報告或提交政府或通過媒體公之于眾。刊物、數據庫、網站和媒體是智庫展示研究成果的平臺，也是輸出政策方案和政策理念的途徑。智庫作為思想工廠，應當提供科學政策方案，創(chuàng)新政策理念，并力爭引導社會輿論，推動政府改革。發(fā)表文章著作，輸出政策理念，引導公眾思潮是智庫影響政府決策和提升智庫影響力的首要路徑。

參與政策活動，呈遞咨政建言。許多法律與政策的出臺都會召開聽證會，這給智庫學者參與政策活動提供了一個制度環(huán)境和官方平臺，許多智庫學者借助聽證會闡釋政策主張。許多智庫學者都是高校教授和社會精英，參政議政能力較強，提供方案中肯合理，因此政府常邀請智庫學者參加政策討論，甚至會委托智庫學者起草法規(guī)和政策草案。智庫學者可以獲得了解政策的機會，并借機提出自己的政策建言。

承擔政府課題，提供政策方案。智庫影響政府決策的最重要路徑是承擔政府課題，提供切實可行、求真務實的政策方案，這也是智庫獲得政府資助的重要手段，是智庫籌措經費及提升影響力的關鍵途徑。政府委托智庫承擔某些課題、項目，是希望借助智庫的集體智慧和綜合性研究能力，通過智庫價值無涉的客觀立場，制定出切實可行、科學合理的政策方案。

培育決策人才，輸送政策精英。智庫影響政府決策的最重要途徑是為政府培育政策人才。智庫學者一般都充分掌握政策科學的知能，是政策分析的精英。知名智庫學者時常會被調入政府，由政策分析師變?yōu)辄h政決策者參與決策活動。“旋轉門機制”[6]就是智庫為政府輸送人才的有效機制，智庫學者可以躋身政府參與決策，退職官員可以成為智庫學者。美國智庫的“旋轉門”機制是非常值得中國借鑒的，也必將成為中國智庫人才流動的有效渠道。

三、 政策科學為智庫開拓成長空間

智庫孕育政策科學影響政府決策，而政策科學為智庫發(fā)展開拓了成長空間，一是為智庫運行提供了現實可能性，二是為智庫建設提供了學科支撐和知識基礎，三是為智庫研究提供了分析路徑。

1.政策科學為智庫運行提供了現實可能性

智庫中許多學者都是從事政策研究的，擅長運用政策科學理論、方法、系統(tǒng)、模型來分析和解決問題，所提供的政策方案是政策科學審慎分析的結果，符合政策科學的理念與目標。智庫的經費來源往往來自于政府委托的課題收入，政府的課題關涉政策問題的研究與分析，這就必須運用政策科學的系統(tǒng)理論與方法，這樣才能制定切實可行的咨政報告和課題成果。智庫旨在生產思想，輸出思想，引導輿論，提供政策建議，因此必須充分考量政府運行機制，考慮公眾真實需求，這就要求更好地運用政策科學。

政策科學是應用型學科，堅持以行動為導向，以社會問題為課題，不僅擁有思考問題、發(fā)現問題的思維，還擁有界定問題、解決問題的能力。另外，政策科學是交叉型學科，集政治學、社會學、經濟學、管理學、心理學、運籌學、統(tǒng)計學及計算機科學的知識和方法于一身，創(chuàng)造了處理現實問題的一系列原則、理念、流程、方法、系統(tǒng)與模型，能夠更好地為智庫發(fā)展提供知識武庫與技術支撐。政策科學也是系統(tǒng)型學科，目前具備了系統(tǒng)、完備、成熟的理論框架、流程體系、系統(tǒng)模型，能夠為智庫提供強有力的支撐。政策科學還是政府型學科，與智庫一道關注社會熱點、重點問題，關注政府活動中的困境與難題，強調事實分析與價值分析相結合，能夠為智庫在探索問題中提供新視角，研究問題中提供新理念，解決問題中提供新方法，能夠在智庫咨政諫言中提供符合政府體制的好方案。

2.政策科學為智庫建設提供了發(fā)展基礎

“政策科學是智庫建設的支撐學科，政策科學與智庫建設的關系猶如一枚硬幣的兩面，智庫孕育和催生了政策科學，政策科學則成為智庫的知識基礎。”[7]政府決策是政策科學的實踐，政策科學是對政策實踐的理論總結，政府決策是智庫建設的出發(fā)點與落腳點，所以智庫建設必須遵從政策科學的理論并服務于政府決策。

政策科學是智庫建設的支撐學科。一般認為“智庫的核心競爭力有大調查和大數據兩大支撐”[8]。大調查就是廣泛地深入實地進行考察、統(tǒng)計，獲得第一手翔實的數據，這是智庫研究的關鍵；而大數據就是對調查所得的資料、數據進行整理與分析，形成數字化的存儲與應用。在智庫建設中，大調查是為了形成可靠而充足的大數據，而大數據旨在搭建數字化的分析路徑與應用平臺，二者均圍繞政策科學與政策研究展開，為政策科學與政策實踐服務。因而，智庫建設應當有“大調查、大數據和政策科學”三大支撐，其中大調查是關鍵，大數據是路徑，政策科學是主體，并由此構建了“大調查-大數據-政策科學”的智庫建設鏈條，亦即政策科學為主體，大調查與大數據為兩翼的“一體兩翼”智庫建設模式。政策科學是智庫建設當之無愧的支撐學科。

政策科學是智庫建設的知識基礎。智庫以政府決策和政策研究為主要任務，每次功能的發(fā)揮都有政策科學的知識儲備參與其中。智庫為黨政機關建言獻策，必須從決策實踐出發(fā)，運用政策科學的理論、體系、模型和原則來檢測政策方案的科學性、可行性。政策科學對智庫的知識奠基體現在智庫發(fā)展的方方面面，從政策科學要素分析、政策誤差、政策論證到政策問題構建、政策方案制定、政策宣傳、政策執(zhí)行、政策評估、政策調整再到政策終止、政策法律化，無一不在智庫建設中發(fā)揮不可替代的作用。

政策科學的知能是智庫學者的看家本領，政策科學的實踐為智庫專家提供了用武之地。智庫的目標在于服務政府決策，而服務政府決策必須具備政策科學的知識、理論、方法與技能。沒有政策科學這柄智庫利器，智庫學者將赤手空拳無所作為，因此智庫學者必須掌握政策科學的知能作為看家本領，在咨政建言中游刃有余大展身手。另一方面政策實踐的困境也為智庫研究拓展了的新問題、新方向、新領域，這是智庫活動開展的練兵場、智庫專家能力測驗的實驗室，給智庫建設開拓了無限天地。

3.政策科學為智庫研究提供了分析路徑

政策科學對智庫的影響是基礎式、結構式的，政策科學既為智庫提供了學科支撐與知識基礎，也為智庫提供了成熟的分析路徑，這讓智庫學者能更好地研究新情況、新問題，更好地提出新觀點、新對策。

政策科學在日漸成熟中形成了自己的分析原則，可供智庫參考。政策科學的分析原則主要有系統(tǒng)原則、預測原則、民主原則、分解綜合原則、協(xié)調原則等。在智庫建設中也應當適當考量這些分析原則，做到統(tǒng)籌兼顧。首先，智庫應當把社會問題和政策問題看成一個系統(tǒng)，要防止管中窺豹，孤立看待；其次，智庫作為“思想工廠”，其核心功能是生產新思想，提供新方案，這就要求智庫必須著眼于長遠問題，謹記預測原則；最重要的是，智庫不僅是政府機構的外腦，更是社會情緒的晴雨表、公眾意見的收集器，要表達民眾情緒，傳達百姓意見，制定科學民主的政策議案。

政策科學在運作過程中總結了全面的分析要素，值得智庫借鑒。政策科學的分析因素均是政府決策的必要考量，每一項都關乎政策成敗。政策分析一般有政策問題、政策目標、政策方案、政策模型、政策資源、政策效果、政策環(huán)境、政策信息、政策評價標準等九大分析要素。智庫在政策咨詢中可以按照九大政策分析要素考量，預先掃描政策環(huán)境，收集政策信息，界定政策問題，籌備政策資源，制定政策目標，構建評價標準，選擇政策模型，預先評估政策效果，為黨政機關提務實之策。

政策科學擁有成套的健全的分析流程，智庫在政策研究時應當遵循。政策分析的各項流程是在特定政治、法律環(huán)境下形成的，具有穩(wěn)定性與實用性。智庫學者在研究社會問題、治理對策時，均處于此政策框架之中。談到政府政策的出臺流程，應當包括政策的問題構建、政策制定與通過、政策執(zhí)行、政策評估。智庫要想追隨國家發(fā)展潮流，甚至成為國家發(fā)展與改革浪潮中的弄潮兒，必須能夠熟知政策流程，掌握政策機制，方可創(chuàng)造新理念、新方案，抓住新機遇、獲得新發(fā)展。

四、 結論

智庫與政策科學的關系既猶如潘洛斯階梯，互為基礎而不斷向前、向高發(fā)展，又猶如DNA雙螺旋分子結構，相互纏繞而不斷螺旋攀升。回顧智庫和政策科學的源起與發(fā)展，兩者相互扎根，又相互促進，且隨著智庫建設的熱潮與政策科學的興盛，新一輪的相互促進協(xié)同發(fā)展形勢又將到來。在智庫和政策科學的共同發(fā)展之中，應該以政策科學的發(fā)展建設高水平的智庫，并借助智庫的繁榮推動政策科學學科的發(fā)展。

以政策科學的發(fā)展建設高水平的智庫。政策科學是智庫發(fā)展的主體支撐與學科支撐，是智庫學者的看家本領與必備知能。在智庫建設的熱潮中，應積極利用政策科學的成果，豐富智庫研究的知能武庫，完善黨政機關決策的科學化、民主化體制，大膽重用各類智庫學者，大膽鼓勵政策咨詢，大膽開展政策創(chuàng)新，積極建立有特色、有水平、有影響的新型智庫，使智庫為提升國家軟實力貢獻力量。

以智庫繁榮推進政策科學學科的發(fā)展。在美國“智庫的發(fā)展直接推動了政策科學的發(fā)展及MPP教育的產生”[9]，而時下中國智庫建設熱潮的興起也使政策科學學科日漸升溫，學界應當把智庫建設的熱潮當作政策科學實現學科化、專業(yè)化的一個契機。對于高校而言，或許不應該都盲目追風去建立高校智庫，而應當花力氣去加強政策學科的培育和政策學專業(yè)的建立，通過設立政策學專業(yè)培育智庫人才。

[1]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》[J].中華人民共和國國務院公報，2015(4):4.

[2]林堅.建設中國特色新型智庫的全局思考[J].國家治理，2016(16)：33.

[3]王莉麗.智力資本：中國智庫核心競爭力[M].北京：中國人民大學出版社，2015：6.

[4]上海社會科學院智庫研究中心.2013年中國智庫報告[J].中國科技信息，2014(6)：20.

[5]陳雙梅.智庫建設的困境擺脫與國家軟實力的提升[J].重慶社會科學，2012(5):96.

[6]王莉麗.美國智庫的“旋轉門”機制[J].國際問題研究，2010(2):13.

[7]陳振明.政策科學與智庫建設[J].中國行政管理，2015(5)：13.

[8]郝日虹.“大調查”和“大數據”是智庫核心競爭力：國內首個農村發(fā)展智庫平臺正式啟動并開放[EB/OL].中國社會學科網，http://www.cssn.cn.

[9]張康之，向玉瓊.美國的智庫建設與MPP教育[J].中國行政管理，2014(9)：106.

The Mutual Promotion Mode between the Think Tank and the Policy Science

BAI Tiande

(School of Politics and Public Management, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

Think tank and policy science depend on each other like the two sides of one coin, interdependent and closely linked. Recalling the origins of modern think tank and the development of policy science, we can see the mutual promotion of think tank and policy science. The think tank breeds policy science and influences government decision-making, and policy science provides the academic support and growth space for think tank. The think tank and policy science should form a two-way promotion mode of “building up a high-level think tank with the development of policy science” and “promoting the development of policy science with the prosperity of think tank”.

think tank; policy science; think tank building; government decision-making; mutual promotion mode

2016-08-19

白天德(1991-)，男，河北石家莊人，中國政法大學政治與公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，主要從事公共政策研究。

D035

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1008-469X(2016)05-0078-05