我國地方政府債務風險研究

楊　超，張　偉

(湖北大學　商學院，湖北　武漢　430062)

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我國地方政府債務風險研究

楊超，張偉

(湖北大學商學院，湖北武漢430062)

2008年金融危機爆發之后，為了抵制金融危機給我國經濟帶來的不利影響，政府實施積極的財政政策，拿出四萬億的財政資金幫助我國經濟盡快恢復，但是這筆資金來源，中央政府投入不足30%，剩余部分全部由地方政府承擔。地方政府的資金水平有限，不得不通過借債方式募集資金，但是我國法律不允許地方政府發行債券，使得它們只能向銀行以及民間其他融資機構籌資。相對于發行債券，這些借債方式缺乏嚴格的監管，會給地方政府債務帶來潛在的風險，隨著債務風險的積累將會危及政府部門的正常運行，不利于經濟的穩定發展。本文首先介紹地方政府債務風險的相關種類，然后說明目前我國地方政府債務風險的主要表現，接著對我國地方政府債務風險的原因進行分析，最后提出防范與控制債務風險的相關建議。

地方政府債務；債務風險；風險管理

地方政府債務風險主要是隨著地方債務的不斷累積，造成政府面對這些巨額債務時不確定能否及時全額償還，給政府信用以及經濟發展帶來不確定性影響。依據不同的準則標準地方政府債務風險具有不同的種類，主要從內在與外在兩個方面進行區分。內在風險主要是由于政府債務本身所引起的風險，分為三個方面，第一債務規模過大，政府自身積累的債務隨著時間推移不斷擴大，造成到期時政府沒有能力及時償還。第二債務結構風險，由于地方政府不同類別的債務額在總的債務額當中占比不同所出現的風險。第三債務效率風險，主要是因為地方政府未能高效地使用所借資金，造成資金收益率不及資金使用利息率，出現政府資金周轉困難風險。外在風險主要是由于內在風險對經濟環境所造成的影響引起的風險，同樣分為三個方面，第一稅費風險，當政府資不抵債時可能會選擇增加企業的稅收來進行償債，但是稅收的增加會減少企業的經濟效益，降低企業投資的積極性，不利于經濟的發展。第二債務轉嫁風險，地方政府有時需要對所借債務進行整頓，向上級部門申請專門的借款，如果款項到期時地方政府經營狀況不佳資金周轉困難，沒有能力對所借款項進行償還，這時就可能把這些債務轉移到上級部門身上。第三經濟政策風險，地方政府的債務不管是通過借貸還是赤字，都可以看作是一種擴張性的財政政策，假如此時國家實行緊縮的財政政策，這時政府的債務會削弱政策效果。這里由于地方政府債務外在風險主要是通過內在風險所引起，所以本文接下來的分析論述，主要把重點放在內在風險研究上。

我國預算法規定地方政府不能通過發行債券募集資金，所以政府不得不通過各種渠道融通資金，但是民間融資機構水平層次不齊，借貸方式過多過雜會進一步加大債務監管風險，對于地方政府而言，如果能夠有效規范借債或者高效地運用所借資金，不僅可以帶動經濟增長還可以提升財政收入，但是如果借債不規范或者對所借資金不能高效地使用，只會增加政府的債務負擔形成一種惡性循環，最終會給整個經濟帶來不利的影響。因此本文主要研究現行我國地方政府債務所存在的風險，對于如何更好地防范與控制債務風險，穩定政府職能，加快經濟增長具有重要的作用。

一、地方政府債務風險表現

(一)債務規模風險

根據統計數據顯示，2014年我國地方政府債務余額大約為十五萬億元，而2015年地方債務限額為十六萬億元，根據這個發展趨勢，接下來地方政府債務很有可能會超過規定的限額，可見我國地方政府債務規模十分龐大，存在較大的規模風險。地方政府債務的規模風險同時可以從以下兩個方面進一步說明，首先通過借債籌資的地方政府數量過多，據統計數據顯示2014全國只有大約五十幾個縣城沒有地方債務，而剩余其他一百多個市，四百多個縣的地方債務規模都超過百分之百，舉債的地方政府數量十分巨大。其次地方政府債務金額過于龐大，2014年我國地方政府債務余額大約為十五萬億元，當年國家財政總收入卻只有約十四萬億元，可見2014年全國的財政收入都不能償還當年地方政府債務，地方政府債務金額過于龐大。

(二)債務結構風險

我國地方政府債務結構風險主要從債務來源以及債務形式兩方面來看，首先根據統計數據顯示，2014年地方政府債務向銀行貸款資金額大約占總債務金額的70%以上，剩余債務資金通過其他方式籌集。然而銀行貸款相對于其他借貸方式來講，存在銀行貸款易于受到地方政府的干涉，有時候銀行會放寬對地方政府的貸款要求，或者提供更加寬松的還款條件。從某種意義上來說，這些行為會幫助政府獲得融資便利，但是從另外一個角度來看，寬松的貸款條件或者還債措施，會進一步增加政府潛在的債務風險，盲目的進行舉債籌資，降低政府對資金的使用效率，增加政府的償債負擔。其次從債務形式來看，地方政府的舉債形式包括普通借款和其他行為演變出來的欠款，我國地方政府普遍存在通過發行理財產品、融資租賃等渠道籌資，通過建設移交方式和墊付施工資金進行項目建設籌資，通過違規集資渠道募資，以上這些列舉的借款渠道，往往存在借債方式復雜，缺少相關部門監管，借貸成本過高，債務風險過大等問題，從而會進一步加大我國地方政府債務安全隱患，增加地方政府的債務結構風險。

(三)債務效率風險

地方政府債務的效率風險主要在于政府是否高效地利用所借資金。對于政府來講償還債務的資金大部分來自政府項目投資獲得的收益，如果政府投資交通、能源等項目建設，從長遠利益來看，這些項目有助于促進經濟增長，但是從短期利益來看，這些項目很難在短時間內獲得較大收益。并且項目前期需要投入的資金量過大，政府需要通過不斷發行新的債務來彌補以前舊的債務，但是如果資金鏈斷裂則會出現一系列的連鎖反應引起債務危機，從而加重政府的債務負擔。根據統計數據顯示，2013年全國36個地方政府的債務資金大約有92.2%投入到交通、生態、保障性住房等項目建設當中，與2010年相比交通項目資金投入增長的金額最多大約為3 295.5億元，保障性住房資金投入增長速度最快大約為141.5%，這些種類的項目投資如果沒能很好的加以管控，則會帶來很大的償債風險。并且根據統計數據顯示，政府債務大約有378.2億元的資金沒有按照合同約定范圍使用，而是被用作其他方面的投資，這些不按照規定用途使用的資金，會因為缺少相應的監管，不能幫助政府很好實現資金使用目標，會給接下來政府償債資金來源帶來諸多不確定性影響，增加政府潛在的償債風險。最后政府2010年所借的債務當中大約有200億元以上資金，到2013年為止一直閑置沒有被使用，這些閑置的資金一方面會增加政府的財政額外開支；另一方面會降低政府項目實施效率，政府不能很好的運用資金牟利，不利于提升政府的經營項目的能力，從而會給政府的項目收益帶來影響。因此從以上現象可以看出地方政府債務存在一定的效率風險。

二、地方政府債務風險原因

(一)財政體制不合理

中央和地方政府權力分配不合理，之前國家為了加強中央對地方政府的監管力度從而實行分稅制改革，主要內容包括中央政府負責國家外交、安全，調節經濟發展，政策調控等費用支出，地方政府負責所管區域的經濟、事業發展等費用支出。但是隨著我國市場經濟的不斷發展，地方財政承載著更多的政府職能，隨著地方城市化的不斷擴大，越來越多外來務工人員來到城市工作生活，城市居民人口不斷擴大，給當地交通、教育、住房等公共資源帶來更大的需求，但是分稅制的改革使得中央政府掌握著國家的主要財權，獲得的財政收入也就越多，致使地方政府可以使用的財政資金有限，這種權力的不匹配使得地方政府在面對不斷擴大的基礎需求時，更多地開始向市場融資機構進行借貸資金，從而出現較大的債務負擔。

國家轉移性支付體制不健全，轉移性支付主要是為了減少地區之間的收入不平等，中央對地方政府的資金劃撥，對于調節地方政府債務風險具有重要的作用。中央的轉移性支付主要包括一般性和專項轉移性支付，稅收返還支付，其中稅收返還支付屬于主要的轉移支付方式，但是稅收返還金額主要以一種固定算法進行計算，不太符合實際需要，不利于調節地區之間的收入不平等。一般轉移支付是中央政府可以靈活對地方政府進行資金轉移支付，但是存在國家投入較少支付規模有限，不能很好地發揮職能作用。專項轉移支付是由于某些特殊用途，中央對地方進行的專門資金劃撥，但是存在資金補助傾向往往偏向發達地區，劃撥之前需要一定的配套資金缺點，從而不利于縮小地區之間的收入差距。

(二)地方債務管理不規范

地方債務管理對于減小債務風險具有重要的作用，但是現行的債務管理存在一些問題不利于債務風險的控制。首先地方政府債務缺乏統一管理，現行的地方政府舉債往往處于一種各自為政的狀態，沒能從一個整體的角度考慮借債影響，造成債務規模越來越大，債務種類越來越復雜，增加政府償債的風險。其次政府的舉債行為缺少相應的約束，有時地方政府為了盡快滿足自己的資金需求，在還不確定自身是否可以償還所借債務的情況下，大量的進行舉債，倘若一旦資金管理出現問題，就會發生債務的連鎖反應，增加債務的潛在風險。最后地方政府通過借債獲得的資金并未能得到高效地利用，政府在進行項目實施之前缺少有效規劃，項目實施過程中對所借資金缺少有效監管，使得政府的資金投入沒能獲得預期回報。

(三)經濟體制不合理

市場經濟體制存在先前計劃經濟的弊端，經濟運行存在相應的問題，地方政府的舉債行為往往受到經濟環境的影響，從而誘導出相應的政府債務風險。首先地方政府對于當地資源有一定的控制權，金融機構為了謀取優勢地位被動聽命于政府，造成金融機構不能客觀公正地對待政府的金融行為，地方政府過多地干涉金融機構為后期的政府債務安全埋下隱患。其次國有企業政企不分，地方國有企業在市場上理應經營獨立、盈虧自負，但是往往存在部分國企受到政府的過多干涉，不能做到企業和政府分開，主要表現為企業的債務由政府負擔，當企業面臨債務破產，由于涉及到政府利益或者居民生活穩定，這時政府就會劃撥資金進行幫助，不管企業經營的好壞，加重政府債務風險。最后由于市場經濟的改革不徹底，地方政府殘存計劃經濟思想，致使在基礎項目建設的過程中缺乏市場的有效性，進一步加重政府的債務負擔。

三、防范與控制地方政府債務風險建議

(一)完善財政管理機制

首先要對中央和地方權力進行合理分配，國家應該明確中央和地方各自的職責范圍，通過制定法律確保雙方能夠嚴格執行，然后根據各自所應承擔的責任大小，適當對相關權力進行合理分配，使得雙方的事權與財權得到統一。其次國家應該適當增加地方政府征收特種稅的權限，讓其可以根據自身實際狀況擴大資金來源，同時地方政府也要加強對稅收的改革，努力培養一批穩定的稅收，從而增加自己的收入水平。最后國家需要完善轉移支付制度，著重關注地區之間收入不平等現象，加強對轉移支付制度建設，對不合理的制度規定進行改進，加大對一般性支付的資金投入，對轉移性支付進行相應的立法，有效地對其行為進行約束。對于專項轉移支付存在資金配套要求問題，政府需要根據提供者的資金實際狀況對其進行合理征收，從而更好地發揮轉移性支付的政策功能。

(二)加強地方債務管理

國家應該建立統一的政府債務管理體系，對于地方政府的每筆債務都要有相應的風險評估，進行舉債時需要向上級匯報確認，在征求上級同意之后才能開展舉債活動。對外公開地方政府的債務信息，讓公眾能夠參與到政府債務監督中來，做到債務的公開透明，有效規范約束政府的舉債行為。其次對于地方政府不同的債務來源，國家應該嚴格監管債務的穩定性，防止債務風險的擴大，同時增加地方政府償還債務的途徑，對于不同種類的政府債務制定出不同的償還策略，高效地利用所借資金，定期對債務風險進行評估，發現不良債務并且及時解決不良影響，防止爆發較大的債務風險。最后地方政府應該提高債務資金的管理水平，在進行項目投資之前，要進行嚴格的可行性評估，在項目實施過程中，要加強對項目的監管，解決運營過程中所出現的問題，才能更好地利用所持有的資金。

(三)改革經濟體制首先對于政府過多干擾企業的投資行為，國家應該進行有效的監督，降低地方政府給企業帶來的不必要的干擾，減少政府的隱性債務風險，幫助企業更好地成長。其次深化國企改革，通過實行股份制改革、并購、破產等方式，降低國有企業的負債水平，提升企業的經營效益，同時完善企業制度建設，明確產權關系增強企業市場自主經營能力，通過建立風險管理機制，及時發現并解決風險，降低企業不良貸款率。最后改善政府和企業過于親密的關系，對于國有企業的日常經營，政府不能過多的干預，同時政府也不能盲目的承擔企業的債務，要視企業之前的經營狀況、發展能力以及對經濟的影響，綜合權衡之后再對其進行適當的救助。

四、結語

本文主要通過揭示我國地方政府債務相關現狀，發現主要存在相應的規模風險、結構風險、效率風險，分析風險產生的原因主要在于，政府財政體制不合理，地方債務管理不規范，經濟體制不合理，最后提出應該進一步完善財政管理機制，加強地方債務管理，改革經濟體制建議，旨在更好地防范與控制我國地方政府債務風險，幫助政府職能更好的發揮促進經濟增長。

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2095-4654(2016)07-0065-03

2016-03-12

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