新型城鎮化發展進程中的“垃圾圍城”治理結構研究

丁建彪謝微

[摘要]推進新型城鎮化建設，是破解城鄉二元困境、提升人的生存質量和發展權益、建設美麗中國的必經環節。不過，“垃圾圍城”的趨勢愈演愈烈并滲透到中國社會的各個角落，“垃圾圍城”存在著結構性的困局。因此，要從根本破解制約新型城鎮化推進的瓶頸，也應從治理結構的視角出發，從理論上和頂層設計的層面尋求治理結構及其內在的相互關系，以建立一種可復制、可推廣和行之有效的模式。

[關鍵詞]新型城鎮化；垃圾圍城；治理結構

[DOI]1013939/jcnkizgsc201608057

1城鎮化發展過程中“垃圾圍城”治理的制度結構

我國大量的城鎮面臨“垃圾圍城”困境，這種困境不僅是城鎮化發展的必然結果，也是垃圾管理和處理制度缺失的結果。因此，建立起垃圾治理的制度結構，是治理這一問題的前提和關鍵。盡管我國已經出臺了一系列的管理和處理制度，但這些制度缺乏具體的可操作性，各種制度之間不能有效地配合和相互連接。制度結構的核心是這種制度之間能夠相互銜接、相互配套，并形成一個清晰和穩定的結構。首先要從垃圾源頭的產出上進行總量的控制，并實現逐步減量化。只有減少垃圾的絕對產量，解決垃圾圍城才有足夠的時間和空間，而制度是控制垃圾絕對增量的有效手段。首要的制度是對垃圾產出進行征收費，提高產出垃圾總量的成本，并按照多排放多征費的原則制定制度。垃圾征費制度并不完全是提高征收成本，而是將部分成本虛擬化，加入垃圾的成本之后，當垃圾產出主體能夠進行垃圾分類和自我收集，可以將這部分成本再返還給產出主體。其次是建起了完善的垃圾分類制度。只有進行垃圾分類，才能有效根除當下垃圾的混合收集方式，才能為垃圾處理提供有效的保障。再次是建立起垃圾運輸過程的無縫銜接制度，保證垃圾在運輸過程中不再造成二次污染或二次圍城，以及建立和完善垃圾處理標準化的技術等級制度。比如，堆肥、焚燒、填埋的等級制度。只有當某一等級不能處理時，才能通過另一技術等級來處理。最后是建立起嚴格的獎勵和懲罰制度。對垃圾分類良好的家庭、企業和組織，要通過財稅和經濟杠桿來引導，而對高危垃圾，比如醫療、化工、電子類廢棄物，要形成更為嚴厲的監督和處罰制度。通過優化和整合單個制度在解決垃圾圍城中的不足和缺陷，形成科學、有效的制度結構，為解決垃圾圍城提供根本性制度保障。

2城鎮化發展過程中“垃圾圍城”治理的具象結構

具象結構指“垃圾圍城”過程中所有參與單元之間相互聯動和相互反應所形成的關系，這種良性的互動關系對垃圾圍城的治理具有積極的作用。個人、家庭、企業、建筑單位、村民委員會、社區、政府組織、非政府組織都是垃圾產出和處理的單元。這些不同單元之間通過一定的結構，形成相互合作、相互信任和相互共治的具象結構，成為垃圾圍城治理的現實基礎，因為沒有一個具體的結構，就沒有有效的行動。在具象結構中，村民委員會和社區應在源頭上治理垃圾發揮“前哨戰”作用，自身要率先引導本區內的單元對垃圾進行源頭上的分類，然后根據不同類別進行處理。在垃圾分類處理基礎上，村民委員會和社區負責發揮上下聯動的中樞作用，一方面從基層開始，積極宣傳垃圾合理處理意識，使得參與單元形成“大環衛”意識，有效克服隨心所欲地丟棄和傾倒垃圾的陋習；另一方面協調每個參與單元的互動行為。居民垃圾的堆放與政府、企業和建筑單位等之間形成一定的共享空間或者各方根據實際需要，建立起共同的垃圾臨時中轉點，派專人負責臨時中轉點的環境衛生。在垃圾的運輸過程中，協調各種垃圾運輸工具之間的優化配置，使得運行路徑和收集線路科學、節省，保證運輸的最大化績效，克服當前運輸過程中的不合理現象。具象結構的功能保證了從一個個體傳送給另外一個個體，從一個單元傳遞到另外一個單元的互動模式，不僅優化了結構，也約束和規范了參與單元的行為。

3城鎮化發展過程中“垃圾圍城”治理的關系結構

“垃圾圍城”問題的解決是一項長期和系統工程，涉及市場、政府和社會三方聯動共治和良性互動結構。因此，“垃圾圍城”治理不可能完全依靠政府的強制管制，也不可能完全依靠市場的自發性力量來解決。解決“垃圾圍城”要依賴政府的手、市場的手和社會成員自己的手三者之間所形成的關系結構。市場應對垃圾資源處置發揮決定性作用，而政府應發揮監督和引導，以及配套服務和后勤保障工作，社會成員積極支持和參與的結構化關系網絡。首先，市場應積極培育垃圾處理企業尋求盈利模式，特別是對“二手市場”自我培育和發展，不僅為外來務工人員和低收入群體在二手市場交易提供便利，也促進二手市場對部分可用垃圾的自消化。其次，政府應把“垃圾分類達標”作為今后城鎮化發展的關鍵指標，對垃圾分類業績突出的城鎮、家庭和組織給予一定的物質獎勵。同時，政府應建立分類垃圾場，將分類的垃圾分區存放，并分散到不同區域。最后，要支持社會力量建設垃圾集中分揀廠和資源再利用廠，將社會擁有的資金、資源吸納到垃圾處理的過程中，建設“回收站（點）、分選中心、集散市場三位一體”的體系。市場、政府和社會良性互動和良善共治的關系結構，為“垃圾圍城”治理提供可持續的治理模式。

4城鎮化發展進程中“垃圾圍城”治理中的聯盟結構

由于“垃圾圍城”不僅破壞環境，也嚴重影響人們的健康，易于取得政策核心信仰和解決共識，因為不同的參與者都能認識到解決垃圾圍城的必要性和緊迫性。但在政策執行層面，由于不同主體存在的利益分歧以及對各自利益的考量，對垃圾圍城問題的真正解決卻存在著不同的聯盟甚至是相互對立的聯盟。部分群體和聯盟沒有分擔產出垃圾的成本和社會責任，在垃圾圍城治理中處于既得利益的群體，因而對垃圾治理持反對或消極態度，對垃圾圍城政策的執行和解決、參與不積極，計量減少甚至逃避自己本應承擔的責任。而作為垃圾圍城治理主體的政府，往往根據垃圾圍城的嚴重程度采取權宜之計的政策，缺乏清晰的定位和功能承擔，沒有制定一個長期、穩定的政策目標。對城鎮周圍的公眾而言，大部分公眾處在漠不關心的狀態之中，公眾往往出于傾倒垃圾的便捷，而不進行分類和一定程度的成本分擔。在這種背景下，應從政策聯盟理論出發，強化政府的主導和協調作用，對中立聯盟和反對聯盟采取合理的政策和資源分配并加大懲罰力度，采取多排放多分擔的原則。對公眾采取垃圾分類以及減量化、無害化、分類化處理原則的宣傳、獎勵。對支持者，采取各種政策激勵和稅收優惠，使垃圾治理和經濟效益聯系在一起，發揮其積極作用，最終在不同的聯盟之間形成相互配合和良性互動，來提升治理效能。

治理理念的確立，旨在形成一種更為完善和多層面的治理結構，包括治理主體的多元化以及多種參與主體之間上下協同和多元共治。因此，從市場、政府與社會協同共治出發，構建起制度、具象和關系的治理結構，不僅在理論上可以為“垃圾圍城”的破解提供可復制性的治理模式，也為解決“垃圾圍城”提供了新視角和新方法。“垃圾圍城”產生的原因是復雜的和多重的。因此，解決的方法必然是綜合的、復雜的，而不是單一的、具體的。不能僅僅依賴政府主導的“自上而下”的方法，因為政府本身也是造成“垃圾圍城”的因素，也要注重社會組織形成的“自下而上”方法，在吸收這兩種方法優勢的基礎上，將市場對垃圾處理的作用吸納進來而形成一種混合的治理方法，只有科學和合理的混合方法才能有效破解“垃圾圍城”。

[基金項目]吉林省社會科學基金項目 “市場、政府與社會三方聯動共治：城鎮化發展中垃圾圍城治理結構研究”（項目編號：2014B9）。吉林大學種子基金項目“垃圾圍城治理中的政策效能缺失及聯盟治理結構研究”（項目編號：2015ZZ037）。

[作者簡介]丁建彪（1979—），男，甘肅人，博士，講師。研究方向：公共政策研究；謝微（1982—），女，黑龍江人，在讀博士，講師。研究方向：城市管理。