推進新型城鎮化和城鄉發展一體化的實踐與思考

倪志成

[摘要]本文主要從推進新型城鎮化和城鄉發展一體化發展進行探索實踐，并以江蘇省鹽城市為例，從其率先摸索和取得的初步成效進行理性分析，研究成功與不足，以期能夠為其他地區探索新型城鎮化之路提供一些幫助。

[關鍵詞]新型城鎮化；城鄉發展一體化；鹽城市

[DOI]1013939/jcnkizgsc201608178

十八大以來，新型城鎮化一直是熱門的探討話題。十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》報告中，對新型城鎮化工作提出了要求，圍繞“人的城鎮化”這一核心，明確加快產城融合發展，構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，均衡城鄉要素平等交換和公共資源配置，完善城鎮化健康發展體制機制，促進農民就地就近轉移，推動城鎮化進入以提高質量和內涵為主的轉型發展。鹽城市正處于由城鄉二元經濟社會結構向城鄉一體化發展轉變、由傳統農業向現代農業轉變的重要時期，推進新型城鎮化和城鄉一體化是契合鹽城市情和階段發展的重大戰略，是鹽城全面建設高水平小康社會、解決“三農”問題的現實路徑。鹽城市通過學習借鑒成都、重慶和蘇州、嘉興等先進地區的具體做法，從實際出發，采取了一系列的措施，扎實推進新型城鎮化和城鄉發展一體化，并取得了一定的成效，但是受法律、政策、客觀條件的約束，在認識、措施和政策制定上還存在一些差距。“十三五”期間，鹽城市將提升戰略高度，完善各類規劃，健全發展的體制機制，加快構建以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，積極探索一條沿海特色、國家重點農區的新型城鎮化和城鄉一體化發展之路。

鹽城市地處黃海之濱，下轄9個縣（市、區）和1個經濟開發區，全市總面積17萬平方千米，總人口810萬，是江蘇面積第一、人口第二的地級市。全市耕地總面積1170萬畝，占江蘇省的166%，是全省面積最大的農副產品生產基地，糧食、棉花、油料、蔬菜、水產等主要農產品占全省首位。灘涂面積45萬多公頃，占全省的67%，是江蘇省最大、最具潛力的土地后備資源，海岸線總長582千米，占全省的56%。2014年，全市實現地區生產總值3836億元，一般公共預算突破400億元，農民人均純收入超14萬元。

黨的十六大以來，鹽城市按照國家和江蘇省的部署要求，于2009年提出了統籌城鄉發展的戰略口號。2009年7月，市委、市政府召開了動員大會，出臺了《關于推進全市城鄉統籌發展的實施意見》（鹽發〔2009〕12號）和《關于鼓勵和支持統籌城鄉發展的政策意見》（鹽發〔2010〕12號），七年來，鹽城市新型城鎮化和城鄉一體化工作經過試點先行、重點培育、典型示范的思路，重點圍繞規劃布局、產業發展、基礎設施和公共服務、就業與社會保障，著力改善民生，不斷縮小城鄉差距。

1鹽城市推進新型城鎮化與城鄉發展一體化的情況

11立足農業大市市情實際，確立統籌城鄉發展總體方略

經過改革開放30多年來的建設，鹽城市總體上已進入工業化中期，人均地區生產總值已突破4500美元，開始進入城市化加速推進、城市文明加速普及、城鄉加速融合的新階段。從資源稟賦條件看，鹽城市地處東部沿海平原地區，現代高效農業初具規模，大市區、各縣（市）城區發展較快，一批中心集鎮逐步興起，發展潛力較大，發展條件較好。加之長三角一體化和江蘇沿海開發已上升為國家戰略，為鹽城市統籌城鄉發展帶來了難得的機遇。要抓住此次發展機遇，就必須抓住經濟、社會轉型的關鍵時期，大力破除城鄉二元結構，扎實推進全市統籌城鄉發展。鹽城市做出了全面部署，出臺了實施意見，明確了推進統籌城鄉發展的總體要求、主要目標和推進措施，強調用統籌的理念謀劃城鄉互動發展，圍繞“四化聯動”，著力推進“六個一體化”和工業向園區、人口向城鎮和新型農村社區、土地向適度規模經營“三個集中”。在實施步驟上，確立了規劃先行、試點突破、全面推進的“三步走”策略，建立健全了市、縣（市、區）兩級的組織領導體系，市及各縣（市、區）均成立了統籌城鄉發展工作領導小組及其辦公室，加強對統籌城鄉發展工作的領導；明確年度重點目標，制定專項考核辦法，對重點工作落實領導掛鉤、部門服務責任制，建立專題會辦制度，確保統籌城鄉發展的各項措施落到實處。

12調整優化城鄉空間布局，科學編制統籌城鄉發展規劃

在加強中心城市和縣城建設的基礎上，根據統籌城鄉發展的新形勢、新要求，積極做好鄉鎮和村行政區劃調整工作，優化城鄉空間布局。按照鎮域面積100～150平方千米、縣（市）城人口20萬人以上、縣（市）副中心鎮人口10萬人左右、重點鎮人口7萬人左右、一般鎮人口5萬人左右、農村集中居住點人口1500人左右的標準，實施了鄉鎮和村行政區劃調整，全市鎮的總數由原來的138個調減至99個，新型農村社區（農民集中居住點）將由原來的6000多個縮減到1000多個。在此基礎上，聘請高資質的規劃設計單位，編制大市區、縣（市）域和試點鎮村統籌城鄉發展規劃。規劃突出三個重點：一是突出特色功能定位，著力體現試點鎮村在區域發展、產業特色和文化內涵諸方面的特性特征；二是突出優化空間布局，著力在新鎮區、新型農村社區的布局上體現科學發展、以人為本、集聚適度的要求；三是突出基礎設施和公共服務配套，著力在交通、生態景觀、環境保護等方面體現統籌城鄉發展的要求。2014年，根據推進新型城鎮化的最新要求，對城鄉統籌發展規劃進行了修編，重點規劃了1個大市區核心、沿海高等級公路、204國道、西部邊界帶3條發展軸及4大功能片區的“134”布局和6個縣城、30個重點中心鎮及200個新型農村社區的“632”布點，形成大中小城市和各類城鎮協調發展的城鎮體系，為深入推進新型城鎮化和城鄉一體化發展奠定空間布局基礎。市里還組織了全市統籌城鄉發展規劃集中展示，有效地達到了相互借鑒、相互促進、相互提高的目的。

13研究出臺扶持政策，著力創新統籌城鄉發展的體制機制

市委、市政府要求有關部門緊緊圍繞推進試點鎮村建設這個重點，深入調查研究，制定促進加快發展的政策意見。經過幾上幾下和借鑒市內外的好的做法，市委、市政府出臺了關于鼓勵和支持統籌城鄉發展的政策意見。該《意見》共32條，包括切實加大財政支持力度、著力創新土地使用管理制度、深化戶籍制度改革、建立城鄉接軌的社會保障制度、鼓勵引導居住向城鎮和新型社區集中、進一步改善金融支持和服務、不斷強化人才支撐和組織力量、大力支持特色經濟區和村級集體經濟發展、扎實推進行政管理體制改革、強化對統籌城鄉發展政策落實情況的督查考核十個方面。主要表現在以下幾個方面：

（1）在財政支持方面，市縣設立統籌城鄉發展專項扶持資金，并明確市級城鄉統籌試點示范鎮當年新增財力原則上全部留鎮使用；村一級在縣（市、區）、鎮（鄉）工業集中區或經濟開發區中落戶的企業（項目）所獲稅收地方留成部分，全額或部分返還給村。

（2）在創新土地使用管理制度方面，對試點示范鎮和重點鎮優先安排土地利用計劃。對試點鎮村征用土地較多尤其是整村整組被征用的集體經濟組織，將新征用的經營性土地出讓金政府凈收益的5～10%，轉為集體經營性資產，用于發展壯大集體經濟。

（3）在鼓勵和引導集中居住方面，明確凡進城入鎮的農民，只要有固定住所或穩定職業，即可進行戶口遷移，并不附加其他條件。試點鎮村農民首次到本市城鎮購買普通商品住房，除按規定享受已有的優惠鼓勵政策外，原農村宅基地、住房退出的，所交契稅地方留成部分實行全額補助獎勵，并由該農戶所在地的縣（市、區）給予定額補貼。

（4）在社會保障制度的建立方面，農民到城鎮就業的，由用人單位為其辦理參加社會保險手續并繳納社會保險費；原參加農村養老保險的，到城鎮就業或居住的，在足額補繳兩費之間的差額后，其參加農村養老保險的時間可以計算為企業職工基本養老保險的繳費年限；農民到城鎮居住的可按靈活就業人員身份參加企業職工基本養老保險和醫療保險；落戶在市級統籌城鄉試點示范鎮的農民，可由縣（市、區）或試點示范鎮對其個人繳納的養老保險費和醫療保險費給予適當補助。

（5）在改善金融支持和服務方面，支持試點示范鎮村建立投資經營（開發）公司等平臺，以市場化運作的方式，從事城鎮和新型農村社區建設。各級財政按其注冊資本金或融資規模給予獎補。為了突破土地瓶頸制約，市政府還出臺了《集體建設用地使用權流轉辦法》，在保持集體建設用地所有權不變的前提下，促進集體建設用地使用權通過出讓、出租、轉讓、轉租等方式發生轉移，以適應統籌城鄉發展和新農村建設的要求。統籌城鄉發展政策意見的出臺，對試點鎮村建設起到了積極的促進作用。

14精心組織試點突破，加快推進富有特色的新鎮區、新型農村社區建設

全市篩選確定18個鎮和18個村作為統籌城鄉試點，由9個縣（市、區）書記、縣長各掛一鎮一村。試點主要考慮了四種類型：

（1）臨港新城，將沿海的3個港城（陳家港鎮、黃沙港鎮、弶港鎮）納入城鄉統籌試點，盡快建成海濱新城、園林新城、宜居新城。

（2）中心集鎮，選擇7個中心集鎮（八灘鎮、五汛鎮、益林鎮、上岡鎮、鹽東鎮、安豐鎮、小尖鎮），盡快建成產業特色鮮明、文化底蘊豐厚、區域輻射帶動強的新市鎮。

（3）特色鄉鎮，選擇8個已經形成特色產業集聚或具有鮮明的自然條件的鎮（海通鎮、郭墅鎮、九龍口鎮、大縱湖鎮、郭猛鎮、黃尖鎮、西團鎮、新豐鎮），集中優勢，發展新特產業，成為產城融合發展的新模式和新城鎮，就地就近促進農民進城入鎮。

（4）新型農村社區，選擇18個村，以完善基礎設施和公共服務為抓手，通過農村環境綜合整治，打造水綠田園鄉村，盡快建成生態宜居的新型農村社區。

各試點鎮村在統籌城鄉發展總體規劃的基礎上，進一步制定和完善了專項規劃和各類修建性詳規及項目設計，突出個性和本地特色，注重老鎮區和新鎮區融合發展，并在新鎮區、新型農村社區的建設上謀求突破。為了提升試點鎮村建設水平，市里依據《城鄉規劃法》《鎮規劃標準》《城市居住區規劃設計規范》《城市公共設施規劃規范》《江蘇省村莊建設規劃導則》以及其他相關法律、法規、技術規定要求，制定了《鹽城市統籌城鄉發展試點示范鎮村基本設施配置參考標準》。試點鎮村每年實施一批產業發展、鎮村建設、基礎設施配套、公共服務配建和生態文明建設的重點項目，截至2015年，全市36個市級試點鎮村編排實施項目超過400個，已完成投資500多億元。目前，試點鎮村發展和鄉村面貌發生了較大改善，多個試點鎮村獲得國家、省、市美麗鄉村或魅力鄉村稱號，形成一批對內示范、對外展示的窗口。大豐區大中鎮恒北村近年來圍繞梨園風光特色，以推動鄉村旅游為動力，積極打造生態宜居的美麗鄉村，獲得全國文明村鎮、國家級生態村、中國特色農莊等殊榮。2012年12月29日，時任國家主席胡錦濤同志親臨恒北視察，2013年7月13日，全國人大常委會委員長專程到恒北調研，都對恒北科學發展、生態文明和農民幸福予以充分肯定和勉勵，成為本市城鄉統籌發展中一顆璀璨明珠。

15突出打造產業發展平臺，努力促進農民就業增收

在推進統籌城鄉發展工作中，鹽城市緊緊把產業發展和農民增收作為重中之重，努力做到新鎮區、新型農村社區建設和重點產業項目融合發展、同步推進。在工業項目建設上，緊緊圍繞結構調整和轉型升級，著力打造工業集中區和中小企業園區，為重點項目發展和農民投資創業提供平臺，到2014年，全市已建成鄉鎮中小企業園127個，累計建設標準廠房1500多萬平方米，累計催生孵化中小企業4000多戶，累計引進和建成各類生產性服務平臺255個，全市鄉鎮中小企業園完成全口徑開票銷售近700億元，占全部農村工業42%，有26個園區初步形成產業特色，為推進新型城鎮化和城鄉發展一體化提供了強有力支撐。在現代農業發展上，緊緊瞄準江蘇高效農業第一市和千億元級農產品加工業目標，著力推進現代農業示范園區、農產品加工集中區、農產品批發市場“三大載體”建設，努力促進農業內部一、二、三產業融合發展；在農業發展方式上，著力推進土地適度規模經營，積極引導農民專業合作組織、專業大戶和農民經紀人、農業龍頭企業帶頭發展現代高效農業項目，不斷擴大經營規模，提高投入產出率。目前，全市適度規模經營面積占總面積的比重達到60%，農民來自高效農業和二、三產業的收入占總收入的比重達80%以上。

16堅持惠及民生，努力推動城鄉基礎設施建設和公共服務共建共享

市委六屆四次全會把城鄉統籌發展作為六大發展戰略之一，提出了《鹽城市城鄉統籌發展三年行動計劃》，強調以民生實事工程為抓手，積極推動城鄉基礎設施和公共服務項目建設。到2014年，全市村通公路實現了全覆蓋，大市區鎮通公交基本完成，區域供水鎮達95個，解決了251萬人安全飲水問題，城鄉垃圾無害化處理率7086%，縣（市）城污水處理率75%，建制鎮污水處理設施覆蓋率80%，城鄉居民低保差距逐漸縮小（城市低保標準每人每月490元，農村低保標準每人每月380元）。城鄉居民養老保險實際參保19176萬人（另121萬人達退休年齡的只領不繳），參保率999%，城鄉居民社會養老保險續保率90%以上、參保率998%。新型農村合作醫療參合人員達58748萬，人均籌資420元/人·年，基本實現全覆蓋，累計建成星級村莊2743個，環境整潔村10257個。

2工作推進中存在的不足與困惑

作為我國東部沿海的后發展地區，也是國家重點糧食產區，鹽城市在推進新型城鎮化與城鄉發展一體化方面有了一個良好的開端，取得了一定的成效，但在實踐中還有一些問題值得重視，主要表現在：

（1）認識有待于進一步統一，領導有待于進一步強化，部門合力有待于進一步形成。有的人認為，統籌城鄉發展是一個長期的過程，急不得；城鄉經濟社會發展一體化目標要求高，多數地方條件尚不具備，快不得；城鄉統籌主要是上面的事、主要領導和核心部門的事，一般部門和基層主要是執行和服從，因而缺乏工作的主動性和創造性。牽頭部門的牽頭作用得不到發揮，統一的協調機構還沒有完全到位。

（2）規劃的深度、發展的特色和建設的層次有待于進一步提升。一些地方存有總體規劃與詳細規劃不配套、統籌城鄉發展項目建設與產業方面和農民就業脫節、新鎮區和新型農村社區建設千鎮一面、千村一面，缺乏新型城市化和現代化新農村的氣息。

（3）項目建設的步伐有待于進一步加快。少數地方仍停留在規劃階段，面上項目建設受經濟形勢影響，質量進度不快，致使工作落實不能按時序進度完成。

（4）政策扶持和機制創新的力度有待于進一步加大。市級黨委、政府統籌城鄉發展的扶持政策雖已出臺，但國家層面的法律法規修訂以及上級政府或部門的政策還沒有明確，甚至有些已經出臺的政策仍落實不到位。

3推進新型城鎮化與城鄉發展一體化工作的建議

黨的十八大、十八屆三中全會明確指出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。回顧鹽城市這幾年來的實踐，筆者感到，在城鄉協調發展，推進新型城鎮化與城鄉發展一體化工作中，特別是鹽城市，還應突出注重以下六點：

一是堅持把統籌城鄉發展作為轉變經濟社會發展方式的重要戰略任務。統籌城鄉發展本質上就是要突破城鄉二元結構、構建城鄉一體化發展的新格局，各地、各部門在研究和制定發展思路、發展規劃、發展重點等方面，均要體現統籌城鄉發展的理念。當前的首要任務是，認真貫徹落實黨的十八屆三中全會和《深化農村改革綜合性實施方案》的精神，把統籌城鄉協調發展納入到“十三五”發展的重點之中，作為破解“三農”發展難題、促進國民經濟協調發展的戰略舉措，科學規劃，認真組織實施。

二是將推進城鄉經濟社會發展一體化作為實施江蘇沿海發展戰略的重要內容和重要目標。港口建設、產業發展和人口集聚是沿海發展的三大任務，要順利完成這些任務，必須堅持城鄉統籌，必須堅持經濟社會發展一體化，實行市域規劃，舉全市、全省之力，推進沿海基礎設施建設、臨港產業發展和港城建設，以一流的港城風貌、特色產業發展和先進的制度創新吸引人口集聚，促進沿海行政區劃調整和社會的文明進步，繁榮沿海經濟。

三是實行機制創新和新農村建設“雙輪驅動”，推進城鄉經濟社會一體化發展。認真落實中央和省委的部署，加快建立城鄉發展一體化的體制機制，著力在城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業、社會保障“六個一體化”上求突破。進一步建立和完善城鎮體系，以城鄉發展一體化為導向，促進大中城市和小城鎮協調發展。以新市鎮、新鎮區和新型農村社區建設為重點，提升城鎮和農民住房建設水平，建設農民幸福生活的美好家園。要著力打造出一批集居住、就業、生活于一體的新農村建設的典型，引領面上統籌城鄉發展工作的開展。

四是積極鼓勵和支持不同類型、不同經濟發展水平的地區開展統籌城鄉發展工作。統籌城鄉發展包括科學規劃、制度創新、實體運作諸方面，無論是發達地區還是后發展地區，統籌規劃、制度創新均可有所作為，對于后發展地區顯得尤為重要，它可以減少重復建設和不必要的浪費。在項目建設和實體運作上，有條件的地區可以加快推進；條件尚不具備的地區可因地制宜，試點先行，循序漸進地加以推進。

五是盡快構建有利于促進統籌城鄉發展的組織領導體系和政策支持體系。目前，黨中央、國務院統籌城鄉發展的大政方針已定，但尚缺少牽頭部門具體負責，支持統籌城鄉發展的政策也比較分散，不夠系統和集中，不利于整體推進統籌城鄉發展工作的開展。因此，建立健全統籌城鄉發展的組織領導體系和政策支持體系顯得尤為迫切。要按照統籌城鄉發展的要求，強化組織領導，制定和完善考核機制，形成鮮明的導向。

六是始終將維護好、發展好廣大農民的切身利益作為統籌城鄉發展的根本出發點和落腳點。在統籌城鄉發展規劃和具體實施方案的制定上，既要聽取干部和專家的意見，更要廣泛聽取和采納廣大農民群眾的意見，使規劃和方案合民意、惠民生；在推進農民集中居住和土地適度規模經營等舉措中，要尊重民意，合乎民情，將土地置換獲得的收益留給農民、留給農村，注重培育特色產業，為廣大農民提供更加廣闊的就業空間；要認真落實黨和國家扶持“三農”發展的各項政策，為廣大農民提供眾多的公共產品和社會服務。

4結論

新型城鎮化和城鄉發展一體化是經濟社會發展的必然趨勢，是二、三產業向城鎮集聚、農業人口向城鎮轉移、鄉村地域向城鎮地域轉化、城鎮數量和規模不斷擴大、城鎮生活方式和城鎮文明不斷向農村傳播擴散的必然經歷的歷史過程。在加快經濟政治社會改革的新形勢下，新型城鎮化作為最大的內需，必將帶來消費群體的迅速擴大和消費方式的提檔升級，加之與其相配套的城市基礎設施、公共服務體系和住宅建設等投資，正在成為推動經濟發展最持久的內生動力。就鹽城而言，在面對新型城鎮化和城鄉發展一體化進程中的諸多問題，要把城鄉統籌發展提高到一個新的認識高度，通過規劃引領、機制創新、政策扶持、分類指導等一系列措施，以維護廣大農民群眾切身利益為出發點和落腳點，推動產業轉型升級、農民向產業工人轉變，促進各類要素自由流動、使城鄉市場趨于統一，實現城鄉保障體系有效對接、公共服務均等共享，從根本上破解城鄉“二元”結構的矛盾，解決“三農”根本問題。

參考文獻：

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