淺談鄉鎮工程的建管和養護

藍心巍

“水利是農業的命脈”，鄉鎮工程是鄉鎮農業發展的基礎性設施，近年來，隨著國家服務三農政策，對農業、水利方面的投資力度逐漸增大，鄉鎮工程的普及范圍越來越廣，在改善農業生產條件、保障農村經濟持續穩定增長，提高農民生活水平、保護生態環境等方面發揮著重要的作用。但是，由于項目的資金來源不同，項目類型也繁多混雜，各個投資部門過多地注重完成建筑投資任務，沒有相應的工程建設管理和運行養護機制，對工程的建設管理和運行運行養護方面往往是推給建設單位及項目所在的鄉鎮，作為建設單位的鄉鎮政府也很難理順建設管理和運行養護各方面的關系，造成工程項目實施中“重建設、輕管理”甚至“只建設、不管理”的建管脫節局面，如何建立健全的鄉鎮工程建設體系和完善的管理措施， 能使建成后的工程充分長久的發揮效益，為農業生產發展和提高人民生活水平服務，筆者從本鄉近年來實施的各類工程的建設管理和運行養護方面，分析了鄉鎮工程建設管理和管護中存在的問題和產生的原因，提出了工程建設管理和運行養護的具體辦法和思路。

一、鄉鎮工程建設管理和運行養護中存在的問題

我鄉幾年來陸續實施了一系列工程建設項目，因資金來源不同，項目類別主要分為農業綜合開發項目、土地治理項目、灌區續建配套與節水改造項目、水庫移民后期扶持項目、生態河治理項目、小型農田水利重點縣項目、水土保持小流域治理項目、農村飲水安全工程項目、水毀應急修復項目等等；工程類別主要包括機耕路工程、灌溉渠道工程、渠系建筑物工程、小型攔河閘壩工程、方塘工程、過水路面工程、農橋工程、村級道路改造工程、河道清淤筑堤工程、堤防護岸工程、穿堤涵閘工程、山泉引流井工程、自來水輸水管線工程、梯田整治工程、生物措施工程及土壤改良工程等等，這些工程的建設雖然對于改善農業生產生活條件、降低農村居民生產成本、保證農業生產和社會的穩定、促進農村地區經濟增長和經濟發展起到了決定性的作用，但由于管理養護機制不健全，工程完成后，并沒有取得良好的效果，主要存在以下問題：

（一）工程建設和管護主體分離，移交銜接不上

按照屬地化管理原則，鄉鎮政府應該承擔轄區內建設工程的管理和運行養護的責任，但是由于計劃經濟時代形成的政府部門對農村的政治和經濟事務實行全面集中管理，對于不同領域實行自上而下的分門別類的部門管理，在當時高度集權的行政體制下，基礎設施的建設、管理和運行養護是根據基礎設施種類的不同由歸口單位具體負責和管理。計劃經濟時期，國家對工程建設的側重點還不在農業方面，鄉鎮工程建設更是少之又少，負責管理的歸口單位有足夠的時間和精力搞好建管和養護，隨著投資覆蓋面加大，歸口單位包攬整個工程的建設管理工作已經力不從心了，只好把項目法人的權利和職責全部下放給鄉鎮政府，自己只是掛著一個行政監督部門的頭銜。鄉鎮政府在沒做好各方面準備的情況下，一下子接手若干件工程項目，來行使項目法人眾多的職責，好比是摸著石頭過河，難免理不清頭緒，也只有抓大放小，先把工程實體建成再說，管理養護工作留待后續考慮，如此一宗接一宗地這樣只建不管，導致惡性循環。工程建成后，受益者都只想享受工程帶來的便利，而對工程的運營狀況和投入沒有興趣，致使鄉鎮工程淪為公共設施，沒有了有效的運行養護和關注。

（二）經費預算漏項，管理養護缺失

鄉鎮工程大多數屬于投資期長、投資經濟回報率低甚至無收益的公共設施項目，因此，鄉鎮工程很難吸引民間投資。現實中，絕大多數鄉鎮工程的投資主體是政府部門，鄉鎮工程的數量、類型、實施方案、投資額等等都是由上級政府投資部門決策并付諸實施的。由于投資部門不是管理養護主體，在實施方案中只考慮建設期的費用，把工程使用過程中的管理和運行養護工作當做是鄉鎮政府分內的事情，所以在投資預算時就沒有列入工程的運行養護經費，鄉鎮政府更是拿不出眾多項目的運行養護經費，造成管理養護工作總體缺失。如果使用者再管護不當，就可能降低工程的使用期限，或者功效不能達到設計的要求，或者因局部損毀未能及時修復而導致工程整體報廢，造成因小失大的極大資源浪費。

（三）缺少管理組織，管理措施和力度不夠

農村實行家庭承包制以后，農戶忙于發展自己的家庭經濟，對鄉鎮政府的依賴性很小，鄉鎮機構的改革使得鄉鎮政府在基礎設施建設、管理和運行養護方面的責任心減弱。雖然負責具體基礎設施管理的部門仍然存在，但是工作基本上處于“閑散”的狀態，部分小型鄉鎮工程建、管、用脫節，鄉鎮工程“有人建、有人用、無人管、無人修”，鄉鎮工程遭受不同程度破壞，老化失修和效益衰減問題十分嚴重。

二、鄉鎮工程建設管理和運行養護思路

（一）從規劃設計階段就考慮工程的管理和運行養護經費

鄉鎮工程一般都是小型工程，工程費用特別是在招投標制度下，投資方主要以工程建筑主體費用為主，設計預算主要體現的是建筑工程費、勘察設計費、工程監理費等等為工程建筑實體服務的費用，沒有工程建設管理費用和運行養護費用，是造成工程建設后期管理養護的空白的主要原因。因此筆者建議，將鄉鎮工程的管理和運行養護問題納入項目可行性方案，從項目規劃設計開始，就制定好鄉鎮工程的管理和運行養護方案，預留管理和運行養護資金，由投資部門、鄉鎮政府和村屯居民共同參與，制定具體管理和運行養護細則，確定管理養護人員和監督檢查人員，明確各方的權利、責任和應盡的義務，定期支付管理養護經費，即使一時資金不到位，也應該做出長遠計劃，可以適當考慮以發行債券的形式彌補資金的暫時不足。以利于隨時對工程的管理運行情況進行監督和檢查，確保工程的良好運行。

（二）改變投資和使用主體分離結構為一體結構

鄉鎮工程的主要投資來源一般是上級相關主管部門，加以少部分的地方財政和鄉鎮自籌資金，工程建設完成后，投資部門的任務完成，工程交付鄉鎮政府，由所轄村屯及居民使用，由于投資主體和使用主體分離，就已經決定了其“有人建、有人用、無人管”的結局，使用者對公共設施不知道珍惜，報著“反正不是自己花錢，壞了也不用自己管”的心理，甚至私自改變使用功能，人為造成工程主體破壞。為了改變這種現狀，提升使用者對工程的管護意識，就要把投資主體和使用主體變為一體，可以先把工程建設資金以基本建設補助資金的形式撥付到每個使用者賬戶上，按照民主評議的方式，由村民自主確定應該實施什么建設項目，讓居民從思想上認識到這是花自己的錢干自己的工程，建設管理和后期養護跟不上，浪費的是自己的錢，損失的是自己的利益，這樣工程建成后，管理和運行養護問題便無需操心了。

（三）成立管理協會或組織，加大管理和居民參與力度

正式組織的存在可以保證鄉鎮工程的管理和運行養護主體“不缺位”，受益范圍內居民的利益和機會均等是居民參與管理積極性和主動性長期存在的基礎，加上鄉鎮工程的使用一般是小范圍的，完全可以在這個范圍內成立一個管理組織，構建一個長期利益均衡的鄉鎮工程管理和運行養護的機制，鼓勵居民愛護轄區內的鄉鎮工程，通過制度約束和利用“德高眾望者”的威望協調居民矛盾。通過廣泛的宣傳、教育和激勵，提升居民參與鄉鎮工程的管理和運行養護的意識、積極性和主動性，成為鄉鎮工程的有力的管理者。

總之，鄉鎮工程項目實施中不僅要抓工程建設，還要把更多的精力放到建設與管理體制的配套以及后期運行養護機制的完善上。要積極推進小型鄉鎮工程產權制度改革，明確工程產權主體的責、權、利，保證產權主體有效行使權力、實現利益、履行責任；要強化政府職能，在加大鄉鎮工程建設力度的同時，要建立鄉鎮小型工程建設的專項管理和運行養護資金，并逐年擴大規模，要健全科學指導發展鄉鎮工程的規劃、建設、管理、運行等一整套制度，運用靈活多樣的建設管理方式管理鄉鎮工程，提高效益，取得良好的工程建設效果。