政府會計改革中引入權責發生制的動因分析

張泉

摘 要：2019年1月1日，我國開始實行新的政府會計制度，規定了在政府會計中引入權責發生制基礎，全面反映政府的資產負債、收入費用、現金流量等信息，構建科學的績效評價體系，規范政府行為，提高績效管理能力。本文將從幾個方面對此次改革中引入權責發生制進行分析。

關鍵詞：權責發生制；政府會計；會計信息披露

一、國內外制度改革概況

20世紀以來，隨著經濟的發展和社會對財政信息的需求以及政府自身管理的需要，越來越多的國家開始重視權責發生制并陸續進行了改革。

（1）國外政府會計改革概況。新西蘭政府是首個在政府會計核算中運用權責發生制的國家。早在1983年新西蘭就提出了要改革政府會計核算基礎。1989年通過的Public Finance Act明確指出了新西蘭將采用權責發生制。1991年新西蘭所有政府部門全面采用權責發生制。權責發生制使得財務信息公開、透明，政府的績效得到了有效的監督。

1976年美國財政部發布了首個政府層面的以權責發生制為基礎的財務報告樣本。20世紀90年代至今，美國聯邦政府逐步建立起以權責發生制為基礎的會計制度體系。并在2009年由FASAB確立了以權責發生制為基礎的各項聯邦會計準則。此外澳大利亞和加拿大在同一時期也在積極推動政府會計改革，將權責發生制逐步運用到財務核算中。

（2）我國的制度變革。上世紀九十年代我國的經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，為了適應新的經濟環境，財政部在1997年對政府會計制度進行了全面改革，對預算會計進行了系統的規范。但是，隨著社會主義市場經濟的不斷完善和政府職能的轉變，原有的會計制度在核算方式和信息披露方面存在的問題也凸顯出來，在此背景下，2013年1月1日和2014年1月1日財政部相繼發布了新的《事業單位會計準則》和《行政單位會計制度》，進一步優化了核算規則。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”。2014 年，財政部修訂了《中華人民共和國預算法》，要求政府編制權責發生制基礎政府綜合財務報告，2014 年 12 月出臺的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》正式確立了雙系統、雙基礎和雙報告的政府會計改革思路，明確了要在政府會計核算中采用權責發生制。在政府會計核算中引入權責發生制，大力推動了我國政府會計制度改革的步伐。2017年財政部頒布了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，規定了雙系統政府會計使用的主要科目，搭建了一套雙系統政府規則。2019年1月1日，新的《政府會計制度》開始施行，新的制度規定了各部門在進行會計核算時要采用權責發生制做財務會計分錄，對每筆業務采用雙分錄記賬。自此，我國的政府會計核算也全面采用權責發生制。

二、基于受托責任理論的分析

按照受托責任理論，政府受社會公眾所托，管理社會資源，行使公共權力并負有向社會公眾報告其責任履行情況的義務。我國早就提出，要加快政府職能的轉變，建立服務型政府，降低行政成本，提高公信力。黨的十九大報告也提出，轉變政府職能，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。這就意味著政府在承擔公共受托責任、披露其職能履行情況時，需要提供完整的財政信息來保證政府工作的透明度。國際貨幣基金組織發布的《財政透明度手冊》認為，財政透明度的核心要求是：預算、資產及負債信息；預算編制及執行過程；數據的真實性。顯然，舊有的政府會計制度下，收付實現制無法全面反映政府的資產負債情況。會計制度改革擴大了政府資產負債核算范圍，例如，增加了政府公共基礎設施、政府儲備物資等核算內容；增加了預計負債、受托代理負債等核算內容，在權責發生制下反映單位控制的各類資產和承擔的現時義務。會計作為貨幣化的經濟信息系統提供了成本核算體系和運營成本信息。滿足了信息使用者的需求。

三、基于績效管理和會計信息披露的分析

新聞報道具備信息中介功能進而間接提高財務信息提供水平。張琦等（2016）認為新聞報道對政府財務信息披露效果有正向治理作用，通過內部的行政監督和外部輿論監督協同作用，能提升財務信息披露效果，讓政府部門積極的管理經濟業務，進而提升會計信息質量，這樣，就使得會計人員對會計的確認、記錄、計量、報告的基礎有了更高要求。黨的十九大報告提出，從現在到2020年是全面建成小康社會決勝期，要堅決防范化解重大風險。中央經濟工作會議要求切實加強地方政府債務管理。我國現階段社會工作的要求和輿論監督的日益增強，政府需要提升自身成本管理能力，并提供高質量的會計信息接受輿論監督。

從內部管理角度，政府對自身運營成本的控制對財務種成本核算體系要求更高，而債務風險的管控就需要政府對資產和負債進行更可靠計量。權責發生制使得會計信息更可靠的反映了政府部門的現實義務，為風險的控制提供了更全面的信息。從媒體監督的角度來看，因為政府對經濟行為的記錄采用權責發生制，對收入的確認以及成本的計量依據現有的權利和義務，而不是僅僅單純的以現金的流入和流出作為依據，使得披露的財務信息更為謹慎，合理地反映了政府部門對公共資源的使用情況。有效減少了因政府部門和信息使用者之間由于信息不對稱引起的對經濟行為理解不一致而導致的輿論風險。

雖然政府會計改革是一項“牽一發而動全身”工作，對會計人員技能的要求提高而增加了改革的成本，但從國內外改革的經驗來看，采用權責發生制是隨著經濟發展的必然要求。特別是在我國政府職能轉變和建立服務型政府的要求下，受托責任越來越受到重視，政府需要更完整全面的會計信息來加強管理，提高績效。社會公眾也需要透明完整的會計信息來監督受托責任履行情況，權責發生制的引入是新形勢下的必然趨勢。