生態文明建設背景下的湖南省資源節約和環境保護政策分析

劉林奇

摘 要：湖南省要搞好生態文明建設，必須進一步完善資源節約政策和環境保護政策。資源節約政策應圍繞節能、節水和節地等方面進行調整，而環境保護政策應圍繞經濟發展、財政稅收、技術支撐、文化教育和法規制度等方面進行調整。

關鍵詞：生態文明;資源節約;環境保護;湖南省

中圖分類號：F127;F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）23-0100-04

引言

2007年12月，長株潭正式被國務院批準為全國兩型社會建設綜合配套改革試驗區，這個事件標志著湖南省兩型社會建設進入了實質性的發展階段。隨著兩型社會建設的不斷發展，我省原有的資源節約和環境保護政策體系面臨的矛盾與問題也越來越突出，主要表現在：政策工具缺失、不完善;各類政策間存在著不協調、不配套的現象;不少政策的實施不到位，缺少有效的制度和法律保障機制;環保部門與經濟發展部門執法步調不一致，等等。所有這些都在一定程度上制約了我省兩型社會的建設進程，影響了我省生態文明建設的縱深發展。“生態文明建設”是建設社會主義現代化強國的重要基礎和基本內涵，作為兩型社會建設改革的試點省份，湖南省在生態文明建設上理應走在全國的前列。為此，湖南省有必要對原有的資源節約和環境保護政策體系進行適當的修訂和完善，使之更加符合現代生態文明建設的理念和需要。

一、資源節約政策進一步完善的方向

湖南省的生態文明建設應從節能、節水和節地三個方面進一步完善資源節約政策，以推動湖南省的生態文明建設。

（一）節能

1.嚴格實行領導問責制和“一票否決制”。根據國家節能減排統計監測及考核實施方案的精神，對各級政府和重點國有企業實行嚴格的領導問責制和“一票否決制”，將節能減排目標的完成情況和實施過程視為政府政績和企業業績的重要考核內容。

2.加強規劃引導。湖南省政府應根據《國務院關于加強節能工作的決定》的精神，制訂十三五節能減排規劃方案和產業結構調整明細目錄。規劃方案應列出鼓勵類、限制類和淘汰類產業明細，明確不同地區產業發展的方向與重點，進一步完善節能目標責任評價、考核和獎勵制度，進一步深化政府和企事業單位節能責任，堅決將節能減排目標落到實處。

3.制定資源節約標準體系。按照國家相關節能標準體系，結合湖南省實際，針對主要工業產品制訂能耗限額指標和配套標準。

4.合理運用稅收政策。對新能源和可再生能源的開發利用，對節能產品和節能設備的生產應用和技術推廣等實行稅收優惠;對為了降低能耗而進行的工藝改造和技術創新過程中產生的額外費用，可按照技術開發費用抵扣企業應納稅的方式予以優惠;對達到國家節能標準的高能耗消費品，仍可按照一定比例給予消費稅減征的優惠待遇;對達不到國家節能標準的高能耗消費品，則應調高其消費稅。

5.提高節能金融支持力度。對國家、省部級立項的節能項目，對節能成效好的企事業單位，銀行等金融機構應給予融資信貸支持。同時積極引導國際金融機構、外國政府以及各種民間機構向節能項目投入資金建設，以拓寬節能建設資金渠道。

6.設立專項資金用于節能建設。針對節能重點項目，政府應設立專項資金，采取無償資助、資金投入、低息貸款等方式，以支持節能項目建設。

7.充分發揮價格調節能力。一是要繼續深化能源價格體制改革，建立市場機制調節為主導、政府宏觀管理為輔助的能源價格形成機制。具體來說，分三種情形：對于競爭型的能源產品和服務，價格由市場決定;對于自然壟斷型的能源產品和服務，價格由政府決定;對于限制型的高能耗、高污染的產品和服務，價格由政府為主決定逐步過渡到由市場為主決定。二是在重點地區實行分時電價，積極引導用戶合理用電和節約用電。三是對不同型企業繼續實施差別化用電，對低能耗的行業給予電價優惠，對對高能耗行業，實行較高電價。

8.推動節能型技術進步。要加大科技投入，加強科研單位和企事業技術間合作，開發高效節能和應用型技術;健全知識產權制度，大力支持擁有知識產權的節能型技術，并開展節能型技術示范;結合湖南省自身特點，大力研發應用性強且綠色環保的復合循環流化床鍋爐制造技術、高低混合流速循環床鍋爐制造技術、煤粉燃燒和生活垃圾資源化處理專利技術。

9.健全節能服務體系。健全節能服務機制，搞好節能服務隊伍建設和能力建設，支持相關節能服務機構開展節能人才培養、節能技術推廣、節能信息咨詢，以及節能專業知識講座等業務，增強節能服務能力，提高節能服務水平。與此同時，大力引進和培育合同能源管理公司，提高該省節能技術的研發水平和籌集節能資金的能力，推進節能技術改革和創新，培育節能技術服務市場，提高節能技術服務管理。

10.加強用電需求管理。進一步完善電力需求管理制度，改革和優化城市和企業用電方案和模式。根據國務院電力需求相關文件精神，對清潔能源發電給予優先安排，對燃煤火電機組進行優化處理，同時，對燃耗高、污染重的低效機組發電進行限制。

11.提高節能檢查監督力度。盡早出臺節能檢查方案，優化節能檢查監督方法，提高節能檢查和監督力度。對高耗能產品及公共設施的耗能狀況、淘汰禁用設備異地再用狀況、大型固定資產投產項目節能評估和審查狀況、產品能效標準和標識執行狀況、建筑節能設計標準發布狀況、能耗行業節能設計規范運行狀況，以及企業能源計量器具配備和使用等狀況進行重點檢查。相關能源質檢部門和公安機關要嚴厲打擊生產、加工、運輸和使用國家明令淘汰的高耗能產品，或偽造、盜用國家或地區節能質量認證標志等違法犯罪行為。

（二）節水

1.健全水資源管理體制。為了促進水資源的開發利用，生態環保，提高水資源的利用效率，根據相關水資源法律法規，我省應建立健全高效、權威、相互協調的水資源管理體制，對主要區域和地段的水資源在規劃、建設、維護、調度等方面實行統一管理，為水資源的節約提供法律保障和后勤服務。

2.建立水價形成機制。制訂生活用水定額標準，實行用水總量控制、按量收費，對超出部分采取累計加價收費的辦法，促進節水;明確界定初始用水權的歸屬，構建水權交易機制，促使水權按照市場化的操作模式進行轉讓，建立由市場調節資源配制的水資源價格形成機制。

3.加大財稅支持力度。凡在積極采用新技術、新方法建設污水處理系統，促進水資源節約和綜合利用方面成績突出的企業，政府應給予財政補貼;對致力于生產水設備和對廢水循環利用的企業，給予稅收優惠;對經過評定和檢測水耗低、水資源污染少，以及節水效果佳的產品，政府應優先納入采購對象。

4.大力發展科技節水和提高全民節水意識。積極開發并推廣耗水少的生產設備和器具;加強供水管網的建設和改造，不斷降低管網水流失率;開發廢水污水臭水的處理回收和利用技術，提高水資源的反復循環利用;在全省范圍內加強節水宣傳教育，開辦節水知識培訓，提高全民節水意識。

5.建立健全水資源利用監測體系。在湘資沅澧四大江和臨近區域內主要河段、大型水庫、重點排污型生產企業的水源入江口，建立健全水文水質排放報告和檢測制度、水資源綜合利用評審制度和環境保護公示制度，接受相關水資源管理部門的監測管理和全社會的監督，對社會反映強烈的水資源污染問題，應及時加以處理。

（三）節地

1.嚴格用地規劃制度。在嚴格量化控制建設用地新增規模，不斷盤活土地存量，促進節約、集約用地，優化用地結構，保護耕地的總體精神框架下，科學編制全省特別是核心區土地利用總體規劃。

2.嚴格土地供應管理。各級政府部門要嚴格按照土地利用年度計劃進行征地，嚴格按照土地年度供應計劃和出讓計劃進行供地。對于國家、省、市重點建設項目，在征用土地時應予優先考慮;對于限制開發和生產的項目，在征用土地時要嚴格限制;對于淘汰性質的開發和生產項目，在征用土地時應堅決予以拒絕;對于高檔別墅、高爾夫球場、超標準的公路，以及大型行政辦公大樓等對改善民生作用不大、占地過多的用地，應繼續暫停供應。

3.嚴格用地量化管理。以建設用地定額指標、工業用地控制指標和單位面積投資強度三項規定為依據，確定建設用地基本供應數量，超過部分，應堅決予以削減;對冒用建設項目、工業項目名義進行圈地、改變建設用途和工業用途的違法行為，應堅決予以杜絕，并依法進行處罰。

4.嚴格執行土地批后監管制度。對農業用地雖經相關部門批準轉為建設用地后，但若兩年內未進行具體建設或閑置的，建設用地仍轉為原來的農用地;對已經實施征地，但在兩年內未供地的現象，應予削減下一年度農業用地轉建設用地指標;在制訂《劃撥用地決定書》和《國有土地使用權出讓合同》等相關政策時，應將建設用地投資額、建設時間、建設地點、土地用途和土地使用標準等內容納入進來，對違規使用土地的，應按照相關政策追究土地使用者的責任。

5.嚴格農村用地管理制度。即便是農民或集體需要用地，也必須符合土地利用總體規劃的要求，符合農村和集體建設規劃的要求，以及符合土地利用年度計劃的要求。凡是集體建設即便是直接為農業生產服務的生產建設，需要占用耕地的，也必須依法依規辦理農用土地轉用審批手續，手續不齊全，或未辦理手續，或手續未獲批準，均不得擅自用地;農民新建、擴建或改建住宅時，若村內存在閑置地、老宅地以及可利用的荒坡地，均不得棄之不顧而占用耕地來從事建設;若沒有多余的閑置地而必須要占用耕地的，宅基地面積也必須在規定標準范圍內，同時按照當地標準征收耕地占用稅;凡是建設用地需要占用耕地的，必須嚴格實行耕地補償制度，做到耕地占補平衡，以確保不觸碰基本農田保護面積的紅線;凡是城鎮居民到農村購買或租用集體土地建設小產權房的，必須堅決予以禁止。

6.嚴格執行土地財稅政策。對節約集約用地成績突出的個人和企事業單位，政府應在融資貸款、轉移支付、設立土地專項資金等方面予以扶持;相反，對土地浪費嚴重的行為，一律取消上述優惠政策。

二、環境保護政策進一步完善的方向

湖南省應從經濟發展、財政稅收、技術研發、文化教育、政策體系等方面進一步完善環境保護政策，以推動生態文明建設。

（一）經濟發展

1.形成產業結構優化升級新格局。對于嚴重破壞生態平衡和浪費資源的高污染、高能耗、高物耗、低產出的傳統產業應逐步淘汰，同時應積極發展低污染、低能耗、低物耗、高產出的新型產業，形成以高新技術產業為龍頭、現代基礎設施和現代化制造業為支撐、新型服務業全面發展的產業結構。

2.加快循環經濟發展步伐。以發達國家和國內發達地區成功經驗為借鑒，經過調查研究，盡快制訂和完善湖南省循環經濟發展規劃。在該規劃中，應明確快循環經濟發展方向、目標和重點，應勾勒出循環經濟的發展途徑和采取的措施，同時在全省普及循環經濟理念，提高全民循環經濟思想意識，不斷加快循環經濟發展步伐，以促進全省經濟、生態環境全面協調發展。

3.大力發展環保產業。注重研發綠色環保型的技術與設備，加快發展生態型、環保型產品，推動環保產業的健康發展，使環保產業成為我省新的經濟增長點。

4.提高能源利用效率。大力開發和推廣節約型、替代型、循環利用和污染治理型的先進實用技術，大力發展清潔能源和可再生能源，構建科學合理的能源利用體系，不斷提高能源利用效率。

5.推動綠色采購清單落到實處。湖南省應盡早制定政府綠色采購清單條例，明確和公開采購標準，編制綠色產品詳細清單和綠色采購詳細清單，優先并大力采購利用再生材料生產的產品、可循環使用對環境污染少的產品、通過ISO14000認證的產品，以及節能、節水、節地、節材的產品，以此促進該省循環經濟和環保產業的發展。

（二）財政稅收

1.構建環保財政投資增長常態機制。通過立法、出臺政策等方式，使得對環保的財政資金投入增長速度不低于于國民經濟增長速度成為新常態。

2.成立循環經濟發展專項基金。循環經濟發展專項基金主要通過政府財政撥款和社會捐款等方式進行籌集，重點用于宣傳循環經濟理念，培訓和教育循環經濟人才，加強循環經濟信息建設，研發和推廣循環經濟技術與產品，促進循環經濟建設項目的健康運行，對推動循環經濟不斷發展做出特殊貢獻的單位或個人進行物質獎勵等。

3.完善循環經濟投資政策。一些具有社會公益性質循環經濟項目和產品，應加大政府公共財政預算內投資比重;一些清潔型產品、環保示范型項目、資源再生型企業，應通過專項補助、稅收優惠、貸款貼息等多種形式加以扶持;對促進循環經濟健康發展的重點項目，應通過各種方式鼓勵各類金融機構加大金融支持力度。

4.運用財政稅收杠桿進行獎懲。對綠色環保產品，給予稅收優惠;對資源循環利用的產品，減免出口關稅和加大出口退稅力度;對非再生性、非替代性、稀缺性資源產品的開發和利用，不僅要征收資源稅，還應加收環境保護稅;對水污染、大氣污染、工業固體廢棄物、生活廢棄物排放、噪音污染等，征收環境保護費;對高能耗、高污染、高排放產品的生產，加大征稅力度;對高能耗、高污染、高排放產品的出口，提高出口關稅和停止出口退稅。

5.設立環境友好專項基金。以公共財政投入為主，同時吸收民間資金，建立環境友好基金，以獎勵對環境友好建設做出突出貢獻的單位和個人。

（三）技術研發

1.替代型技術。即以減少能源消耗和污染物排放為目的，以替代緊缺資源和重污染型資源為手段，以新能源、新材料、新工藝為特征的技術。

2.可再生資源恢復型技術。即為治理遭受污染的土地資源和水資源，恢復遭受破壞的植被，促使其再生和恢復重建的技術。

3.減量型技術。即以清潔生產和生態環保為目標，對資源的消耗少、對環境的污染輕的技術。

4.循環型技術。即充分利用各種廢棄物資，或多次反復使用某種資源，以延長資源和產品的使用周期，提高資源利用效率的技術。

5.廢物無害化處理型技術。包括兩個方面，一是對污水、廢氣、固定廢棄物、生活垃圾、危險品等無害化處理的技術，二是對有害物質進行分解和填埋的技術。

6.系統集成型技術。即根據系統工程理論，運用資源工業代謝分析法，實現對區域內物質流、能量流、資金流、信息流優化配置的技術，以促進生態效益、經濟效益和社會效益協調統一。

7.共生鏈接型技術。根據產品的共生性或互為上下游的特征，為節約空間資源和物質資源，實現產業鏈條的延伸和價值增值，對產業和產品進行有效組合的技術。

8.生命周期評估型技術。即為優化決策、改進設計、調整生產品種和規模，對某種產業或某種產品的生命周期進行資源和環境影響分析評估的技術。

（四）文化教育

1.積極開展環境友好宣傳教育。運用知識培訓、廣告、張貼標語等多種形式，在全省范圍內掀起資源節約和環境保護宣傳高潮，提高廣大人民群眾對建設兩型社會重要性的認識，增強其緊迫感和憂患意識，充分發揮全社會資源節約、環境保護的積極性、主動性和創造性，牢固樹立資源節約、環境保護、和諧共建的人生觀和價值觀。

2.積極開展環境友好社會公益活動。組織人民群眾和共產黨員參加植樹造林、資源回收、監督污染排放、環保志愿者等行動，逐漸養成節約資源和環境保護意識，在全社會營造健康的、綠色的、生態的觀念，并將這一觀念深深溶入到個人的生活、生產和行為中。

3.引導綠色消費方式。引導消費者提高健康消費意識，在消費時不應過多地考慮消費價格，而應選擇沒被污染有益于健康的綠色生態產品;在實際消費過程中要正確處理消費垃圾，減少對環境的污染;引導消費者轉變消費觀念，提高綠色消費比重，以此推動資源節約和環境保護，實現消費可持續發展。

4.培育環境友好文化產業。大力創作有利于資源節約和環境保護的影視、戲劇、文章和著作等各種藝術作品，積極創辦綠色學校、綠色企業、綠色村莊、綠色小區等活動，在全社會弘揚環境友好文化，使環境友好文化氛圍得到升華和擴張，使廣大人民群眾在環境友好文化氛圍中進行自我教育、自我提高。

5.樹立企業環境友好文化形象。21世紀企業間的競爭不是質量競爭，更不是成本競爭，而是品牌競爭。一個具有良好的環境友好文化氛圍的企業本身就是一個好的品牌。企業環境友好文化形象可以通過廠區環境、產品開發、商標設計、廣告發布等得以體現。

6.搞好各層次的環境友好示范建設。主要有三個示范層次。一是示范行業。在示范行業中大力推廣現代企業理念、資源環境可持續發展意識和創新驅動觀念，普及ISO14000國際環境管理認證體系，采用先進設備和清潔技術，將各種資源的消耗降到最低，將各種生態環境的破壞降到最輕。二是示范園區。按照循環經濟發展思路對經濟開發園區的相關企業進行產業整合，重點培育一批資源綜合利用效率高，廢氣、廢水和固體廢棄物排放少的環保工業企業，積極引導這些企業樹立循環經濟理念，利用先進生產設備，采用清潔生產技術，從源頭到末端整個生產鏈條上減少資源消耗和環境污染，從而達到節約能源、降低消耗、減少虧損、增加效益、綠色生產的目的。三是示范鄉村。在示范鄉村中推動農產品清潔生產，提高農產品質量;根據生物鏈條相互依存的特點，綜合利用農業生產空間，大力推行立體種植模式;發展生態農業，盡量減少農藥化肥的使用;大力發展包括沼氣、節能柴灶、秸桿氣化等可再生能源;集中處理并合理利用生產生活垃圾;廣泛開展植樹造林，綠化家庭和鄉村。

7.扶持和發展各種民間環保組織。在環境保護和環境教育過程中，廣大公眾不是旁觀者，應通過建立和發展各種環保組織積極地參與進來，這樣不僅可以提升公眾環境意識，更可以對政府、企業和社會的環境行為進行監督和評價，特別是針對一些民眾普遍關心的重大工程項目對環境的影響，更應通過公眾聽證會的形式吸引公眾參與進來，從而使得政府與公眾之間的溝通渠道得以暢通。

（五）政策體系

1.建立健全環保政策體系。湖南省應根據國家有關環境保護的法律規定，結合自身社會發展實際，在兩型社會建設的幾個重點領域優先制定政策體系。一是循環經濟領域：應優先制定資源利用、垃圾和廢舊物資回收利用、包裝容器回收利用等方面的政策。二是節能減排領域：應優先制定企業節能減排、機動車輛廢氣排放、清潔能源生產、企業減污促進等方面的政策。三是綠色生產領域：應優先制定生態工業園建設、化工產品清單、清潔產品生產、綠色產業開發、綠色產品包裝等方面的政策。四是綠色消費領域：應優先制定綠色產品采購、綠色產品消費促進等政策。

2.建立健全企業環保標準。對高能耗、高污染和高排放的企業諸如鋼鐵、冶金、造紙、化工等行業的企業，制訂節能減排、廢物綜合利用、防范與治理污染的具有一定強制性的規章制度體系，即企業環保標準。企業具有變廢為寶綜合利用的責任，因此應采用先進的廢舊物資回收利用技術、生產工藝和生產設備，對生產過程中產生的廢棄物進行綜合利用，不僅可以節約資源，還能減少環境污染。

3.建立健全環境影響評估制度。應將資源消耗率、環境損失率和生產效率一并納入城市發展和產業發展的評估指標體系，建立環境影響評估制度，克服片面追求物質生產的觀念，確立環境保護優先的可持續發展機制和評估考核機制。

參考文獻：

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[2] ?鄭彥妮，李鵬程.湖南生態文明建設研究[J].湖南社會科學，2015，（3）.

[3] ?李平.長株潭兩型社會建設的財稅法制對策研究[J].中南林業科技大學學報，2014，（4）.

[責任編輯 ? 柯 黎]