健全水資源資產產權制度的思考

王曉娟,李　晶,陳金木，鄭國楠

(1.水利部發展研究中心,北京　100038； 2.中國水利經濟研究會,北京　100053)

健全水資源資產產權制度的思考

王曉娟1,李晶2,陳金木1，鄭國楠1

(1.水利部發展研究中心,北京100038； 2.中國水利經濟研究會,北京100053)

摘要：水資源是自然資源的重要組成。界定了水資源資產產權制度的內涵及其與水權制度的關系,通過分析水資源資產產權制度現狀與存在問題，以及借鑒其他自然資源資產產權制度建設經驗,提出了健全水資源資產產權制度的思路和措施,并提出相關建議。

關鍵詞：水資源；資產產權制度; 水權制度; 資產管理體制

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。中共中央國務院《生態文明體制改革總體方案》(以下簡稱《總體方案》)對健全自然資源資產產權制度作出系統部署。十八屆五中全會提出加快形成有利于創新發展的產權制度,明確建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度。水資源是自然資源的重要組成部分,落實中央改革決策部署,需要按照自然價值和自然資本的理念,加強水資源資產管理,推動建立健全水資源資產產權制度[1-5]。

1水資源資產產權制度的內涵及其與水權制度的關系

明確水資源資產產權制度的內涵,對于水資源資產管理的研究和實踐十分重要。但目前此方面研究成果較少。姜文來從水資源有價的角度提出了水資源資產價值相關理論和模型[6], 嚴立冬等從水資源生態資本的角度探討了水資源生態資本化運營的可行性[7]。這些研究雖然涉及了水資源資產的概念,但都沒有涉及水資源資產產權制度的研究。為此,本文首先研究了水資源資產產權制度的內涵及其與水權制度的關系。

1.1內涵

產權,即財產權,是經濟所有制關系的法律表現,包括所有權以及從所有權分離出來的使用權。所有權是所有人依法對自己財產所享有的占有、使用、收益和處分的權利。據此,水資源資產產權是指對水資源占有、使用、收益、處分的權利,包括水資源所有權以及從所有權分離出來的水資源使用權。水資源資產產權制度是自然資源資產產權制度的重要組成,是確認、行使、保護、監管水資源資產產權的一系列規則。

水資源資產產權制度反映了水資源資產管理的要求。水資源資產管理是相對傳統的水資源管理而言的,是遵循水資源的特性和自然規律,按照水資源生產的實際,從水資源開發利用到生產和再生產,按照經濟規律進行的一種投入產出管理模式。二者存在以下區別:①資源管理以實物管理為核心,資產管理以價值管理為核心;②資源管理揭示水資源的使用價值,資產管理揭示水資源的經濟價值;③資源管理強調資源的安全、可持續利用和公共利益的保障,資產管理的目標除了安全和可持續利用外,還關注資產的保值增值和所有權人權益的實現;④資源管理側重于直接管理,主要運用行政手段,而資產管理側重于間接管理,須同時運用行政和市場兩種手段。

1.2與水權制度的關系

我國的水資源資產產權制度是從水權制度建設開始的。這就涉及水資源資產產權制度與水權制度的關系問題,這也是困擾理論界和實際管理部門的一個重要問題。筆者認為二者的關系可從以下三方面理解:

a. 二者的目標和主要內容是一致的。水資源資產產權制度與水權制度都把水資源所有權和使用權作為制度建設的內容,都把歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、保護嚴格、監管有效作為制度建設的重要目標。

b. 二者提出的背景和關注的重點不同。水權制度是在20世紀初,為解決一些地區的水資源供需矛盾,運用市場機制優化配置水資源的背景下提出的,最初關注的重點是水資源使用權的配置、流轉和監管,強調對水資源使用權權利的行使和保護。而水資源資產產權制度是在中央高度重視生態文明制度建設,要求健全自然資源資產產權制度的背景下提出的,除了強調更多發揮市場在資源配置中的作用和更好發揮政府作用外,還重點關注水資源所有權實現問題,強調要按照自然價值和自然資本的理念,將水資源作為資產進行管理,著力解決水資源資產所有者職責不到位、所有權邊界模糊、所有權人權益不落實等問題。

c. 水資源資產產權制度比水權制度內容更豐富。水資源資產產權制度與水權制度相比,不但在理念上得到了提升,在內容上也得到了擴充和豐富:既包括水資源使用權的配置、流轉和監管等內容,也要按照將水資源作為資產進行管理的要求,創新水資源所有權人的實現方式,保障所有權人權益。

由此可見,當前推進水資源資產產權制度,需要在已有水權制度成果的基礎上進行繼承和創新;新形勢下推進水權制度建設,也要按照健全水資源資產產權制度的要求加以擴充和完善。

2水資源資產產權制度現狀與存在的問題

2.1現狀

a. 與水資源所有權有關的制度。我國法律對水資源的所有權有原則規定,《憲法》《物權法》均規定水流屬于國家所有,即全民所有,《水法》進一步規定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使”。同時,按照強化資源管理的思路,對國家所有水資源的配置和有償使用又作了具體規定。在配置方面,規定了水資源宏觀調配、水資源規劃、用水總量控制等制度;在有償使用方面,規定了水資源費征收和使用管理制度。

b. 與水資源使用權有關的制度。目前的法律法規設立了兩種水資源使用權及其取得方式:①取水權。《水法》規定“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人,應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定,向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證,并繳納水資源費,取得取水權”,《取水許可和水資源費征收管理條例》(以下簡稱《取水條例》)基于取水許可管理的需要,對取水權的配置、行使、管理等作出了具體規定。②農村集體經濟組織用水權。《水法》規定“農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水,歸各該農村集體經濟組織使用”。

現行法規對水權交易和用途管制有一些規定。水權交易方面,《取水條例》第27條對取水權轉讓作出原則規定,并將交易對象限制于節約的水資源;《南水北調工程供用水管理條例》對南水北調省際水量轉讓作了原則規定。用途管制方面,現行法律法規雖未直接使用用途管制的表述,但對水資源規劃、用水總量控制、水資源論證、取水許可、水功能區管理等作了規定,這些內容與用途管制直接相關。

2.2存在的問題

a. 水資源所有者和管理者沒有區分,中央和地方的所有權人職責不清,所有權人權益不夠落實。①尚未按照十八屆三中全會《決定》和生態文明制度建設的要求,區分水資源資產所有者權利和管理者權力。②沒有分清中央政府和地方政府行使水資源所有權的權利清單和空間范圍。③按照《取水條例》,工業企業等經營性用水只需在使用環節繳納較低的水資源費,但在取水權取得環節是不需要付費的，屬于“無償取得、低價使用“，不符合《總體方案》“全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產的有償出讓制度，嚴禁無償或低價出讓”精神。

b. 水資源使用權歸屬不清，資產功能受限，市場機制未能發揮應有作用。①現行法律沒有清晰界定各種終端用水戶的權利，確權登記制度不健全，水資源使用權歸屬不清晰。②使用權的權能不完整，按照《取水條例》向政府申請取水許可獲得的取水權，轉讓權利受限制，也不具備抵押、擔保、入股等其他資產功能。這與《總體方案》“除生態功能重要的以外，可推動所有權和使用權相分離，明確占有、使用、收益、處分等權力歸屬關系和權責，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權能”的精神不相符。③市場機制未能發揮對水資源配置的應有作用，取水權配置完全通過行政手段，不符合十八屆三中全會《決定》“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”精神。上述問題之所以產生,從根本上看,是因為對水資源是按照資源管理而不是按照資產管理的理念進行制度設計,由此導致在水資源管理中,偏重實物管理,忽視價值管理;偏重使用權的監管,忽視所有權的實現;偏重行政權力的行使,忽視權利人權利的保護;偏重行政手段,忽視市場手段。

3其他自然資源資產產權制度的經驗借鑒

改革開放以來,土地、礦產、森林等自然資源領域都在積極探索推進產權制度改革,目前土地使用權、探礦權、采礦權、林權已經在不同程度上實現了資產化管理。近年來,黨中央國務院還進一步推進排污權、農村土地經營權、國有林權等領域的改革。總體上看,其他自然資源領域雖然在資產管理體制等方面也不健全,但已經在落實所有權人權益、實現使用權資產功能、發揮市場機制作用等方面積累了不少經驗,可供推進水資源資產管理、健全水資源資產產權制度借鑒。

a. 按照“有償取得、有償使用”的精神,推進水資源資產產權制度建設。我國土地、礦產等自然資源的取得和使用大體上經歷了3個階段:第一階段是在經濟社會發展與自然資源開發利用矛盾很小的時期,自然資源開發利用處于放任狀態,實行“無償取得、無償使用”;第二階段是在經濟社會發展與自然資源開發利用矛盾較大時期,為了強化資源管理,實行“無償取得、有償使用”;第三階段是在經濟社會發展與自然資源開發利用矛盾進一步加劇時期,開始重視資產管理,實行“有償取得、有償使用”。水資源當前正處于“無償取得、有償使用”的第二階段。伴隨著水資源供需矛盾的不斷加劇,水資源資產的價值將不斷提升,應按照生態文明體制改革的精神,借鑒其他自然資源資產產權改革經驗,盡快進入“有償取得、有償使用”的第三階段。

b. 區別無償配置和有償出讓,對水資源使用權實行不同的權屬管理。土地、礦產等自然資源產權改革過程中,區分公益性和經營性,按照權利取得的不同條件,確立了不同的權利內容。例如城市建設用地實行有償出讓和無償劃撥兩種方式,對經營性的建設用地,通過招拍掛等方式有償出讓的土地使用權,資產功能得到發揮,在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動;而對公益性的建設用地,通過無償劃撥方式取得土地使用權,資產功能受到限制,土地使用權不得轉讓、出租、抵押,如果要轉讓、出租、抵押必須補交土地使用權出讓金。水資源資產也具有公益性和經營性雙重屬性,在構建水資源資產產權制度時,也有必要區分公益性用水和經營性用水,采取無償配置和有償出讓兩種方式,實行不同的權屬管理。

c. 區分增量和存量,實行有差別的水資源資產產權改革制度安排。土地、排污權等自然資源資產產權改革過程中,注意區分增量和存量,實行“新人新辦法,老人老辦法”。以排污權為例,按照《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》,在實行排污權有償取得時,對于“增量”部分,即新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權,原則上要以有償方式取得;對于“存量”部分,即現有排污單位已經無償取得的排污權,要考慮其承受能力、當地環境質量改善要求,逐步實行有償取得。在推行水資源資產產權制度,實行政府有償出讓水資源使用權時,也要考慮當地水資源條件、企業承受能力等,區分新增水資源使用權和現有水資源使用權逐步推進。

4健全水資源資產產權制度的思路和措施

4.1基本思路

健全水資源資產產權制度的基本思路是:按照建立健全自然資源資產產權制度的總體要求,遵循自然價值和自然資本的理念,結合水資源的資產特性,將水資源作為資產進行管理,圍繞水資源所有權制度和使用權制度,落實所有權人權益,保障使用權人權利,加強國家對水資源資產的監管,充分發揮市場在資源配置中的作用,構建歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、保護嚴格、監管有效的水資源資產產權制度。

健全水資源資產產權制度的重點是健全“兩個體系”。一是水資源所有權制度體系。堅持水資源資產的公有性質,通過明確水資源資產管理機構及其權責,健全水資源資產管理體制,區分水資源資產所有者權利和管理者權力;通過合理劃分中央地方事權和監管職責,探索建立分級行使所有權的體制;通過實行政府有償出讓水資源使用權,進一步落實水資源所有權人權益。二是水資源使用權制度體系。通過水資源使用權確權登記,分清水資源所有權、使用權及使用量,建立健全用水權初始分配制度;通過開展多種形式的水權交易,發揮市場機制優化配置水資源作用;通過加強水資源用途管制和水市場監管,保障公益性用水,實現水資源使用權有序流轉。具體的水資源資產產權制度基本框架如圖1所示。

圖1　水資源資產產權制度基本框架

4.2主要措施

4.2.1明確水資源資產管理機構及其職責

健全水資源資產管理體制是健全水資源資產產權制度的內在要求。《總體方案》提出“整合分散的全民所有自然資源資產所有者職責,組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統一行使所有權的機構”。水資源是自然資源的重要組成部分,從遠期上看,將水資源資產納入自然資源資產進行統一管理是基本趨勢。但是,水資源具有明顯不同于其他自然資源的特性,包括可再生性、流動性、多功能性、重復利用性、利害雙重性等,而且我國水資源資產管理具有高度的復雜性和專業性,目前尚處于起步階段,從改革實際操作出發,近期尚有必要按照《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》“有序推進國家自然資源資產管理體制改革”的精神,充分發揮水行政主管部門的管理優勢,合理設計水資源資產管理體制改革方案。

4.2.2探索建立分級行使水資源所有權的體制

落實《總體方案》精神,需要實行由中央政府和地方政府分級代理行使水資源所有權職責的體制,實現效率和公平相統一。分清中央政府和地方政府行使所有權的權利清單和空間范圍。中央政府的所有權人職責是:主要對大江大河大湖和跨境河流直接行使所有權并收取水資源使用權出讓金,收取中央分成水資源費;分配區域用水總量控制指標、批準跨省江河水量分配方案等;制定水資源資產評估、用途管制、離任審計、責任追究等制度并組織實施。地方政府的所有權人職責是:對其他河流直接行使所有權并收取水資源使用權出讓金,收取地方分成水資源費;具體實施水資源資產評估、用途管制、離任審計、責任追究等制度。

4.2.3探索實行政府有償出讓水資源使用權

探索實行政府有償出讓水資源使用權是落實水資源所有權人權益的必然要求,其核心是按照自然價值和自然資本的理念,形成反映水資源稀缺程度的價格體系。

探索實行政府有償出讓水資源使用權應當區分公益性和非公益性分類處理。由于水資源具有典型的公益性,居民生活、農業、生態用水事關百姓生存、糧食安全、生態安全,應給予基本保障,現階段主要限于工業企業等非公益性用水,生活、農業、生態等公益性用水仍然應當按照《取水條例》的規定取得。探索實行政府有償出讓新增取水權涉及水資源管理體制的重要變革,不能一蹴而就,需要選擇具備條件的試點地區積極探索,分類實施，逐步推進[11]。

4.2.4開展水資源使用權確權登記

按照十八屆五中全會提出“建立用水權初始分配制度”的要求,對工業企業等自備水源取用水戶、灌區內用水戶、農村集體經濟組織及其成員等終端用水戶的水資源使用權進行確權登記,明確權利歸屬與內容[8]。

4.2.5推行水資源使用權(水權)交易

探索開展地區間、流域間、流域上下游、行業間、用水戶間等水權交易方式。研究制定水權交易管理辦法,明確可交易水權的范圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成機制、交易平臺運作規則等。開展水權交易平臺建設[9]。

4.2.6加強水資源用途管制和水市場監管

一是加強水資源用途管制。在水資源使用權確權和交易過程中,要區分生活、農業、工業、服務業、生態等用水類型,明確水資源使用用途。審批機關在辦理水資源使用權變更等手續時,應當對用途變更進行嚴格審核,防止農業、生態或居民生活用水被擠占。二是強化水市場監管。逐步建立水市場準入規則,加強對可交易水權、交易方式、交易價格、交易用途等監管,建立水權交易第三方和生態環境影響評估及補償機制。

5有關建議

a. 開展水資源資產產權相關法規建設。按照十八屆四中全會“立法和改革決策相銜接”的要求,開展法規建設。一是適時啟動修改《水法》,堅持資源公有、物權法定,在法律層面上構建水資源所有權和使用權制度體系,健全水資源資產產權制度。二是啟動修訂《取水條例》,實行政府有償出讓水資源使用權,完善水資源使用權的資產功能,落實所有權人權益。三是研究制定《水權交易管理辦法》,明確可交易水權的范圍和類型、交易主體、程序和期限、交易價格形成機制、交易平臺運作規則等[10]。

b. 推動國務院出臺水權試點指導意見。當前開展的水權試點工作是探索建立健全水資源資產產權制度的重要抓手。考慮到探索實行政府有償出讓水資源使用權等需要突破現行法律法規的規定,按照“凡屬重大改革都要于法有據”的精神,需要推動國務院出臺《關于推進水資源確權和水權交易試點工作的指導意見》,為試點地區提供授權。

c. 在水利系統和全社會形成水資源資產產權制度建設的共識。目前對水資源資產產權制度與水權制度的關系、水資源所有權的實現方式和路徑等問題認識還不一致,有必要進一步統一思想,凝聚共識。還要加強宣傳,增進各界對健全水資源資產產權制度重要性的認識,提高社會參與度。

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Case studies of water right trading in some typical regions/LIU Feng, et al (Comprehensive Development and Management Center of the Ministry of Water Resources of P. R. China, Beijing 100053, China)

Abstract:To implement the issues of constructing and utilizing water market and raising allocation efficiency and effectiveness of water resources by the Central Committee of CPC and the State Council of China and to promote the construction of water right system in China, the practices of constructing water right markets in Ningxia Hui Autonomous Region,Inner Mongolia Autonomous Region and Guangdong Province are investigated. The paths, modes and experience of constructing water right trading systems in various regions of China are summarized. Through quantitative methods of field survey, talks and information collection, 3 case studies are analyzed to determine the active function of water right trading system in raising utilization efficiency of water resources and widening financing ways for water conservancy facilities. The exiting problems in some provinces are put forward: overemphasis of governmentfunction, imperfect pricing mechanism, deficient social participation and short supervision capability of water resources. Some policy suggestions are proposed: improvement of water right trading system, establishment of price formation mechanism, construction of multi-level trading platform and formulation of effective supervision system. China is a country with more people and less water, free and cheap to use water resources, low utilization efficiency and effectiveness of water, severe water waste andpollution.Accordingly, the contradiction between supply and demand of water resources has become a major bottleneck in China's economic and social development.In order to solve the contradiction between water supply and demand, the water price reform must be sped up, and the decisive role of the market in the allocation of water resources should be given full play.Through the implementation of water metering and progressive rate system, the incentive and restraint mechanisms in the management, water supply, water use and drainage are established to strengthen people's water-saving motivationand to improve the utilizationefficiency and effectiveness of water resources. Water is an important part of natural resources. The connotation of property right system of water and its relationship with water right system are defined. Several means and measures for improving the property right system of water resources are put forward by analyzing the current situations and problems of property right system of water resources and combining the construction experience of property right system of other natural resources, and the relevant suggestions are also proposed.

Key words:water right trading; institutional construction; Ningxia Hui Autonomous Region; Inner Mongolia Autonomous Region; Guangdong Province water price reform; economic analysis; water resource management water resource; property right system; water right system;management system

Economic analysis of solvingproblem of water price reform/WANG Zhi (Department of Policy, Law and Regulation of the Ministry of Water Resources of P. R. China, Beijing 100053, China)

Considerations about improving property right system of water resources/WANG Xiaojuan, et al (Development Research Center of the Ministry of Water Resources of P. R. China, Beijing 100038, China)

(收稿日期：2015-12-16編輯：陳玉國)

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)01-0019-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.006

作者簡介：王曉娟(1964—),女,遼寧朝陽人,研究員,主要從事水利法制政策研究。E-mail: wxj@waterinfo.com.cn