關于完善農房抵押貸款試點工作的一些建議

廖丁瑤 浙江工業大學播音與主持專業

關于完善農房抵押貸款試點工作的一些建議

廖丁瑤 浙江工業大學播音與主持專業

當前，農房抵押貸款試點工作正在全國59個試點地區正式鋪開，但在實際操作中，仍然面臨著法律法規制約及現實條件制約等多重困難。本文從實際出發，以在全國率先探索農房抵押貸款的樂清市為例，總結了樂清市在農房抵押貸款方面經驗做法、取得的成效及其現實意義，同時，充分分析了當前農房抵押貸款在操作中存在的問題，并提出了建設性的意見。

農房抵押貸款 農民資產 農村改革

完善農村集體產權權能，是黨的十八屆五中全會提出的一項任務。2015年12月，樂清獲全國農民住房財產權（以下簡稱“農房”）抵押試點。而素有“農村改革試驗田”之稱的樂清，從上世紀九十年代后期開始、采用“房產證+土地使用證+村委會認可書”作抵押物，經審核后給予房屋市場評估價50%-70%的貸款資金的方式，探索農房抵押轉讓，總結出了實現農房跨村轉讓的有效途徑，從而盤活了農民手中這筆最大的資產，極大緩解了農民生產融資難問題，撬動了農村經濟社會的進一步發展。

一、基本背景

一是民間融資需求。隨著城鎮化的進一步推進，城鎮地區基礎設施建設日益完善，對農民的吸引力越來越多，越來越多的農民需要轉移到城區、城鎮或工業園周邊村莊居住，一些農房住房便被空置；同時，作為民營經濟發達地區，大部分農民也需要進行融資擴大生產，農房交易和農房融資的需求上升導致融資需求大幅提升。

二是銀行積極探索。在農房轉讓量急劇攀升的形勢下，樂清市農村信用社（現為樂清農商銀行）抓住機遇，積極探索，率先開展農房抵押貸款業務。而該行的這項舉措不但促進了當地民營經濟發展，也使其本身得到了快速發展。樂清其他股份銀行也紛紛效仿跟進，開展農房抵押貸款業務。

三是地方政府支持。在前期深入調研的基礎上，地方政府充分考慮了實際情況，本著盤活農民資產，支持地方民營經濟發展良好愿望，從不支持轉變為適當放寬變通，并要求各相關部門在不觸及法律底線的前提下，嘗試地方性政策措施，對農房抵押貸款予以支持。對此，相關部門進行了職責范圍內的積極探索，特別是法院在若干案例中的判決，對這項工作給予了大力支持。

四是上級政府肯定。近年來，中央農辦等有關部委多次來樂清進行調研，將樂清的農房抵押貸款情況整理成材料，報給中央領導，并得到了領導的肯定批示。此外，新華社、浙江日報等主流媒體紛紛予以正面報道，樂清探索農房抵押轉讓的做法得到了上級政府的充分肯定。目前，樂清已經入圍全國農民住房財產權抵押首批59個試點縣（市、區）。

二、主要做法及成效

2015年以來，樂清市認真貫徹落實省農村改革試驗區批復精神，扎實推進農戶宅基地用益物權保障和住房財產權抵押轉讓機制創新試驗。

一是加強創新，規范運行。出臺“1+4”試驗方案，制訂適合農房特點的抵押轉讓操作流程和管理制度。同時，嚴格審批條件，設置了“兩證三書”的前置審批條件，要求農戶申請農房抵押貸款時，必須是房屋所有權證和宅基地使用權證兩證齊全，并出具“抵押物非唯一住房確認書”、“所在村集體同意抵押物處置證明書”和“處置人不再申請宅基地承諾書”。在具體執行中，對逾期未還貸的，由銀行提起訴訟，法院依法審判；對不執行判決的，由法院采取拍賣、變賣或抵債等方式予以強制執行，限定本市農業戶口人員受讓；對被執行人僅有一處住房的，從房屋變現款中扣除部分安置款，用于實物安置或貨幣安置。截至目前，新增辦理農房產權轉移登記930宗件，轉讓面積20.75萬平方米，農房抵押貸款余額約51.3億元。

二是加快確權，夯實基礎。根據相關政策實施的時間節點，分時段設置登記條件，妥善處理宅基地管理的歷史遺留問題，并簡化登記程序，縮短辦理時限，切實加快農房及宅基地確權登記發證工作。此外，重視第一還款來源，開展農戶經營項目和還款能力評估，切實把好資金用途關；差別對待第二還款來源，根據抵押農房變賣能力，實行差別化抵押率折算，最高不超過評估價的60%；同時限定農房只能為產權人本人貸款抵押，不得為他人提供擔保，多管齊下、防患風險。至2015年底，累計完成農村宅基地登記23.98萬宗，登記率為91.3%，完成農村房屋產權登記13.76萬多宗，登記率為52.4%。 2015年新增辦理農房產權轉移登記930宗件，轉讓面積20.75萬平方米，農房抵押貸款余額約51.3億元。

三是加速擴面，提升成效。引導鼓勵金融機構開辦農房抵押貸款業務，促進農房抵押貸款由中心城鎮向一般農村覆蓋，并推出“信聯信惠農貸”行動試點計劃，市財政出資500萬元建立風險保障金，用于農民還貸周轉和逾期風險補償。同時，積極規范標的處置。大膽探索農房跨村流轉，大大提高了農房的市場流通空間。參照國有房產管理辦法，設定了農房產權移交程序，限定轉讓范圍為“市域范圍，農戶之間”，并嚴格遵守“地隨房走”的原則，先過戶房屋產權，再過戶宅基地使用權，使原來是以賣契為憑證的實物交易，變為以產權移交為標志的物權交易。同時，堅持集體經濟成員身份不變，確保出讓方不會因為農房轉讓而損害其他利益。截至目前，樂清市已有15家金融機構開辦農房抵押業務。

三、積極意義

樂清在實踐中發現，農房抵押貸款是一項多方共贏的舉措，既盤活了農民資產，又提高了銀行效益，也加快了地方政府城鎮化步伐。

一是盤活了農民資產，緩解了農民融資難問題。農房是農民最主要的財富，給予農房可以抵押貸款功能，極大拓寬了農民融資渠道，盤活了農民資產，對推動民營經濟發展功不可沒。

二是規避了金融風險，提高了銀行資金效益。多年來，農房抵押貸款逾期率始終保持在0.3%左右，不到平均逾期率的一半，即使在金融危機當前，溫州試點區域（樂清、瑞安）農房抵押貸款不良率為1.22%，遠低于當地企業貸款不良率，并且不存在風險傳遞，比擔保貸款安全得多，被銀行業普遍看好。

三是助推地方城鎮化建設。截止2015年底，樂清市農房交易累計達2萬宗以上，其中80%發生在樂清市區和虹橋、柳市、北白象等大集鎮。對購買原因的統計分析發現，就業創業需要約占40%，改善居住條件約占20%，為子女就學的約占15%，投資性購買的約占15%，其他購房目的的約占10%。

四是農民物權意識得到提升。自探索農房抵押轉讓工作以來，農民的物權意識得到極大提升，大大降低了無證房產不規范抵押交易的數量，從而極大減少了相關權屬糾紛，確保了基層和諧穩定。

四、存在問題

一是農房抵押配套政策仍不完善。目前，從溫州全市來看，仍然缺乏統一的“農房抵押登記辦法”，各地對受理的農房抵押登記業務處理存在較大差異。各地建立的農村產權交易平臺，由于缺少市場化要素和中介機構參與，并未發揮真正作用，交易寥寥無幾。

二是農房抵押權處置范圍受限。《房屋登記辦法》規定流轉只能限于集體成員內部，《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》等文件規定農房住宅不得向城市居民出售。目前，大部分地區包括溫州農房的流轉一般只能在同一集體經濟組織成員內部間轉讓。同時，受傳統觀念影響和基于人情世故的考慮，同一集體經濟組織成員又不愿購買抵押處置房屋，導致農房處置困難。

三是非試點地區業務合法性問題受到考驗。由于樂清、瑞安兩地成功申報國務院農民住房財產權抵押貸款試點，試點地區得到全國人大暫停執行相關法律條款的授權，農房抵押貸款業務“合法化”，這對非試點地區的農房抵押貸款業務產生一定的負面作用。從溫州全市來看，截至2016年2月末，溫州非試點地區農房抵押貸款余額7.66億元，與年初基本持平，非試點地區農房抵押貸款增長乏力。

五、相關建議

一是要強化頂層設計，加快修訂農房抵押貸款相關法律規定。盡管全國人大公告中已經明確試點地區突破了相關法律限制，但具體內容及相關規定還需要進一步細化。應盡快修訂《土地管理法》《擔保法》《物權法》等法律中有礙于農村住房抵押融資的規定，明確農村宅基地的物權屬性和財產權屬性，允許宅基地自由或有條件地進入市場交易機制，加快建立與農房抵押融資相適應的正式法律制度框架。統一制定農房抵押貸款管理辦法，明確抵押登記、流轉的具體流程，規范相關業務操作；并適時向上級有關部門建議適當放寬農房交易流轉范圍。

二是要強化政府推動，組建農房抵押貸款中介機構與平臺。地方政府部門要推動組建權威公正的農村住房資產評估機構，嚴密農房評估程序，建立嚴格的評估責任追究制度；要組織搭建農村產權交易平臺的作用，引入評估、登記等市場化要素，為農房抵押貸款房屋的流轉、處置打造有效的服務支撐平臺，為農房抵押貸款業務提供“一站式”服務，提高農房抵押貸款的業務質量和工作效率。

三是要多方協作，完善農房抵押貸款風險補償機制。要探索建立住房抵押貸款保證基金，成立農業擔保公司，建立風險補償基金，為金融機構提供風險保障。同時，放寬農房抵押貸款呆壞賬核銷條件，對農房抵押貸款給予財政貼現等多種方式，規避各類風險，促進農村住房抵押貸款業務健康發展。同時，繼續加大對農房抵押貸款的宣傳力度，開展農房抵押貸款試點主題宣傳系列活動，實現農房抵押貸款業務提質擴面。