《公共行政的精神》：社會公平與公民精神
——從傳統到新觀念的超越

顧婧 南開大學周恩來政府管理學院

《公共行政的精神》：社會公平與公民精神
——從傳統到新觀念的超越

顧婧 南開大學周恩來政府管理學院

20世紀60年代，新公共行政理論誕生。在該理論的代表作《公共行政的精神》中，弗雷德里克森力圖建立以公平為核心的民主行政來應對和解決社會公共問題。從美國公共行政現實亟待解決的問題出發，建立在對傳統公共行政反思的基礎上，是從傳統到新觀念的超越。社會公平、公民精神是書中的核心概念，社會公平是公共行政的根本目標，自由裁量權在其中發揮著重要作用；對職業主義進行反思，樂善好施與道德責任是公民精神的重要組成部分，公民精神在相互作用的過程中與公共行政的精神不斷走向融合。

新公共行政 社會公平 公民精神

一、背景

20世紀60年代世界格局發生動蕩，為了解決出現的問題，人們的思想開始尋求變革。傳統公共行政學不斷受到質疑，尤其是對官僚制以及崇尚效率的反思與批判。當時的美國也因為水門事件等這些問題從根本上使公眾對政府喪失了信心，人們開始痛斥政府在公共行政上缺乏回應性、喪失價值考量。之后，以弗雷德里克森為代表的學者提出了新公共行政學的觀點，試圖以一種新的行政理論解決政府出現的各種問題，探討公共行政面臨的時代挑戰和問題并研究公共行政未來的發展方向和遠景，而公共行政的精神就是在這樣的背景下產生的。它從美國公共行政現實亟待解決的問題出發，從價值層面反思公共行政的趨向，在強調效率和經濟的同時更加注重社會的公平，例如如何有效、平等地管理社會；公共行政的價值和信仰的問題；公共行政應該更加關注信念、價值和習慣問題。《公共行政的精神》一書寫于1977年，該書為公共行政學的發展帶來了根本性的變化，對公共行政領域的學術研究與實踐也有著巨大的影響。

二、從傳統到新觀念的超越

弗雷德里克森這本書是建立在對傳統公共行政學的反思和對新公共行政學的批判的基礎上的， 是從舊觀念到新價值觀念的超越。新公共行政學是對傳統公共行政“崇尚效率”價值觀的批判，以及對“社會公平”價值觀的提出，從而尋求公平與效率之間的協調統一。1968年，公共行政學大師沃爾多帶領一群年輕的公共行政學者在美國雪城大學的明諾布魯克會議中心，對傳統的公共行政進行徹底的反思，探討其所面對的時代問題的挑戰，這次會議標志著新公共行政理論和學派的誕生。此次會議上，弗雷德里克森發表了《走向新公共行政》一文，這篇論文的重大意義在于，它首次將“社會公平”的價值引入公共行政之中，此后，在其著作《新公共行政》一書中，更是把“社會公平”作為公共行政的核心價值進行闡釋。他始終倡導“社會公平”的價值理念，之后又提出 “公共行政的精神”這個概念， 指出公共行政精神意味著對于公共服務的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾。傳統的公共行政只注重效率和經濟，忽視了管理價值之外更為重要的公平、公正、回應性等價值觀念。

弗雷德里克森強調以“公共行政精神”為倡導的公共行政，這種新公共行政是對傳統“政治與行政二分”的批判，他不認同威爾遜提出的這個觀點，因為在現實中的政治和行政運行中，不存在行政體系游離于政策制定之外的情況。而且許多事實也已經證明，政治與行政二分是行不通的。此外，新公共行政在傳統公共行政崇尚效率的原則上提出了社會公平這一價值理念，把社會公平視為公共行政追求的目標，新公共行政在原有的傳統公共行政一直努力去解決的兩個問題中增加了：“這種服務增加了社會公平嗎”這一問題，因為傳統的公共行政在執行政策時往往以犧牲社會公平來換取效率和經濟，無法擔負起社會責任和適應社會發展的需要，更無法改善公眾的生活。

新公共行政倡導”社會公平“，也就要求公共行政組織和人員不是價值中立的，要對社會公眾負責，把社會公平作為公共行政的基本原則。弗雷德里克森在提倡社會公平時，沒有否認經濟和效率這兩大價值理念，而是把三者融為一體，都看作是公共行政的核心價值，這也體現了他對公共行政的批判、繼承以及創新。同時，弗雷德里克森也客觀地指出，新公共行政也要關注人民的公共問題，這樣才有利于實現政治體系和社會生活的穩定。行政價值的公共性是對公眾的需求能進行及時有效的回應，而且這個過程是公開的、民主的，行政人員必須超越私人利益而去追求公共利益。社會公平的實現依賴于公共行政的公共基礎，如果公共行政中缺失對公共性的關注，也是不可能實現社會公平的。在20世紀60年代，弗雷德里克森這本書不但呼吁有更好的政策、流程，而且它也呼吁公共行政中要有更好的人。

三、對社會公平的思考

（一）社會公平是公共行政的根本目標

在美國傳統的公共行政中，效率和經濟是公共行政的兩大基本出發點，自20世紀60年代后期開始，弗雷德里克森從行政的價值目標出發，提出社會公平這一新的價值理念，成為了公共行政的根本目標。弗雷德里克森指出社會公平強調政府為公民提供平等性的服務，對公眾的要求作出積極的回應而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的，這大大強化了公共行政的精神。因此，把效率和經濟作為公共行政的指導方針是不夠的，要把社會公平加入到公共行政，成為其第三個理論支柱，讓公共行政可以回應公民的需要。

行政領域會出現公共行政價值的缺失，表現為過分強調對效率的追求或者公共政策不能滿足每個公民的需求，導致公民權利、社會公平等基本價值被邊緣化的危險。例如某一政府方案對一些公民來說非常有效率，但對另一些公民來說則沒有效率，如果不考慮政策實施的分配效果，不遵循社會公平的理念，公共行政可能會忽視全體公民的合法利益。因此，追求社會公平是公共行政的根本目的，也是建設和諧社會的基礎。和諧社會的提出不僅反映了人們對于美好社會的追求，而且有利于社會當中的兩極分化、利益主體多元化等問題的解決。社會公平作為當前我國公共行政的精神，力求每個個體的權利都能得到尊重和體現，保護弱勢群體的利益，不僅僅是一個理論上的概念，它具有重要的現實意義和實踐價值。

（二）自由裁量權對社會公平的作用

把社會公平作為政策實施的指導方針，需要公共管理者擁有一定的行政自由裁量權，避免管理者在實行的過程中出現不公平的現象，自由裁量權是社會公平成為公共行政精神必要成分的一個重要前提。雷德里克森比較偏向于亞里士多德的觀點，他認為允許行政機關具有廣泛的自由裁量權在理論上是正確的，在實踐上也是適當的。然而，任何權力都可能導致濫用，自由裁量權也不例外。為了防止行政失當，公共官員在行使行政自由裁量權時，一定要注意過程的公平，即公平、公開、公正地裁決每一件事，保證全體公民的合法利益，只有社會公平和效率、經濟這三者結合在一起，才能作為自由裁量權行使的指導方針。社會公平能否實現更大程度還依賴于人們對公平的普遍認可和理解，在實踐中政府應該賦予人們充分平等的權利，鼓勵他們積極參與公共事務的管理，改變他們原有根深蒂固的觀念，植入“公平”的觀念。

（三）提出社會公平的復合理論

弗雷德里克森提出“社會公平的復合理論”，分為個人的公平、分部化的公平、集團的公平，將公正、正義和平等的概念整合到一起。根據社會公平復合理論的邏輯，弗雷德里克森又衍生出代際公平的概念，討論了社會公平理論在當代以及代際之間的應用問題，公共官員應竭力采取和實施那些有利于代際之間社會公平的政策。換句話說，公共官員應該制定那些對后代不可能產生消極影響的政策，不應該制定那些會導致代際之間社會不公平的政策。據公共行政的精神，考慮后代人的利益是公共行政的一種責任。

四、對公民精神的思考

（一）公民精神及其培養

公民精神，也被稱為“品德崇高的公民”理論，想要憲政民主的理想秩序得實現，需要建立在“得到強化了的公民精神的理念”的基礎上，這是弗雷德里克森在《公共行政的精神》中所提到的公共行政的公共理論的構成要件之一。哈特曾經指出“品德崇高”的公民需要具有以下四個特點：能夠理解立國的重要文件，并做出哲學判斷將其成為生活的重要組成部分；擁有信念，堅信本國政體的價值是真實的和正確的；能夠承擔起個人的道德責任，政體的價值遭到損害時能夠行動起來去守護和捍衛；有操守，擁有容忍和寬容的品質。

公民精神與公共行政之間是密不可分的，公民精神是現代公共行政的基礎。從概念上看，一方面，公民精神的載體是公民，如果想要構建一個好的政府，必須培養一群品德崇高的公民，因為公共行政需要這些品德崇高的公民來實現公民的行政。另一方面，現代社會不僅要實現經濟與效率，而且要努力實現社會的公正，因此要培養每位公民以及公共行政人員的公民精神和意識，它不僅是良好的風范，同時也是現代公民社會的一種行動模式，這樣有利于公共行政的整體運作。假如整個社會沒有公民精神， 就可能淪落為一場每個人對所有人的戰爭。

（二）對職業主義的反思

弗雷德里克森在行政倫理上倡導的樂善好施和愛國主義是相對于職業主義和利己主義的，職業主義是一種根植于利己主義與功利主義的思想，而愛國主義表現為一種道德責任，充分尊重憲法賦予公民的平等和自由，保障他們的權利。注重效率和經濟的職業主義被貶低成滿足個人野心的領域，這種職業主義完全喪失了公共行政的精神，在書中弗雷德里克森對比了二戰中德國與丹麥兩國官僚的表現。二戰中，身居要職的德國官僚在知道厄運會降臨到猶太人身上時，仍然不折不扣地執行屠殺的命令。與之相反的是， 丹麥人給我們樹立了一個官僚道德責任的榜樣，書中寫道“柏林強迫丹麥政府剝奪國內猶太人公民權后，并把他們驅逐到集中營，令德國人驚奇的是，這項命令立刻受到了來自丹麥社會各界，包括政治家與大臣、企業和勞工領袖、教師和一般市民的完全反對。”麥官僚們以無比的勇氣投入到營救本國公民的行動之中，負責看守集中營的丹麥官員甚至幫助猶太人逃離并轉移到瑞典。由此可見，德國納粹這種典型的職業主義，他們將全部的經歷投入到他們的職業上， 對人民的熱愛和對道德責任的思考是缺失的，使得他們僅僅成為了服從政府命令的機器，從而導致了一幕幕慘劇的發生；而丹麥人秉承愛國主義，具有公共行政的精神，表現出愛國主義人民擁有的道德責任和樂善好施，這也是公共服務中最為重要的。

（三）樂善好施與公民精神

弗雷德里克森認為人性到底是善還是惡是不可能去證明的，在公共行政中的官員也是一樣的，他認為由于環境和工作的性質不同，善惡的標準也是不同的，而且不同的環境會促使人走向不同的方向。人們對于政府官員或行政人員是有嚴格的標準和很高的道德期望，而往往來自其他環境的人進入政府部門后，可能比政府中的其他人更傾向于破壞道德政治，因此，應該把公平和善行作為最高的道德準則。弗雷德里克森認為樂善好施可以使我們迎接所面臨的挑戰并改變和影響現時代功利的現實主義，公共行政的精神也是建立在對所有公民樂善好施的道德基礎上的，作為官僚組織更應該具有樂善好施的道德品質和愛國主義的責任意識，這意味著對每一個參與公共行政生活的普通公民來說都是公平的，在注重結果的同時，我們更應該重視知其中的過程。這種參與的過程，也是公民精神的意義所在，是一種服務于更大的公共利益，公平地照顧到公民需要的承諾。這樣公共行政精神就與愛國主義和樂善好施等公民精神聯系在一起了，實現了公民精神與公共行政精神的融合。無論是樂善好施或者公民精神，它所強調的是個人對他人、對集體或者更大范圍的關注，并為此做出自己應有的貢獻。

在中國，要在公共行政中體現樂善好施的愛國主義，必須強調公民的參與以及提升公民的整體素質。公民素質與公共生活、政策的理解與反饋息息相關，我們需要的不僅僅是參與量的存在和擴大，我們需要的是一種有質量的參與模式，這種參與對政府政策、公共行政有客觀的理解，有對公共生活的熱忱，這樣良性的公共參與才是我們所希望看到的。同時，也要重塑公務員的職業精神，加強“服務”意識，這也是職業精神的一部分，公務員應該了解服務的對象是什么，并不是上一級也不是任何權力組織，而是以憲法為基礎，為全民利益去維護整體的價值。如今隨著公共行政的不斷發展，政府的政策越來越多地依賴于公民精神，政府官員必須對政府以及他們的績效給與更多的關注。所以保證新公共行政合理運行與發展，還需要政府對其自身責任具有清楚的認知，公民與政府之間相互監督，只有在一個良好的環境中才能讓政府的行為符合人民的利益，讓人民也能放心參與到社會生活中來，才能夠有效保證新公共行政精神得以貫徹。在公平的基礎上做到樂善好施，培養公民精神，這種公平要在進步中實現，而這種進步體現在“經濟、效率與公平”三者的平衡發展之中。

［1］喬治·弗雷德里克森. 公共行政的精神［M］.北京： 中國人民大學出版社，2003.

［2］俞可平. 治理與善治［M］. 北京： 社會科學文獻出版社，2000.

［3］丁煌. 尋求公平與效率的協調與統一［J］.中國行政管理，1998.

［4］張秋立. 公共行政的精神［J］. 長沙大學學報，2006.