法治視閾下國有企業廉政風險防控探討

樓潤正

[摘要]國企企業家犯罪中涉案企業家的職務，以及案發環節、觸犯的罪名等事實顯示，加強廉政風險防控對于防范企業腐敗犯罪有極為重要的意義。需要針對國企廉政風險防控的困境和成因，以依法治企的理念、風險管理的方法，基于“機制”、“環節”、“手段”和“方式”，對治理結構、決策機制、監督機制、重點環節、信息系統等方面提出進一步完善的構想。將法治反腐與權力監管相結合，實現權力制衡，減少腐敗案件的發生。

[關鍵詞]法治視閾；國有企業；廉政風險防控

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.01.047

1 前 言

日前，《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》正式發布，這是自十八大后提出“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象”后的又一實質性舉措，標志著黨風廉政建設和反腐敗實踐的進一步深化。其最顯著的進步之一是將70多項與法律重合的內容做了刪除，實現紀法分開，紀在法前，紀嚴于法。盡管新的紀律處分條例讓問責、執紀、監督有新的靶心，也明確了監督執紀問責的要點、標準、尺度、力度。但是縱觀歷年來國企企業家的犯罪事實，必須清醒地認識到，廉政風險防控機制的完善仍然任重道遠。

2 中國國企企業家犯罪概述

據北京師范大學中國企業家犯罪預防研究中心編制的《2014中國企業家犯罪報告》顯示，中國國企企業家犯罪存在以下特征。

2.1 高管職務比重高

在122名犯罪國有企業家中，有121人的企業內部職務明確。其中，董事長、總經理或法定代表人共58人，占47.93%；實際控制人、股東7人，占5.79%；黨群負責人5人，占4.13%；監事2人，占1.65%；財務負責人12人，占9.92%；技術負責人7人，占5.79%；銷售及其他核心部門負責人30人，占24.79%。

2.2 案發環節重點突出

在109例國有企業家犯罪案件中，有104例案件的案發環節明確。其分布情況為：日常經營過程49例，財務管理過程18例，工程承攬過程12例，物資采購過程10例，產品生產過程和貿易過程均為5例，薪資管理過程2例，公司設立變更過程、融資過程、人事變動過程各為1例。

2.3 罪種和罪名結構集中

國有企業家與民營企業家在罪種和罪名結構方面，呈現出明顯差異：國有企業家涉及最多的罪名為“貪污賄賂罪”，占其所觸犯的22個罪名數的31.82%，其次為“破壞市場經濟秩序罪”（27.27%）。122名犯罪國有企業家共涉及22個具體罪名，高頻率罪名：受賄罪56次，貪污罪19次，挪用公款罪13次。與前兩年的統計分析結果相同，這三種罪名仍然是國有企業家的“標志性”罪名。

根據涉案企業家的職務，以及企業家涉案的案發環節、企業家觸犯的罪名等事實可推斷出如下結論：由于企業內部較普遍地存在治理缺陷，尤其是“一把手”任意決策的空間大，企業內控機制失靈。如何切實強化企業內部的監督機制，是企業界面臨的共性問題。需要確立新思路，加強廉政風險防控機制進而強化企業腐敗犯罪風險防控。

3 國企廉政風險防控困境成因分析

分析國企腐敗的現狀以及廉政風險防控中的困境，就會發現，其間存在許多先天和后天的成因。

3.1 公司治理結構不健全使監督流于形式

我國國企雖然在現代企業制度改革中取得了長足的進步，打破了鐵飯碗和平均主義，破除了一權獨大的局面，但仍然沒有真正達到民主化管理的效果，國企決策權、管理權、監督權三權分立格局尚未健全，股東（大）會、董事會、監事會的職責權限在國有公司的治理結構中也未完全厘清。由于國有企業的擬制法人特征，以及本應承擔國資監管職責的股東或股東會的實質人格缺位，抑或是作為國有企業股東（大）會的股東代表通常與董事會成員重疊或存在內部人關系，使得決策權和管理權無法完全分離。而對監事會成員的最明顯規定也就只是要有職工代表身份的監事，但這一規定根本不能有效實現外部監督與客觀監督的目的，事實上反而更可能因為是企業內部人員而服從管理，睜一只眼閉一只眼，最終使監督流于形式。

3.2 先天資源優勢為權力尋租創造空間

美國明尼蘇達大學教授安·克魯格提出：“在多數市場導向的經濟中，政府對經濟活動的管制比比皆是。這種管制導致各種形式的租金，以及人們經常為這些租金而展開競爭。……在另一些場合，尋租采取其他形式，如賄賂、腐敗、走私和黑市。”[2]近年來，國家開始探索國有企業向混合所有制企業轉軌，這將有可能在一定程度上抑制權力尋租，但國企與政府間根深蒂固的關系以及混合所有制改制中股權結構設置等因素，都將使改制前后的國企仍然擁有不完全符合市場競爭規則的資源優勢，在人、財、物等方面依托行政指令占據優勢。更遑論那些尚未經過改革的國企，其在資源支配方面所占據的優勢地位就更毋庸置疑了。由此，權力與資源之間，這架腐敗的橋梁就難以徹斷，權力尋租的空間也無法徹底消亡。

3.3 預防形式單一對防控效果造成制約

應該說，近幾年來，國家在廉政風險防控方面做了很多努力，無論是頂層設計還是制度建設，無論是拍蠅打虎還是廉政教育，均取得了顯著成效。但一些缺乏自身特色的千篇一律的預防形式也在一定程度上制約了防控的效果。如黨風廉政建設和廉政風險防控往往與黨員先進性教育實踐、群眾路線教育實踐等相結合，通過述職述廉、民主生活會、黨政聯席會等方式進行[3]，而對廉政風險點的排查也通常“采取領導干部自己查找、征求群眾意見、召開專題民主生活會等方式”，這種“自己找、群眾幫、領導提”的方式，沒有廉政風險防控的鮮明特征，更沒有風險評估指標，基本屬于老生常談，難免出現避重就輕、隔靴搔癢的現象，對風險防控的效果造成制約。

3.4 結構設置不合理使執紀監督束手束腳

在廉政風險防控中承擔著關鍵職責的紀委人員的提任問題以及紀檢部門的設置問題，在絕大部分的國企中仍未得到有效解決。目前來看，盡管紀檢干部開始嘗試也可直接由上級紀檢部門任命，但一則這種任命方式尚未在國企全部普及，二則現在的紀委是各級黨委領導下的，這樣的紀委部門因其身份的特殊性，根本無法監督查處各級黨委的問題。同時很多國企的紀委或紀檢部門本身就是在國企內部或者國企黨委下的一個部門，而非獨立設置的不隸屬于所在國企的直接向上級紀委負責的部門，使得各級紀檢組織功能的發揮受到限制，不能以一個完全獨立的部門來開展工作，執紀過程也勢必會受到各種干擾。而國企述職述廉過程中的民意測評環節，也使紀檢人員的執紀監督工作束手束腳。

4 國企廉政風險防控的完善策略

廉政風險防控，就是利用現代管理理念，將風險防控理論和質量管理方法應用于防腐倡廉工作實踐，以防控廉政風險為核心內容，針對可能誘發腐敗的各類風險，通過風險評估，找到風險點，建立前期預防、中期控制、后期處置三道防線，實現對防控工作實施過程和質量管理的預防腐敗的機制和舉措。

4.1 基于“機制”的完善要點

（1）完善公司治理結構。建立科學民主的權力運行決策機制、規范透明的權力運行執行機制、防控有效的權力運行監督機制，健全決策權、管理權、監督權三權分立格局，厘清股東（大）會、董事會、監事會職責權限。

（2）完善“三重一大”決策機制。對于“三重一大”問題，既要保證決策的民主性，又要保證決策的科學性；同時要兼顧一把手的責任擔當。在承認一把手最終決策權的同時，強化問責機制，尤其是在民主決策過程中意見分歧較大的情況下，以防控決策失誤、權力失控、行為失范。

（3）完善紀檢組織層級設置。中央巡視組這一方式的采用因其完全獨立的地位使之在過去幾年的反腐工作中取得了顯著的成效，但這一組織終究不是常設機構，突擊巡視也不能完全取代日常監督、常態巡視，終非長久之計。他山之石可以攻玉，不妨借鑒香港廉政公署的模式設置直接隸屬于中紀委的各級紀檢組織，實現紀檢部門獨立公正客觀執紀。

（4）完善外部監督機制。在信息公開的基礎上，加大群眾參與、媒體參與的力度，搭建信息公開平臺，使權力在陽光下運行，在群眾的眼皮下運行；暢通群眾監督、媒體監督的渠道；加強對監督、舉報群眾的保護；完善國企廠務公開、職工代表大會、職工董監事等民主管理形式。

4.2 基于“環節”的完善要點

（1）不斷推進行政審批制度改革。“特權往往會喚起腐敗的幽靈。”[4]公共權力的規范有利于清理非正常尋租權力，設置公共利益與私人利益之間的防火墻和隔離帶，徹底消除腐敗根源。

（2）強化重點環節反腐力度。對于重點領域重點環節，要圍繞“位、事、環節”，在排查重點領域廉政風險點、制定防控措施、加強流程控制實施全程監管、強化監督檢查的基礎上，形成以崗位為點、以程序為線、以制度為面的切實有效的廉政風險防范長效機制和權力運行監控機制。

4.3 基于“手段”和“方式”的完善要點

（1）借助信息技術，創新反腐手段。可研發建立工程項目電子管理系統、采購項目電子招投標系統、公車網絡監督平臺等系統，實現對易腐環節的堵漏。同時可以借助信息系統技術，將電子監察、風險預警等科技手段運用到廉政風險防控上來。[5]

（2）整合資源，發揮合力。國企內部可以實施跨部門監督，發揮財務、審計等專業人員的作用，通過內部審計、專項檢查等方式及時發現各種苗頭性、傾向性問題，及時糾正偏差和失誤。外部可以采用匿名舉報、網絡反腐等手段，建立縱向貫通、橫向協同、信息互通的協同監督機制，發揮合力監督的作用。

總之，對于國企的廉政風險防控，需要以依法治企的理念、風險管理的方法，將法治反腐與權力監管相結合，實現權力制衡，才能阻斷腐敗風險，減少腐敗案件的發生。

參考文獻：

[1]2014中國企業家犯罪報告.北京師范大學中國企業家犯罪預防研究中心[EB/OL].http：//wenku.baidu.com/view/cb4803e1cc22bcd127ff0c15.html.

[2]陳瓊.加強法治化反腐敗，防控國企廉政風險[J].經營管理者（上），2014，12：251.

[3]吳晉生.高校廉政風險防范管理[M].武漢：華中師范大學出版社，2012.

[4]愛德華·L.格萊澤，克勞迪婭·戈爾丁.腐敗與改革——美國歷史上的經驗教訓[M].北京：商務印書館，2012：69.

[5]葛本成.廉政風險防控在實踐中的困境與對策探討[J].廣州大學學報：社會科學版，2013，4（12）：8.