網上訂餐食品安全監管制度研究

柯鋅燁

[摘要]近期，第三方網絡平臺訂餐受到廣大白領和大學生的歡迎。然而，這種訂餐方式中隱藏巨大食品安全隱患，因為消費者無法通過網絡圖片判斷食品的衛生狀態，這些網絡圖片大部分都不真實。而我國現行法律中對于網絡訂餐食品安全監管規定少之又少，監管部門也不注重對網絡訂餐的檢查與監督。文章是從法條分析和監管體制方面分析第三方網絡訂餐平臺中食品安全問題，并提出解決措施。

[關鍵詞]食品安全；行政監管；新食品安全法；國外制度

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.01.210

1 課題背景與意義

近年來，食品安全問題一直是關乎國計民生的大問題。國家也不斷加強對食品安全問題的監管，完善相關法律問題。我國食品安全監管制度已經初具規模，從監管主體、監管標準、監管法律制度到監管的環境都有一定程度的完善和發展。

然而，對于網上第三方平臺食品訂餐的監督管理體系卻處于空白狀態。這主要是因為網上第三方平臺是新興的一種訂餐外送方式，消費者通過手機客戶端或者電腦網站選擇第三方平臺的入駐店家，向第三方平臺發送訂餐信息，并將價款打入第三方平臺賬戶，第三方平臺通知在其平臺上的入駐店家并給予價款，店家最終向消費者提供外賣服務的行為。網上訂餐近年來在大學生和白領中十分盛行，現今也發展出了許多網絡訂餐平臺。但是，在網絡訂餐平臺上，消費者只能通過網絡平臺訂餐，而無法掌握實體店鋪的信息，對于所購買的食品，消費者無法得知其衛生狀況。食品的衛生狀況只能通過店家的自身的約束性來保障，這無疑是極其危險的。食品產業是影響人體健康最重要的產業，對于其的約束應當較一般產業更加嚴苛，對于這樣一個新興的食品行業，監管體系必須盡快建立起來。

2 我國網上訂餐食品監管現狀

2.1 我國食品監管現狀

新修訂的《食品安全法》第一百零九條中規定，我國食品監督管理機構主要為縣級以上人民政府食品藥品監督管理、質量監督部門。這致力于改善之前分段監管存在的沒有一個統籌的監管機構的問題。但是，新修訂的法條中也有不完善的地方，例如法條中規定的“質量監督部門”表述含混不清，并沒有將責任分配到具體的部門。而且在監管系統中依然存在推卸責任，權責不清的情況。分段管理存在的弊端依舊沒有完全消除。

權責不明容易導致監管盲區。而依據新修訂的法條，食品安全問題應當由食品藥品監督管理局進行統籌協管，然而法條也沒有明確食品藥品監督管理局的具體責任。而且，新的食品安全法剛剛出臺，各部門都沒有相應的實施規則，仍處于分段管理的狀態。各部門互相推諉扯皮，使無證無照取締成了一個監管盲區。

2.2 網上訂餐食品監管現狀

傳統食品流通環節存在的問題在網上訂餐中依然存在，甚至更加容易發生。例如上述無證無照食品店、小餐飲店便存在于第三平臺入駐店家中。而且，由于消費者是通過第三方平臺向店家訂餐，無法直接接觸到店家，因此，也就不會去查證店家的證件信息。在筆者所做的科研調查中，關注網上入駐店家食品衛生狀況的只有48.9%，不到一半。而在這不到一半的關注食品衛生的消費者當中，關注網上餐廳持有衛生許可證、經營許可證、從業人員健康許可證的只有20.85%。因此，網絡訂餐平臺入駐店家更容易在證件上造假或無證經營。但是，網上訂餐平臺的監管卻更加復雜，艱難。

以武漢市為例，武漢市食品藥品監督管理局主要管理的是工商局與食品藥品監督管理局。通過筆者電話訪問，網上訂餐平臺監管問題沒有一個行政單位管理。武漢市食藥局認為網上訂餐評的監督管理屬于工商局管理范圍，其本身的管理范圍只在查處實體店鋪中的營業執照缺失和衛生問題，只有消費者提供準確到門牌號碼的店鋪地址方能進行監管。然而對于網上訂餐平臺入駐店鋪很多地址模糊不清甚至缺失，消費者根本無法提供準確地址。而武漢市工商局則聲稱關于食品問題應當咨詢商務部的飲食服務管理處，而飲食服務管理處則表明自己只管理店家設置最低消費標準等不合法行為，食品衛生問題不屬于其監管職責。由此可以看出，網絡平臺監管處于缺位狀態，屬于監管盲區。

3 食品安全監管制度完善

3.1 新食品安全法增強對網上訂餐監管

新《食品安全法》明確規定了網上訂餐平臺監管責任主體。新《食品安全法》第六十二條第二款規定，“網絡食品交易第三方平臺提供著應當對入網食品經營者有違反本法規定行為的，應當及時制止并立即報告所在地縣級人民政府食品藥品監督管理部門；發現嚴重違法行為的，應當立即停止提供網絡交易服務”。明確規定第三方網絡平臺食品安全問題及其違法情況有所在地縣級人民政府食品藥品監督管理部門管理。新法中其他部分也有規定食品藥品監督管理局是監管食品安全重要部門。

新《食品安全法》不僅規定了行政部門的監管責任，而且對網絡第三方平臺的監管責任也作了規定。該法第六十二條規定，“網絡食品交易第三方平臺提供者應當對入網食品經營者進行實名登記，明確其食品安全管理責任；依法應當取得許可證的，還應當審查其許可證”。根據《消費者權益保護法》的規定，對欺騙消費者，銷售劣質產品、服務的商戶，電子商務第三方平臺只要能提供商戶的真實信息，就可以不用承擔責任。這一規定類似于知識產權法律體系中的“避風港”原則，第三方平臺所擔負的監管責任實際上是比較輕的，因此可能對商戶的審查也不是很嚴格。而新《食品安全法》的規定有了新突破，它強調了第三方平臺的責任，不僅要審查許可證，對違法商戶還要及時制止、報告、停止服務，這會促使第三方平臺加強審核。

3.2 食品安全監管制度分析

3.2.1 外國監管制度借鑒

歐盟的管理體系由政府或組織間的縱向和橫向管理監控體系構成：其中縱向的是指由歐盟委員會成立食品安全的最高管理機構及其下屬的分布在各個成員國內部的各個專業管理委員會；橫向的管理體系是指由若干專業委員會構成的覆蓋全面的網絡體系，如植物健康常務委員會、獸醫常務委員會等。這兩個體系各部門互相監督、互相影響。

美國食品安全監管體系主要由多個政府部門和其他民間機構組成，各部門分工明確、相互協調，形成聯邦、州、地方三級監管網絡。三級監管機構的許多部門都聘用流行病學專家、微生物學家和食品科研專家等人員，采取專業人員進駐食品管理系統方式，從原料采集、生產、流通、銷售和售后等各個環節進行全方位監管，構成了覆蓋全國的立體監管網絡。

美歐等西方國家食品安全制度之所以能夠在國際社會中得到廣泛認可，不僅在取其食品安全法律法規的健全，其監管體系也十分完善，縱向監管體制和橫向監管體制也很完備。

3.2.2 我國網絡訂餐食品監管制度存在的問題

我國橫向法律體系尚需完善，除食品安全法外，其他法律規范基本上都是以部門職責分工為基礎制定的，例如《中華人民共和國產品質量法》，這些法律具有“國家職能部門化，部門權力法制化，法律規定非協調化”的特征，這會導致在進行食品安全監管過程中各個部門對于一種違法問題有不同的處罰，或者說，各個部門對于一種違法問題都不進行處罰。部門之間缺少溝通與協調。例如，在對網絡訂餐平臺進行管理時，各個部門依據自己部門的法律規章，都認為網上訂餐平臺中的食品安全問題不屬于自己監管范疇，對網上訂餐平臺的核準審查也不由自己管理。這一部分是由于法律法規對新興事物調整的缺失，也有一部分原因在于各個部門之間管理割裂，對法律的執行以部門為分界，造成的缺位。

我國縱向監管體制也存在問題。首先，中央與地方聯系較少，各個地方對于網絡訂餐食品安全監管具有不同的處理方式。其次，各個地方對于法律法規執行力度和速度亦不相同，新食品安全法于十月一日正式施行，然而，到十一月為止，尚未得到地方的施行，地方也無相應的配套法規。筆者所在W市對于新法尚未執行，對于網絡訂餐中存在的食品安全問題也無配套解決措施。

我國食品監管體系中存在的另一個重要問題是部門效率問題。首先，部門之間互相推卸責任現象存在，權責混同不清。其次，各個地方對法律執行效率低，無法第一時間執行相應法規。最后，食品監管對于消費者救濟低，食品監管部門的執法處罰措施主要是對商家進行罰款等行政處罰，而對于受到損失的消費者的救濟較少。

3.2.3 我國網上訂餐監管制度完善

第一，我國應當建立起橫向的法律體系和監管體系，明確各個部門職責，加強各個單行法規之間的聯系和各個相關監管部門之間的合作。建立一個各個相關部門相互合作的平臺，例如，杭州市建立的市場監督管理局，即對美團、淘點點等外賣網站進行整治、處罰。其他地區政府也可建立相類似的由工商行政管理局、食品藥品監督管理局和質量技術監督局等各個與食品安全有關的政府部門聯結起來，共同合作，共同承擔責任。

第二，也應當建立縱向的監管制度，形成中央—地方兩級監管體制，各地方應當與中央保持密切聯系，在全國范圍內建立起主體數據庫，將網絡平臺中入駐店家的身份信息都保存入庫并與其于工商部門和其他部門開具的營業執照、衛生許可證等一一對應。同時，各級政府還應當積極實施中央關于食品安全的相關政策，完善地方性法規，加強對新法的執行效率，避免監管缺位現象。

第三，食品藥品監督管理局應當對網絡平臺和入駐店家同時進行監管，目前而言，食品藥品監督管理局僅僅對入駐店家進行線下監管，而沒有對其在網上平臺經營業務進行整治。在對線上業務的監管完全依賴無第三方網絡訂餐平臺的行業自律。同時，食藥局應當對第三方網絡平臺進行監管，對其準入條件進行核實。

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