云南省交通安全統籌的法律地位探討

徐愛華 云南省交通運輸廳信息中心

常征 云南省公路局

云南省交通安全統籌的法律地位探討

徐愛華 云南省交通運輸廳信息中心

常征 云南省公路局

替代商業保險又有安全防范職能的交通安全統籌，是云南交通運輸行業在全國首創的一種安全管理模式和發生交通事故后的行業互助措施。本文從交通安全統籌存在的必要性、安全統籌法律地位的缺失和加快交通安全統籌立法三個方面進行探討。

交通安全統籌 法律地位 立法

由于山高路險，云南省公路運輸存在事故多、傷亡大的特點。多年來，在全省各類安全事故傷亡中，交通安全事故傷亡約占80%。頻繁的交通安全事故，加上商業保險功能的缺失，尋求一種有別于普通商業保險，寓安全管理和自我保險為一體的安全管理新體制，建立一個既有安全管理、安全教育、車輛維修與檢驗等職能，又能在事故發生后及時搶救傷員、查堪現場、救助車輛、定損理賠、處理善后事宜一條龍服務的安全保障機構，解決突出的事故賠付問題，十分迫切。

一、交通安全統籌存在的必要性

（一）統籌中心的性質

安全統籌工作是各客運運輸企業為規避風險開展的一種安全管理模式，是機動車交通強制責任險之外，企業以低于保險公司費率的方式進行安全互助。

安全統籌是交通系統內開展的一種非經營性的經濟活動，是交通安全管理的一項行政措施，屬政府行為，其目的是積累事故理賠專用基金，實行統一調劑和經濟互助，使企業減少風險，減少因發生事故帶來的經濟賠償壓力，保障事故當事人的合法權益[1]。

交通安全統籌是強化交通安全管理的一種經濟手段，其產生和存在的必要性就在于它所具有的功能和作用。交通安全統籌在企業發展過程中扮演的“保護神”角色日益明顯，不僅保障了企業的安全生產，增強了企業的抗風險能力，降低了企業的生產經營成本，還維護了交通事故受害人的合法權益，進而奠定了交通事業穩定健康發展的良好基礎，維護了社會的穩定。交通安全統籌走出了一條交通安全管理和交通事故善后處理的新路子，是探索新型交通安全管理模式的成功實踐，為交通運輸事業的持續穩定發展奠定了良好基礎。安全統籌是企業自我積累、自我保護、自我救助、抗拒風險的有效機制，是保證運輸企業正常運轉的“輸血機”。

（二）安全統籌的優勢

交通安全統籌非經營的性質，決定了它存在明顯的優勢。具體表現在以下幾個方面：

一是性質上，交通安全統籌是一種非經營性活動，不以營利為目的，是一項帶有行政色彩的行業內互助性措施，屬于一種安全保障機制。

二是在目的上，交通安全統籌著眼于為政府排憂解難、為企業保駕護航、保障事故當事人的合法權益。統籌費屬交通事故處理專用基金，納入省財政預算外專戶管理，實行收支兩條線，取之于民，用之于民。

三是具有經驗和人才優勢，能夠提供一條龍式全過程服務。統籌工作人員絕大部分從事交通安全管理，具有豐富的安全管理和事故管理經驗，能確保全程服務質量。

四是安全統籌與安全管理有機結合，能有效促進企業的安全生產。各統籌分理處實行“兩塊牌子，一套班子”，既是統籌工作機構又是企業的安全管理部門，在實際工作中“以統籌促安全，以安全保統籌”，既能有效促進企業的安全生產，又能確保安全統籌的健康發展。

五是賠付范圍廣，能最大限度的保證事故受害人的合法權益和事故的妥善處理。安全統籌不僅負責正常的賠付，還承擔了特重大事故的超限額賠付。既能最大限度地保證事故受害人的合法權益，又能妥善處理事故。

六是機制活，能在事故第一時間進行處理。安全統籌實行事前經濟介入制度，一旦參統車輛出險，統籌部門便立即給予業主一定的現金借款，并迅速進行事故處理，及時理賠。

七是具有行政約束力，能夠確保所有交通事故的經濟賠償都落到實處。云南省交通運輸廳、云南省財政廳聯合印發的《云南省交通安全統籌管理暫行辦法》規定，云南省交通運輸廳所屬各企事業單位的一切機動車輛、工程機械都必須參加安全統籌。這種行業內的強制風險預防措施有利于保障所有旅客的合法權益和社會穩定[2]。

二、交通安全統籌法律地位的缺失

（一）安全統籌缺失相關法規、規章的保障

1992年，省體改委和省交通廳分別以“云體改〔1992〕38號”、“云交安〔1992〕691號”報送省政府，申請成立交通安全統籌中心。1993年3月12日，云南省人民政府關于成立云南省交通安全統籌中心的批復（云政復〔1993〕61號）下發。此前，《云南省交通安全統籌中心章程》和《云南省交通安全統籌中心暫行統籌管理辦法》已經制定。1995年，云南省機構編制委員會下發了“云省機編〔1995〕105號”，核定統籌中心10名事業編制。在1997年，省機構編制委員會下發了“云編辦〔1997〕124號”，同意云南省交通安全統籌中心享受相當于處級待遇。

云南省交通安全統籌工作是經省政府批準的一項強化交通安全生產管理的重要舉措，也是云南省改革發展中的創舉。成立近20年來，交通安全統籌真正做到了為企業保駕護航，為車主及駕駛員承擔風險，為事故受害者維護合法權益，為地方政府排憂解難，為維護社會穩定做出了積極的貢獻。

而國家，以及云南省沒有更多明確的法規和規章來規范云南交通運輸行業推行的交通安全統籌制度。特別是1995年頒布實施了《保險法》之后，我國商業保險蓬勃發展，機動車輛保險業務也日益普遍，交通安全統籌與商業保險的部分業務和功能出現了交叉。交通安全統籌的歸屬問題受到了質疑。

2004年5月《道路交通安全法》頒布實施，明確表示在境內道路上行使的機動車應當參加第三者責任強制保險。如此以來，參加統籌的車輛還要購買第三者責任強制保險，增加了社會成本，交通安全統籌的合法性再次受到關注。

（二）云南省爭取安全統籌立法的實踐

交通安全統籌雖然缺失相應法規和規章的保障，但在行業內實施的近20年中，不僅受到交通運輸企業的好評，還受到地方政府、公安交通警察部門、財政和法制部門、參加統籌車主的好評。

云南交通安全統籌中心也從未放棄和停止為交通安全統籌正名的努力。一方面通過多渠道向云南省政府遞交申請，爭取地方法規、規章、省政府文件等多種形式明確交通安全統籌的地位和作用。2003年由省政府經濟政策研究室牽頭，2005年由省政府法制綜合辦公室牽頭，相關部門參加，就交通安全統籌的立法問題開展過專題調研，并形成專題調研報告。

另一方面，統籌中心還根據國家法律法規和經濟社會形式的發展變化，及時修訂、補充和完善交通安全統籌的規章制度和運作模式。1996年11月14日，云南省交通廳、云南省財政廳聯合印發了《云南省交通安全統籌管理暫行辦法》，辦法明確了云南省交通安全統籌中心的組織機構和主要職能，統籌險種及統籌費收繳，統籌費的管理、分配及理賠責任，各種險種統籌條款更是詳細解釋了統籌雙方的責任和義務。

1996年11月18日，云南省交通廳印發《云南省交通安全統籌財務管理暫行辦法》和《云南省交通安全統籌會計制度》，對統籌費和統籌基金的管理做出明確規定，理順了財務關系，規范和強化了財務管理。

2000年，云南省交通廳以“云交統籌〔2000〕266號”下發了《機動車輛統籌條款》。2003年12月19日，云南省交通廳印發了《機動車輛統籌條款》，對之前《機動車輛統籌條款》做了修改和補充，提出了統籌營運車輛無賠款優惠和統籌營運車輛無賠款獎勵，充分調動了各方加強安全生產和管理，盡力做好統籌工作的積極性和主動性，提高了工作效能和管理效率。

為規范全省交通安全統籌車輛出現時的定損、理賠工作，2005年4月7日，云南省交通廳特制訂《機動車輛工程機械理賠實務規程》。規程對接受報案的處理、現場查勘、定損核賠各個環節做出了明確的規定。

三、加快交通安全統籌立法的建議

（一）立法的必要性

交通安全統籌是針對道路運輸高風險的行業特點，為確保交通運輸系統各參統單位安全生產而產生的具有行業互助性質的一種保障措施，其實質是通過經濟杠桿和一定行政手段的雙重作用，把安全管理和安全保障有機結合起來，形成一種兼負安全管理、安全救助、善后處理、事故賠付等一條龍服務的安全保障機制。交通安全統籌工作是我省交通系統在改革進程中的獨創之舉，符合云南實際，且行之有效，利民、利企業、利政府、利社會，深受地方政府、參統企業、統戶和相關單位的歡迎和擁護。

2010年4月23日，交通運輸部、公安部、安監總局三部局聯合發布了《關于進一步加強和改進道路客運安全工作的通知》，肯定了云南省的交通安全統籌工作，并指出：交通安全統籌工作作為一種創新的行業互助形式，值得在全國范圍內推廣施行，鼓勵各地積極探索采用安全統籌行業互助形式，提高企業安全工作和抗風險的能力。

2011年1月21日，國務院安全生產委員會辦公室發布了《關于遼寧阜新市“5.23”特別重大道路交通事故調查處理結果的通報》，《通報》中指出：各地政府及其有關部門要創新安全工作手段和方法，加強對道路運輸企業安全生產的指導，充分借鑒相關省份取得的成功經驗，積極推進安全統籌行業互助，提高道路運輸行業的抗風險能力和事故的善后賠付能力。

2011年12月26日，《國務院辦公廳關于進一步促進道路運輸行業健康穩定發展的通知》（國辦發〔2011〕63號）要求：“交通運輸部要會同保監會、安全監管總局等部門抓緊研究建立道路運輸企業交通事故賠償互助保障機制，增強企業抗風險能力。”

2012年1月19日，交通運輸部、公安部、安全監管總局《關于印發道路旅客運輸企業安全管理規范（試行）的通知》（交運發〔2012〕33號）“第十二條”明確提出：“鼓勵道路旅客運輸企業積極探索、完善安全統籌行業互助形式，提高企業抗風險能力。”

由于多年來，交通安全統籌法律地位不明確，相關規章制度已不能適應當前發展形勢，不斷面臨一些新情況和新問題，桎梏著交通安全統籌的持續健康發展，將《云南省交通安全統籌管理辦法》納入云南省政府規章立法范圍，以切實加強對全省交通安全統籌工作的領導和管理，理順相關關系，為交通安全統籌工作排除干擾，創造一個長期穩定發展的良好環境。

（二）立法亟需解決的問題

交通安全統籌是云南改革取得的一項重要成果，具有首創性和諸多優點，若是立法需要明確以下方面：一是云南省交通安全統籌中心目前僅依據云南省人民政府“云政復〔1993〕61號”批復文件成立并開展工作，并沒有明確的法律依據，需要通過立法確定云南省交通安全統籌中心的法律主體地位。二是原管理辦法中只確定了在云南省交通廳所屬的企事業單位開展統籌工作，隨著企事業單位改制的不斷深入，廳屬的大部分企事業單位已劃歸地方管理，需要明確交通安全統籌工作的開展范圍。三是原管理辦法對統籌費的收繳、分配、管理過于籠統，不利于操作，需要設計科學的管理制度加以規范。

（三）需要設計和完善的安全統籌法律制度

完善的制度體系是交通安全統籌工作能否順利運轉和健康發展的重要保證。制度建設是一個制定制度、執行制度并在實踐中檢驗和完善制度的動態過程，制度體系的建立和完善，能夠降低“風險”、保證“合規”、堅持“廉政”、促進“發展”。

目前，統籌工作“三辦法一制度”的有關規定尚未得到完全、嚴格的貫徹落實，部分分理處管理不嚴、不按規范操作的問題依然存在，以致超規列支統籌費、事故定損不準確、超限范圍理賠等現象時有發生，從而減少了事故準備金，降低了統籌部門的抗風險能力。因此，交通安全統籌應該在以下幾個方面加快制度的完善：一是業務制度的完善。要在統籌工作“三辦法一制度”基礎上，完善制定《云南省交通安全統籌中心財務工作考核辦法（試行）》、《云南省交通安全統籌中心業務工作考核辦法（試行）》、《云南省交通安全統籌系統先進單位及先進個人評選辦法》等一系列規章制度。二是把農村客運車輛納入統籌范圍。為深入貫徹落實各級政府大力扶持農村客運的政策，促進農村客運健康發展，滿足廣大農村群眾安全、經濟、便捷的出行需要，爭取將農村客運車輛全部納入交通安全統籌的保障范圍，從而降低農村客運車輛的安全風險，對參加交通安全統籌的農村客運車輛給予一定的政策扶持，吸引農村客運組織參加交通安全統籌，解決農村客運統籌難的問題，以減輕農村客運的經濟負擔。三是推進統籌工作標準化、規范化進程。基本實現從投統出單、查勘定損、賠款理算到案件裝訂、歸檔全過程的標準化、規范化，抓緊出臺相應的規范、范本。進一步完善業務考核評分標準、財務考核評分標準；繼續組織開展交叉考核檢查工作；對先進單位量化考核評分標準進行認真修改，使其更切合實際，更具可操作性。

[1]趙明黎.交通安全統籌在線信息管理系統的分析與設計[D].云南大學，2013.

[2]趙明黎.云南交通安全統籌信息管理系統分析[J].電子制作，2015（3）：148-149.

徐愛華，云南省交通運輸廳信息中心經濟師，主要從事交通經濟研究；常征，云南省公路局黨委副書記，主要從事基層黨建和交通經濟研究。