如何全面提升水行政執法能力和水平

吳國權

(大慶市水務局，黑龍江 大慶 163311)

如何全面提升水行政執法能力和水平

吳國權

(大慶市水務局，黑龍江 大慶 163311)

水是生命之源、生產之要、生態之基。興水利、除水害，事關生態安全、國家安全、人類生存、經濟發展和社會進步，歷來是治國安邦的大事。促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定，必須下決心加快水利發展，切實增強水利支撐保障能力，實現水資源可持續利用。文章指出，水行政執法是水利工作中重要的職能，是處理水事糾紛和水事違法案件的最有效手段，是實現依法行政和依法治水的強有力的保障。

水行政；執法；隊伍建設；對策建議

1 水行政執法工作現狀及成效

近年來,全市水政監察工作在局黨組的正確領導下，認真學習實踐科學發展觀，貫徹實施我國《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《行政處罰法》和水利部《取水許可管理辦法》等水法律法規，積極踐行局黨組確定的可持續發展治水思路，全面推動依法行政、依法治水進程，牢固樹立服務意識，堅持落實執法為民，努力提高執法能力，建立良好水事秩序，不斷加強水政監察規范化建設，為促進我市水務事業的又好又快發展發揮了積極推動作用[1]。

1)執法工作納入重要日程。2006年3月，為適應新時期治水工作要求，局黨組決定成立大慶市水務執法支隊，受編制等方面的制約，將其作為局內設科室先行開展工作，支隊人員均從局基層事業和企業單位中抽調。局黨組高度重視水政監察工作，把加強水務執法工作作為推進我市經濟社會發展的需要、實踐局黨組確定的新時期可持續發展治水思路的需要、全面推進依法行政和依法治水的需要，不斷調整優化水政監察工作思路，完善水務執法工作機制，健全水務執法工作體系，提高水務執法能力和水平。同時，局黨組堅持把水政監察工作擺上重要議事日程，確保有分管領導負責抓水務執法工作，在局里資金緊張的情況下，每年都安排一定資金，用于執法支隊的建設和水政監察業務工作的開展。局黨組切實履行依法治水管水職責，將水法治建設擺在水利工作的突出位置，與水利改革發展任務同時部署、同時推進、同時檢查、同時考核，為做好水政監察工作提供了重要保證[2]。

2)市政府給予大力支持。水務執法支隊組建伊始，就得到了市政府的高度重視和支持，相繼制定下發了《關于印發大慶市2006年度水行政執法專項治理實施方案的通知》(慶政辦發【2006】24號)和《關于印發大慶市整頓城市供水秩序打擊偷盜水違法犯罪行為專項治理實施方案的通知》(慶政辦發【2006】79號)，并將水行政執法工作列為市政府年度56件大事實事進行重點推進。同時，為迅速打開工作局面，由市水務局、市公安局、市檢察院、市中級法院和市質監局聯合下發了《關于打擊盜用城市供水違法犯罪行為的通告》(慶水發【2006】19號)，對盜水行為確定、盜水量及金額認定、盜水行為處罰等進行詳細規定，當年即對625眼非法水井進行了取締，為企業挽回損失水量達22萬噸，為企業追繳水費13萬元，我市的水行政執法工作取得良好開局。

3)隊伍建設不斷推進。經過多年的積極爭取和努力協調，2013年12月市編委會正式下發《關于設立市水政監察支隊的通知》(慶編發【2013】53號)，同意設立市水政監察支隊，隸屬市水務局，按科級事業單位管理，財政全額撥款，核定事業單位編制10人，主要職責任務是受市水務局委托承擔全市水政監察和執法檢查等工作。通過省里集中組織培訓和自行組織考核，目前全市共有343人取得水利系統行政執法證，涵蓋市、縣(區)水行政主管部門省市所有水管單位。全市水政執法人員在學習中提高，在鍛煉中成長，嚴格按水法律法規及各項規章依法行政，執法力度不斷加大，執法行為不斷規范，水行政執法隊伍網絡已基本形成。

4)執法制度逐步健全。水政監察工作有序進行，建立健全制度必不可少。近年來，水務執法方面先后制定了水行政執法責任制、公開辦事制度、文書檔案管理制度、水行政執法目標責任制度、水政監察人員培訓制度、水行政執法人員行政過錯責任追究制度、水行政執法行政賠償制度、水事大要案報告通報會商和備案制度、水行政執法巡查制度等多項制度[3]。水務執法中，不單單是查處案件，執法文書的制作也十分重要。一個案件成功與否，主要取決于案件的文書制作，如果法條運用錯誤，程序不合法，整個案件勢必被推翻。這些年在水務執法案件文書制作與整理中，在積極探索和借鑒學習的基礎上，執法文書和程序更加完善，法律運用更加嚴謹，文書的格式更加規范美觀，形成了特有的文書制作模式，支隊執法案卷連續多年獲得市法制辦的好評，成為全省水務系統執法文書制作中的佼佼者。

5)執法成效比較明顯。水政執法隊伍組建以來，在水資源、水工程、水土保持、河湖等方面強化執法力度，尤其是在對地下水資源保護方面做了大量工作，共計受理各類舉報案件188起，辦理市長熱線案件79起，處理水事糾紛17起，立案處理353起，取締非法水井1622多眼，為供水企業挽回經濟損失700余萬元。通過嚴查嚴打嚴格審批等手段，城區內地下水年取水量減少2 億 m3以上，地下水降落漏斗影響面積由2005年的5 560 km2縮減到目前的600 多 km2，有力地保護了地下水資源的合理開發利用。同時，嚴格執行罰繳分離和收支兩條線制度，累計罰款112.4萬元，全部上繳國庫。在執法過程中，執法人員公開、公正、公平地處理每一起案件，牢固樹立服務意識，堅持執法為民理念，堅持規范執法、文明執法，至今保持零上訪、零投訴，未發生不作為、亂作為的現象。從目前的情況看，通過多年的努力，社會上已對水行政執法工作有了認識，依法管水、依法用水的氛圍正在形成。

2 水行政執法存在的問題

水行政執法工作是水利發展與改革中的一項基礎性、全局性和保障性工作。隨著水事法律法規的日漸完備和水事宣傳工作的逐步深入，水行政執法工作中也面臨著許多新形勢、新挑戰，還存在一些亟待研究解決的問題，充分認識這些變化，對于謀劃和安排當前和今后一個時期的水行政執法工作，具有十分重要的意義。

1)水法規體系不完善。至今為止，國家已頒布了《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法實施條例》、《取水證許可管理辦法》等法律法規。但是由于國家立法的原則性較強，難以全面兼顧各地實際，無法將實際中遇到的各種問題及時加以規范。主要表現在：①配套規范、實施細則不完備，尤其是在市、縣一級，職權不明、程序不清等現象仍存在；②已制定的水法律法規不夠具體、針對性不強、操作性弱、地方特點不突出；③從行政處罰法的規定上來看，行政處罰程序已經比較完善，不存在重實體輕程序的問題。但是在實際執法過程中，有時存在注重處罰結果，而不顧處罰程序，存在程序不規范現象。④地方性法規相對滯后，不能跟上水資源開發、利用、節約和保護的實際需要。

2)基層執法機構不理順。為了解決日益復雜的水資源問題，我國已實行最嚴格的水資源管理制度，要求加強水行政執法。經過多年的連續執法，全市主城區的水事秩序得到了很好的維護。但四縣及大同區違法取水用水、非法打井等行為還依然存在，有法不依、執法不嚴、違法不究的問題還不同程度的存在。

3)執法人員素質有待提高。水行政執法人員的業務素質、知識水平和對法律法規的熟練程度，在行政執法中是至關重要的。目前全市依據市、縣(區)機構編制委員會正式批準成立的水行政執法隊伍只有市水政監察支隊、薩爾圖區農業局水政監察股和肇州縣水務局水政監察股。肇源縣由縣編辦批復在“水政水資源管理辦公室”加掛“肇源縣水務執法大隊”牌子，其他縣(區)水行政執法工作都由水資源辦公室承擔。從水行政執法狀況看，權力下放后，大量的執法任務落到縣級水政機構少數人的肩上，后勤保障和激勵措施跟不上，缺少執法經費和裝備，普遍感到心有余而力不足，普遍存在畏難情緒，直接影響了執法效能。在執法中存在方法簡單，服務質量差，怕得罪人，怕碰硬，執法隨意性較大，這些現象直接影響了執法的公正性和嚴肅性。多年的實踐證明，目前的水行政執法隊伍不適應水利執法工作的需要，缺乏一支強有力的水行政執法隊伍。

4)水行政執法難度相對加大。人們的傳統觀念和行為習慣使水事違法活動屢見不鮮,不少當事人認為對其依法實施監督管理是跟他們過不去,認為一些水事活動不可能是違法,是執法人員用大帽子壓人、威嚇他們,在心里上產生了對立情緒,在行為上往往對依法履行巡查職責表現出不配合,甚至竭力阻撓。同時，水涉及千家萬戶、各行各業，水的有限性、特殊性和不可替代性決定了水行政執法的重要性。我們的執法對象與其他執法部門相比，較為分散、遍布城鄉，且管理相對人的人員結構、文化素質、歷史背景也比較復雜。除少數是普通公民外，更多的是法人和集體組織，而且涉及國計民生，極易引起地方保護和行政干預，以“招商引資”、“重點工程”和“納稅大戶”等為理由，不按法律法規程序辦事，大大增加了執法工作的難度。另外，隨著依法治國的實施，全社會的法制觀念顯著增強，無論是單位、法人或其他組織、個人都懂得了依法維護自己的權利，這就要求執法者更要依法辦案，做到依據要充分、證據要確鑿、程序要合法、處理要適當，否則就可能導致執法工作達不到應有的效果。

3 對策和建議

“十三五”時期，既是全面建成小康社會的決勝階段，也是全面推進依法治國、加快建設法治政府的關鍵時期。我們將準確把握國家和省水政工作面臨的形勢，圍繞全市水利中心工作，按照執法“隊伍專職化、管理目標化、行為合法化、文書標準化、考核培訓制度化、統計規范化、裝備系列化、檢查監督經?；蹦繕艘?，堅持“學法、用法、執法、監督和保障”一體化建設，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，做到權責法定、程序正當、公開透明。

1)以推動縣區成立水政監察機構為重點，加快水務執法隊伍專職化步伐。水政監察是法律法規賦予水行政主管部門的重要職責，《水法》、《水土保持法》和《防洪法》對水政監督檢查都有明確規定，水利部頒發的《水政監察工作章程》明確規定“市(地、州、盟)人民政府水行政主管部門設置水政監察支隊”。從市繁重的水行政執法任務看，水旱災害、水土流失、水污染和工程性缺水依然是制約全市社會經濟可持續發展的重要因素，特別是未經許可亂取水用水、非法打井、盜水等違法行為，以及用水浪費現象，已成為影響水務事業又好又快發展的突出問題。加之省市權力下放及“雙隨機一公開”機制的推行，基層臨時組建的水務執法隊伍很難履行好法律法規賦予的種類齊全、數量眾多、責任重大的各項水行政執法職能。所以必須盡快理順執法機構，加強規范化建設，逐步形成由專職水政監察人員組成的執法隊伍顯得尤為必要。因此督促和呼吁縣區機構編制管理部門批復成立水政監察大隊，從而使水政監察執法隊伍的設置、編制和人員配備與全市依法治水工作的任務相適應。

2)以加大執法力度為重點，提高水行政執法的權威性。查處水事違法案件是水行政執法的重要內容，水務監察支隊要認真依法履行各項執法職能，進一步加大執法力度，積極開展執法監督檢查和專項執法行動，通過采取實行“日常執法與專項整治行動相結合、接報查處與加強巡查相結合、監督執法與管理協調相結合、集中督查與現場辦案相結合”等措施，做到執法檢查不間斷，發現案情不手軟，堅決打擊水事違法行為，真正做到有法必依，執法必嚴，違法必究，維護水法律法規和水行政執法的權威和社會公信力。工作中要與市法制辦和公檢法司等有關部門溝通協調，進一步規范執法依據，征得有關部門的支持，在聯合辦案方面進行積極探索。同時，要與新聞單位注意聯系，讓他們對水行政執法多進行宣傳報道，在宣傳水行政執法的同時自覺接受社會的監督。認真接待和辦理群眾咨詢與舉報，做到有報必查，有查必果，及時匯報查處情況，向舉報人反饋處理結果。同時，要認真貫徹“預防為主，事前防范和事后查處相結合”的執法方針，水行政執法不能僅僅局限于水事案件發生后的查處，還必須高度重視事先的預防、檢查和協調工作，從源頭上防止水事案件的發生，把問題消滅在萌芽狀態，既減少違法者的損失，又緩解執法難度。同時，堅持落實好水行政執法責任制，加強對履行執法職能的監督檢查，及時糾正違法或者不當的行政行為，維護社會公平正義。

3)以推進綜合執法為重點，逐步拓展水務執法領域。推進水務綜合執法，是水務執法體制的一次重大改革，是涉及水務部門切身利益的重大變革，是新時期水務執法工作的一項重要任務。要按照國家和省有關要求，在進一步理順執法體制，整合執法力量，降低執法成本上下功夫，強化涉水事務管理，規范水行政許可，依法查處各類水事違法行為，提升水務執法社會管理和公共服務能力，提高執法效能，積極履行各項水法律法規賦予的管理職能，全面推進水務行業內部綜合執法能力建設。要加強對水政監察人員執法業務的指導和管理，水政監察要在堅持抓好整治城區違法取用水行為的同時，積極與機關行政科室的執法工作銜接配合，在取水許可、工程管理、防汛安全、水質安全和水土保持等方面逐步開展執法業務，進一步拓展執法范圍。同時，要在水務綜合執法方面進行積極探索，整合執法力量，規范執法職能履行，建立健全各項制度，積極建立職責清晰、分工明確、相互銜接、協調配合、保障有力的水務行政執法運行體制和機制。

4)以加強執法保障建設為重點，確保水務執法工作的順利開展。水行政執法工作具有典型的公益性、行政性和非營利性特點，要在抓緊爭取理順基層機構編制的同時，積極向市政府和有關部門進行匯報，努力爭取水政監察隊伍的經費全部由財政預算撥款保障。根據水行政執法的需要，加強水政監察裝備配備，逐步配備交通、通訊、錄音、錄像、照像等執法設備和裝備，強化執法手段，提高執法水平，提高水行政執法的機動能力、應變能力和反應能力，保障執法工作的順利開展。要積極創造條件，改善辦公條件，逐步解決水政監察人員的津貼、人身安全保險等問題，提高執法人員的福利待遇，幫助執法人員解決工作和生活中的實際問題，免除執法人員的后顧之憂，進一步調動執法人員的工作主動性和積極性。

5)以加強執法工作管理為重點，促進水政監察隊伍整體素質躍升。水務執法工作是個系統工程，涉及到社會方方面面，面廣量大，加上法律法規還不夠健全完善，協調矛盾多，實施難度大。根據目前水政監察工作的實際，充分發揮法律顧問作用，對執法過程中遇到的一些問題進行咨詢，對執法行為進行把關，確保執法行為的合法公正。在查處水事違法案件時，堅持集體研究決定。要強化制度建設，建立健全執法責任制、過錯責任追究等一系列制度，依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規范水政監察的各項程序，加強對執法行為的監督。要切實加強水政監察隊伍管理，要嚴格標準，嚴格考核，嚴把入口關。要加強水政監察隊伍建設，按照“內強素質、外樹形象”要求，建立健全學習培訓制度，通過采用自學和分級培訓、定期培訓、集中與經常培訓相結合的方式，使執法人員諳熟與執法有關的各種知識，必要時也可采取走出去、請進來的方式，到先進地區考察學習，聘請有關法律專家和司法工作者舉辦培訓講座，總結和積累執法經驗，不斷提高敢于執法、善于執法的能力和水平，加快建設一支能夠適應科學發展觀新要求、始終堅持執法為民的水政監察隊伍，開創水務執法工作的新局面。

6)以加大宣傳力度為重點，提高全民的水法律法規意識。水行政執法是否到位，很大程度上取決于水法律法規的宣傳是否到位。只有宣傳到位才能社會認識到位，才能領導支持到位，才能執法工作到位，才能各部門的協調配合到位，才能人民群眾遵法守法到位。①水利系統內部特別是水政執法人員自己要熟悉到位，才能較好地做到依法辦事、依法行政、依法執法，才能去向社會和服務對象宣傳。②向領導和有關部門宣傳到位，只有使他們了解了水法律法規，才能理解和支持水政執法，才能在決策中遵守水法律法規，防止工作上出現被動。③向水利工程建設和水行政執法相對人進行宣傳，利用執法巡查、聯合檢查等機會，送法上門，做好宣傳。④向全社會進行宣傳，除了采取傳統的電視、報紙、宣傳車、橫幅、氣球等形式外，還可采取知識競賽、群眾訪談等方式宣傳，在重點水利工程和交通要道及繁華地段建立有高標準永久性水法律法規宣傳廣告，形成學習與講水法律法規的良好氛圍，使廣大人民群眾對水法律法規有進一步了解，增強水法律法規意識，形成依法治水、管水、用水的良好的社會風氣。

[1]杜偉，張莉，鄭燦強.水利工程防洪減災效益分析與應用[J].治淮，2016(09)：6-7.

[2]羅浩.淺析在水行政執法過程中應注意的問題及解決對策[J].新疆水利，2007(06)：21-23.

[3]張小岳，張彥如.基于建設現代水行政執法的探討[J].水利天地，2014(02)：4-6.

1007-7596(2016)11-0135-04

2016-10-19

吳國權(1972-)，男，黑龍江青崗人，工程師。

D922.66

B